منافع سیاست اقلیمی
چرا هزینه اجتماعی کربن برای اقتصاد مهم است؟
اکنون در نقطهای حساس از تاریخ سیاستگذاری اقتصادی ایستادهایم؛ دورهای که پیامدهای تغییرات اقلیمی دیگر صرفاً پیشبینیهای علمی یا هشدارهای محیط زیستی نیستند، بلکه به واقعیتهایی ملموس با آثار اقتصادی، اجتماعی و حتی امنیتی تبدیل شدهاند. نسل کنونی، نخستین نسلی است که با آگاهی گسترده از هزینههای اقتصادی تغییر اقلیم زندگی میکند و درعینحال، از معدود نسلهایی است که هنوز امکان اثرگذاری معنادار بر مسیر سیاستگذاری و کاهش هزینههای آتی را در اختیار دارد. این وضعیت، هم مسئولیتی تاریخی و هم فرصتی مهم برای بازاندیشی در منطق تصمیمگیری اقتصادی فراهم کرده است. در این چهارچوب، تغییر اقلیم دیگر فقط مسئلهای زیستمحیطی نیست؛ بلکه به یکی از متغیرهای تعیینکننده در معادلات رشد، رفاه و ثبات اقتصادی بدل شده است. گازهای گلخانهای، بهویژه دیاکسیدکربن، از یک «پیامد جانبی ناخواسته» به یک عامل مرکزی در تحلیلهای اقتصادی تبدیل شدهاند. پرسش اصلی دیگر این نیست که آیا باید انتشار را کاهش داد یا نه، بلکه این است که با چه شدتی، با چه ابزاری و با چه هزینهای؟
سیاست اقلیمی بدون عدد، سیاست نیست
هر سیاست عمومی بزرگ، از ساخت یک سد تا تعیین استاندارد سوخت خودروها، نیازمند پاسخ به یک پرسش ساده اما حیاتی است: آیا منافع این اقدام از هزینههای آن بیشتر است؟ این ارزیابی در قالب «تحلیل هزینه-فایده» انجام میشود. اما هنگامی که پای تغییرات اقلیمی به میان میآید، یک مشکل بزرگ وجود دارد: چگونه میتوان هزینه واقعی انتشار گازهای گلخانهای را اندازه گرفت و وارد این محاسبه کرد؟ بدون یک عدد مشخص، سیاستگذاری اقلیمی در فضای مبهمی گرفتار میشود. ما ممکن است یک هدف کیفی کلی داشته باشیم، مانند «محدود کردن گرمایش زمین به زیر دو درجه سانتیگراد». اما این هدف به تنهایی به تصمیمگیران نمیگوید:
آیا سرمایهگذاری پنج میلیارددلاری در نوسازی نیروگاهها توجیه اقتصادی دارد؟
اعمال یک استاندارد سختگیرانه آلایندگی برای خودروسازان، چه میزان منفعت اجتماعی ایجاد میکند؟
کدامیک از دو پروژه زیرساختی، با در نظر گرفتن تاثیر بلندمدت آن بر اقلیم، گزینه بهتری است؟
تعیین هدف، پایان کار نیست، بلکه آغاز یک محاسبه پیچیده است. برای تبدیل این اهداف کلی به تصمیمات عملی، به یک متر مشترک و کمی نیاز داریم که بتواند پیامدهای انتشار کربن را به زبان اقتصاد ترجمه کند.
اینجاست که نقش حیاتی «هزینه اجتماعی کربن» (SCC) آشکار میشود. این عدد دقیقاً آن متر کمی است که فقدانش احساس میشد. با گنجاندن این عدد در تحلیل هزینه-فایده، سیاستگذاران میتوانند برای نخستینبار منافع ملموس و مالی کاهش انتشار را در ترازوی تصمیمگیری بگذارند و ببینند که آیا منافع یک سیاست اقلیمی از هزینه اجرای آن بیشتر میشود یا خیر.
