جنگ داخلی

صندلی داغ، عنوان مناسبی برای جایگاه رئیس بانک مرکزی است. روسای بانک‌های مرکزی چه در کشور ما چه در سایر کشورها، حداقل تا قبل از به رسمیت شناخته شدن مفهوم «استقلال» بانک مرکزی، جایگاه متزلزلی داشتند و با کوچک‌ترین اختلافی که با رئیس‌جمهور، نخست‌وزیر یا حتی وزرای اقتصاد و دارایی و خزانه‌داری پیدا می‌کردند، احتمال داشت جایگاه خود را از دست بدهند. در دوران تورم‌های بالا که برای سیاستگذاران درک ضرورت استقلال بانک مرکزی به عنوان نهاد سیاستگذار پولی حاصل شد، قانونگذاران دست به کار شدند و قوانین مربوط به ساختار و ماموریت‌های بانک‌های مرکزی را اصلاح کردند تا این نهاد به یک استقلال نسبی از سیاست‌های مالی دولت برسد و بتواند تا حدودی فارغ از بی‌ثباتی‌های سیاسی و رفت‌وآمد دولت‌ها به ماموریت‌های اصلی خود یعنی مهار تورم و حفظ ارزش پول بپردازد. از همین رو در اقتصادهای توسعه‌یافته دیده می‌شود که یک رئیس بانک مرکزی با دولت‌های مختلف کار می‌کند و نه‌تنها دوره قانونی مسوولیت خود را به پایان می‌رساند بلکه چندین بار مدت ماموریتش تمدید می‌شود. در حالی که در کشورهایی که بانک مرکزی هنوز استقلال خود را به دست نیاورده، عمر خدمت روسای بانک مرکزی گاه در حد چند ماه بیشتر نیست. در قوانین جدید بانک‌های مرکزی، انتصاب و اخراج رئیس بانک مرکزی و اعضای هیات حاکم بر بانک که کار سیاستگذاری پولی را بر عهده دارند، به ترتیبی چیده شده است که عزل و نصب به سادگی میسر نباشد. در حالی که در کشورهایی که چنین قوانینی وضع نشده، مانند کشور ما، رفت‌وآمد روسای بانک مرکزی کاملاً در اختیار رئیس دولت است و هرگاه او بخواهد امر به استعفا یا اخراج می‌کند. البته خالی از لطف نیست که ایجاد اختلاف میان رئیس دولت و رئیس بانک مرکزی حتی در اقتصادهای توسعه‌یافته هم بسیار رایج است، حتی در کشورهایی مانند آلمان و ژاپن که گفته می‌شود استقلال بالایی به بانک‌های مرکزی بر اساس قانون داده شده، اختلاف و منازعه با دولت درمی‌گیرد اما مهم این است که قانون راه برخورد ضربتی را مسدود کرده است.

آنچه رجب می‌خواهد

اگر بخواهیم در ترکیه امروز بی‌ثبات‌ترین شغل را نام ببریم، حتماً «ریاست بانک مرکزی» جزو گزینه‌های نخست است. تزلزل این جایگاه البته به خاطر این نیست که اقتصاد ترکیه در دورانی به سر می‌برد که ارزش لیر دائم در حال افول و تورم با جهش رو به بالا در حرکت است؛ بلکه این بی‌ثباتی ناشی از خواسته‌های رجب طیب اردوغان، رئیس‌جمهوری ترکیه، است. اوست که بر اساس خواسته‌های شخصی‌اش و نه اصول اقتصادی تصمیم می‌گیرد رئیس بانک مرکزی بماند یا برود. ترکیه در حال حاضر با نرخ 84 درصد یکی از بالاترین تورم‌های موجود در دنیا را تجربه می‌کند و این دستپخت رئیس‌جمهور دیکتاتورمآب این کشور است.