به بیان ساده، بدون عدد هزینه اجتماعی کربن، سیاست اقلیمی فاقد ستون فقرات اقتصادی است. این عدد است که به سیاستگذاری، دقت، شفافیت و قدرت اجرایی میبخشد.
هزینه اجتماعی کربن؛ عددی که منطق تصمیمگیری را تغییر میدهد
هزینه اجتماعی کربن (Social Cost of Carbon – SCC) معیاری برای برآورد ارزش پولی خسارتهایی است که انتشار یک تن دیاکسیدکربن به جامعه تحمیل میکند. این خسارتها شامل کاهش بهرهوری اقتصادی، آسیب به سلامت عمومی، فشار بر منابع آب و کشاورزی، تخریب اکوسیستمها و افزایش مرگومیر ناشی از آلودگی هوا میشوند. این عدد منطق تصمیمگیری را با وارد کردن هزینههای پنهان به محاسبات اقتصادی تغییر میدهد. بهعنوان مثال، اگر SCC برابر با ۱۰۰ دلار باشد، کاهش ۱۰ هزار تن CO₂ معادل یک میلیون دلار منفعت اجتماعی خواهد داشت. بنابراین این عدد تعیین میکند که یک نیروگاه، پروژه عمرانی یا سیاست انرژی از منظر رفاه اجتماعی توجیهپذیر است یا خیر. در غیاب SCC، پروژههایی که انتشار بالایی دارند ممکن است تنها بر اساس سودآوری مالی کوتاهمدت تصویب شوند، درحالیکه هزینههای واقعی آنها بر جامعه تحمیل میشود. SCC با کمیسازی این هزینههای پنهان، به سیاستگذاران امکان میدهد تا بین رشد اقتصادی واقعی و رشد مبتنی بر تخریب محیط زیست تمایز قائل شوند. بهبیان دیگر، هزینه اجتماعی کربن پلی است که علم اقلیم را به زبان اقتصاد و سیاستگذاری ترجمه میکند.
یک ابزار جهانی: تجربه ایالاتمتحده و مرکز اقلیم دانشگاه شیکاگو
اهمیت SCC تنها به ایران محدود نمیشود. در سطح جهانی، این مفهوم به یک ابزار اساسی در سیاستگذاری تبدیل شده است. مایکل گریناستون، مدیر موسسه سیاستگذاری انرژی در دانشگاه شیکاگو و معمار اصلی این مفهوم در دولت اوباما، از SCC بهعنوان «مهمترین عددی که هرگز نشنیدهاید» یاد میکند.
در سال ۲۰۰۹، گریناستون و کاس سانستاین، یک گروه کاری بیندولتی را برای محاسبه یک عدد واحد و سراسری برای هزینه اجتماعی کربن در دولت ایالاتمتحده تشکیل دادند. این برآورد که بهطور دورهای بهروزرسانی میشود، در حال حاضر حدود ۴۰ دلار برای هر تن دیاکسیدکربن است. این عدد برای یک دهه نقش محوری در تحلیلهای هزینه-فایده دستگاههای دولتی ایفا کرده است؛ تحلیلهایی که بر اساس آنها تصمیم میگیرند آیا مقررات محدودکننده انتشار گازهای گلخانهای را تصویب کنند و این مقررات چقدر باید سختگیرانه باشد. موسسه سیاستگذاری انرژی دانشگاه شیکاگو (EPIC) در حال همکاری با «آزمایشگاه تاثیرات اقلیمی» است تا با بهرهگیری از پیشرفتهای جدید در علم و اقتصاد، اولین برآورد تجربی جهان از هزینه اجتماعی کربن را توسعه دهد. هدف این است که سیاستگذاران در جوامع مختلف سراسر آمریکا و جهان بتوانند از این عدد در سیاستهای انرژی و اقلیمی خود، مانند مالیات بر کربن و مقررات کاهش انتشار، استفاده کنند.
چرا این عدد محل مناقشه است؟
هزینه اجتماعی کربن یک عدد قطعی و تغییرناپذیر نیست؛ بلکه به مجموعهای از فرضهای علمی و اقتصادی وابسته است. میزان حساسیت اقلیم به انتشار، شدت خسارات ناشی از افزایش دما، نرخ تنزیل (نحوه ارزشگذاری رفاه نسلهای آینده) و توان سازگاری جوامع انسانی، همگی بر مقدار SCC اثر میگذارند. تغییر در هر یک از این فروض میتواند این عدد را از چند دلار به چندصد دلار افزایش دهد.
به همین دلیل، SCC به یکی از مناقشهبرانگیزترین اعداد در سیاستگذاری اقلیمی تبدیل شده است؛ عددی که انتخاب آن میتواند مسیر مقرراتگذاری را بهکلی تغییر دهد. همانطور که در ایالاتمتحده مشاهده شد، دولت ترامپ با در نظر گرفتن تنها خسارتهای داخلی و استفاده از نرخ تنزیل بالاتر، این عدد را به حدود هفت دلار کاهش داد؛ رویکردی که بعدها در دادگاههای فدرال با چالش مواجه شد. دولت بایدن با اتکا به شواهد علمی جدید، SCC را تا حدود ۱۹۰ دلار افزایش داد. برخی مطالعات جدید، از جمله مقالات منتشرشده در Nature Climate Change، حتی اعدادی تا ۴۰۰ دلار را نیز محتمل میدانند.
این اختلافها نشان میدهد که SCC صرفاً یک عدد فنی نیست، بلکه نقطه تلاقی علم، اقتصاد، اخلاق و سیاست است.
ایران؛ قربانی و مقصر همزمان
ایران در موقعیتی دوگانه و پیچیده قرار دارد؛ موقعیتی که آن را همزمان در جایگاه قربانی تغییر اقلیم و یکی از عوامل تشدیدکننده آن قرار میدهد. از یکسو، بر اساس گزارشهای رسمی، کشور طی حدود پنج دهه گذشته با افزایش نزدیک به دو درجه سانتیگراد در میانگین دما، کاهش محسوس بارشها و افزایش شدید تبخیر روبهرو بوده است. این تحولات اقلیمی، که شدت آنها در بسیاری از مناطق کشور از متوسط جهانی نیز فراتر رفته، پیامدهای مستقیمی بر بحران آب، فرسایش و تخریب خاک، کاهش بهرهوری کشاورزی و افزایش نااطمینانی معیشتی در مناطق روستایی و کمبرخوردار داشته است. در چنین شرایطی، تغییر اقلیم برای ایران نه یک تهدید دوردست، بلکه واقعیتی ملموس و جاری است که آثار آن در زندگی روزمره شهروندان قابلمشاهده است.
اما در سوی دیگر این معادله، ایران خود یکی از بازیگران اصلی در تولید گازهای گلخانهای بهشمار میرود. با سهمی بیش از دو درصد از انتشار جهانی دیاکسیدکربن، ایران در میان شش کشور نخست منتشرکننده CO₂ در جهان قرار دارد. این جایگاه نه حاصل رشد اقتصادی مبتنی بر فناوریهای پیشرفته، بلکه نتیجه شدت بالای مصرف انرژی، بهرهوری پایین، وابستگی گسترده به سوختهای فسیلی و ساختار قیمتی معیوب انرژی است. یارانههای سنگین و فراگیر انرژی، در کنار فقدان ابزارهای قیمتی موثر مانند مالیات بر کربن یا نظامهای قیمتگذاری انتشار، باعث شدهاند که انتشار کربن در محاسبات اقتصادی کشور تقریباً «رایگان» تلقی شود؛ گویی سوزاندن سوختهای فسیلی هیچ هزینهای فراتر از هزینه تولید و توزیع ندارد. این در حالی است که هزینههای واقعی انتشار کربن، اگرچه در قیمت انرژی یا ترازنامه پروژهها منعکس نمیشوند، اما بهصورت پنهان و گسترده بر اقتصاد و سلامت جامعه تحمیل میشوند. افزایش بیماریهای تنفسی و قلبی ناشی از آلودگی هوا، فشار فزاینده بر نظام سلامت، کاهش بهرهوری نیروی کار، تخریب منابع طبیعی و تشدید نابرابریهای منطقهای، همگی بخشی از بهای نادیدهگرفتهشده کربن در اقتصاد ایران هستند؛ بهایی که امروز پرداخت میشود، اما در محاسبات رسمی جایی ندارد.