از سال 2019 تاکنون، بانک مرکزی ترکیه چهار رئیس به خودش دیده است، تقریباً هر سال یک رئیس. مراد چتین‌کایا (Murat Çetinkaya) که در آوریل 2019 به عنوان رئیس بانک مرکزی انتخاب شده بود، در جولای 2019 توسط اردوغان اخراج شد تا اولین رئیس اخراجی بانک مرکزی بعد از کودتای نظامی 1981 باشد. علت اخراج او این بود که بانک مرکزی برای حفظ ارزش لیر نرخ بهره را در سطح 24 درصد نگه داشته بود اما این مساله خوشایند اردوغان نبود. مراد اویسال (Murat Uysal) جانشین او نیز حدود یک سال و پنج ماه بر این صندلی نشست و در نوامبر 2020 به دلیل اینکه ارزش پول ترکیه حدود 30 درصد افت کرد اخراج شد. ناجی آقبال (Naci Ağbal) رئیس‌کل بعدی و البته اخراجی بعدی بود. او فقط پنج ماه توانست روی این صندلی داغ بنشیند و در مارس 2021 بعد از اینکه خلاف نظر رئیس‌جمهور نرخ بهره را افزایش داد تا تورم را کنترل کند، از کار برکنار شد و جای خود را به شهاب کاجی‌اوغلو داد که به نظر می‌رسد در مورد نرخ بهره با اردوغان هم‌نظر است. نتیجه کار این دو هم‌فکر افزایش نرخ تورم ترکیه از 16 درصد به بالای 84 درصد است.

جنگ فد و خزانه‌داری

اگرچه امروز شاهد اختلافات و منازعات کمتری میان دولت و بانک مرکزی هستیم اما اگر به گذشته برگردیم، از این دست اختلافات که منجر به خروج یکی از طرفین اختلاف از دولت شده، کم نمی‌بینیم. برای نمونه اختلاف بین فدرال‌رزرو و دولت آمریکا در دوران جنگ جهانی دوم شکل گرفت و محور آن دستور دولت به پگ کردن نرخ بهره یا همان ثابت نگه داشتن آن برای تامین مخارج جنگ بود. اقدامات دولت ایالات متحده برای تامین مالی جنگ عملاً بانک مرکزی را اخته و بی‌اثر کرده بود. با پایان گرفتن جنگ در سال 1945 اختلاف فدرال‌رزرو و وزارت خزانه‌داری بر سر تداوم سیاست تثبیت نرخ بهره آشکار شد. مارینز اِکِلز (Marriner Eccles) رئیس وقت فدرال‌رزرو، وظایف فد در آن زمان را این‌گونه تعریف می‌کرد: اجرای صرف تصمیم‌های وزارت خزانه‌داری.

در همین زمان کنگره قانونی با عنوان «اشتغال کامل 1946» تصویب کرد که فدرال‌رزرو را ملزم می‌کرد همزمان دو هدف اشتغال کامل و ثبات قیمت‌ها را دنبال کند. این در حالی بود که با پایان یافتن جنگ و فشار تقاضای مازاد، اکلز از وزارت خزانه‌داری خواسته بود که تثبیت نرخ بهره را رها کند و مسوولیت کنترل موثر سیاست پولی را به فدرال‌رزرو برگرداند. از آنجا که تا پیش از این دوران هیچ قانونی رابطه بین وزارت خزانه‌داری و بانک مرکزی را به‌طور شفاف مشخص نکرده بود، لازم بود این دو نهاد رابطه خود را تنظیم کنند. اکلز قربانی اصلی این تنظیم رابطه بود و صندلی ریاست کمیته فدرال بازار باز را به مک‌چسنی مارتین واگذار کرد. این ماجرا در نهایت به تصویب قانون فدرال‌رزرو-خزانه‌داری در سال 1951 منجر شد.