چرا SCC برای ایران ضروری است؟
به چند دلیل SCC برای ایران ضروری است. نخست، بهمنظور اصلاح منطق یارانههای انرژی. هنگامی که قیمت بنزین، گاز یا برق تنها هزینههای مستقیم تولید را منعکس میکند و خسارتهای زیستمحیطی و سلامت عمومی ناشی از مصرف آن نادیده گرفته میشود، یارانه عملاً نه به رفاه شهروندان، بلکه به تخریب محیط زیست و اتلاف منابع تعلق میگیرد. وارد کردن هزینه اجتماعی کربن به نظام قیمتگذاری میتواند نشان دهد که انرژی ارزان، لزوماً انرژی «کمهزینه» نیست. دوم، برای ارزیابی واقعی پروژههای عمرانی و صنعتی. بسیاری از پروژههای زیرساختی و صنعتی، در غیاب محاسبه SCC، در ظاهر سودآور و توسعهگرا به نظر میرسند؛ حال آنکه اگر هزینههای اقلیمی و زیستمحیطی آنها در نظر گرفته شود، مشخص میشود که این پروژهها بدهیهای سنگینی برای نسلهای آینده ایجاد میکنند. SCC میتواند ابزاری باشد برای تمایز میان رشد اقتصادی واقعی و رشد ظاهری مبتنی بر تخریب. سوم، برای تحقق عدالت اقلیمی در داخل کشور. تجربه نشان میدهد مناطقی که کمترین سهم را در انتشار گازهای گلخانهای دارند، اغلب بیشترین آسیب را از پیامدهای تغییر اقلیم متحمل میشوند؛ از خشکسالی و ریزگردها گرفته تا کاهش امنیت غذایی و مهاجرت اجباری. محاسبه و بهکارگیری هزینه اجتماعی کربن میتواند مبنایی برای بازتوزیع عادلانهتر منابع، جبران خسارتها و هدفمند کردن سیاستهای حمایتی در مناطق آسیبپذیر فراهم کند.
تجربه جهانی؛ از مالیات کربن تا بازارهای انتشار
در دهههای اخیر، بسیاری از کشورها به این جمعبندی رسیدهاند که بدون قیمتگذاری بر کربن، دستیابی به رشد اقتصادی پایدار عملاً ناممکن است. از همین رو، هزینه اجتماعی کربن (SCC) در بسیاری از اقتصادهای پیشرو از یک مفهوم نظری به ابزاری عملی در سیاستگذاری تبدیل شده است. کشورهایی مانند سوئد، کانادا، بریتانیا و حتی چین، هر یک متناسب با ساختار اقتصادی و نهادی خود، سازوکارهایی را برای وارد کردن هزینههای اقلیمی به تصمیمات اقتصادی طراحی کردهاند.
سوئد از پیشگامان این مسیر است. این کشور با اعمال مالیات کربن بیش از ۱۳۰ دلار برای هر تن دیاکسیدکربن، توانسته است در کنار حفظ رشد اقتصادی، مصرف سوختهای فسیلی را بهطور معناداری کاهش دهد. نکته مهم آن است که این سیاست نهتنها به فروپاشی صنایع منجر نشده، بلکه با ایجاد انگیزه برای نوآوری، بهرهوری انرژی و توسعه فناوریهای پاک، ساختار تولید را بهتدریج متحول کرده است. تجربه سوئد نشان میدهد که قیمتگذاری بر کربن، اگر هوشمندانه و تدریجی طراحی شود، میتواند همزمان به نفع محیط زیست و اقتصاد عمل کند.