در نهایت بعد از تصویب قانون در سال 1951 هدف‌گذاری تورم هم مورد بازنگری قرار گرفت. از آنجا که به واسطه جنگ تقاضای انباشت‌شده بالایی وجود داشت، تاخیر در بازنگری و شفاف‌سازی رابطه میان دولت و بانک مرکزی به تورم قابل‌توجهی انجامید، که در دهه 1950 یک رکود نسبتاً جدی را به اقتصاد آمریکا تحمیل کرد. شاید اگر از ابتدا قانون شفافی برای تعیین حدود مسوولیت‌های فدرال‌رزرو و وزارت خزانه‌داری وجود داشت، اعضای شورای حکام فدرال‌رزرو تا این اندازه تحت کنترل خزانه‌داری قرار نمی‌گرفتند.

مساله سیاست ارزی در آلمان

تقریباً این مساله پذیرفته‌شده است که مسوولیت کامل سیاست‌های مربوط به نرخ ارز بر عهده دولت است. با این حال اگر سیاست اتخاذشده در حوزه نرخ ارز با سیاست پولی تداخل پیدا کند، زمینه ایجاد اختلاف بین سیاستگذاران مالی و پولی در دولت و بانک مرکزی ایجاد می‌شود. چنین شرایطی در زمان اتحاد دو آلمان در سال 1989 پیش آمد. در این زمان هلموت کهل، صدراعظم دولت فدرال آلمان بود که در فرآیند اتحاد دو آلمان و در تبدیل مارک آلمان شرقی، توصیه‌های بانک مرکزی را نادیده گرفت که نتیجه آن ایجاد انتظارات تورمی و افزایش تورم بود. بانک مرکزی تلاش کرد دیدگاه خودش را در مورد سیاست‌های پولی و مالی برای عموم توضیح دهد و از آنجا که انتظارات تورمی ناگزیر به تورم می‌انجامد، سیاست‌های پولی سختگیرانه‌تری به‌کار گیرد. با این حال کارل پل، رئیس وقت بانک مرکزی، در اعتراض به شرایط ایجادشده، استعفا کرد. نمونه آلمان نشان داد که حتی در شرایطی که استقلال بانک مرکزی توسط قانون به رسمیت شناخته شده است، نادیده گرفتن الزامات سیاست پولی توسط دولت می‌تواند به اختلاف و منازعه میان دولت و بانک مرکزی منجر شود. این رخدادها در حالی صورت می‌گیرد که بانک مرکزی آلمان در اروپا پیشرو و الهام‌بخش بانک مرکزی اتحادیه است اما در این شرایط هم ایجاد اختلاف گریزناپذیر است. تدوین‌کنندگان قانون بانک مرکزی در آلمان معتقد بودند استقلال کامل بانک مرکزی می‌تواند یک وزنه تعادل در جلوگیری از افزایش هزینه‌های دولت باشد اما رخدادهایی این‌چنین نشان می‌دهد که همچنان امکان شکل‌گیری اختلاف به‌واسطه مداخله قدرت سیاسی وجود دارد. در واقع اشکالی که به قانون بانک مرکزی آلمان وارد بود، شفاف نبودن مسوول نهایی سیاست نرخ ارز است.

چالش تورم هدف

نیوزیلند جزو نخستین کشورهایی بود که در اواخر دهه 1980 میلادی در پی انجام اصلاحات بنیادی در ساختار و ماموریت‌های بانک مرکزی این کشور (RBNZ)، سیاست هدف‌گذاری تورم را اجرا کرد. اهداف اصلی در شاخص قیمت مصرف‌کننده (CPI) معین می‌شد و مقرر بود که به‌تدریج نرخ‌های هدف‌گذاری‌شده کمتر و کمتر شود تا به اهداف دائمی کنترل تورم نزدیک شود. در سال 1994 با بالا گرفتن انتظارات تورمی به‌ویژه در ایالات متحده، نرخ‌های بهره بالا برده شد و بانک مرکزی نیوزیلند نیز همین مسیر را دنبال کرد. در نتیجه به