در کانادا و بریتانیا نیز، SCC بهعنوان مبنای ارزیابی سیاستها و پروژههای بزرگ زیرساختی به کار گرفته میشود. پروژهای که در ظاهر سودآور است، اگر هزینههای اقلیمی آن از منافعش فراتر رود، یا اصلاح میشود یا کنار گذاشته میشود. به این ترتیب، مفهوم «سود» از یک معیار مالی کوتاهمدت، به معیاری جامعتر و بیننسلی تبدیل شده است.
چین، با وجود اتکای تاریخی به زغالسنگ، مسیر متفاوت اما قابلتوجهی را برگزیده است. این کشور با راهاندازی بازار تجارت انتشار به صنایع اجازه میدهد سهمیههای انتشار کربن خود را خریدوفروش کنند. چنین سازوکاری، بدون تعیین مستقیم قیمت ثابت، بهتدریج هزینه انتشار را افزایش میدهد و بنگاهها را به سمت کاهش انتشار، بهبود بهرهوری و استفاده از فناوریهای پاکتر سوق میدهد. تجربه چین نشان میدهد که حتی در اقتصادهای بزرگ و متکی بر انرژی فسیلی نیز میتوان از ابزارهای بازارمحور برای مدیریت کربن بهره گرفت.
در مقابل این تجربههای جهانی، وضعیت ایران نشاندهنده خلأ جدی در سیاستگذاری اقلیمی است. نه مالیات مشخصی برای کربن وجود دارد، نه هزینه اجتماعی کربن در ارزیابی پروژههای عمرانی، صنعتی و انرژی لحاظ میشود و نه در فرآیند بودجهریزی کشور اثری از هزینههای اقلیمی دیده میشود. در چنین شرایطی، تصمیمات اقتصادی بهطور سیستماتیک به نفع فعالیتهای پرکربن و به زیان محیط زیست و رفاه بلندمدت جامعه اتخاذ میشوند.
جمعبندی
اقتصادی که کربن را بیقیمت فرض میکند، دیر یا زود بهای آن را خواهد پرداخت؛ بهایی که خود را در قالب بحران آب، آلودگی گسترده هوا، فرسایش سرمایه انسانی، افزایش هزینههای سلامت و کاهش رفاه اجتماعی نشان میدهد. نادیده گرفتن هزینههای اقلیمی شاید در کوتاهمدت تصمیمگیری را سادهتر و پروژهها را سودآورتر جلوه دهد، اما در بلندمدت، اقتصاد را با انبوهی از بدهیهای پنهان و انباشته مواجه میکند.
هزینه اجتماعی کربن صرفاً یک مفهوم دانشگاهی یا عددی انتزاعی نیست؛ این شاخص، ابزاری است برای شفافسازی تصمیمات، آشکار کردن هزینههای پنهان و خروج سیاستگذاری از فضای حدس و گمان. SCC به سیاستگذاران کمک میکند تا میان رشد واقعی و رشد مبتنی بر تخریب تمایز قائل شوند و منافع کوتاهمدت را در برابر هزینههای بلندمدت و بیننسلی بسنجند.
اگر قرار است توسعه اقتصادی در ایران معنایی فراتر از مصرف منابع و انتقال بحران به آینده داشته باشد، ناگزیر باید کربن وارد محاسبات اقتصادی شود؛ پیش از آنکه هزینههای نادیدهگرفتهشده آن، اقتصاد ایران را با بحرانی مواجه کند که دیگر نتوان برایش قیمتی تعیین کرد.
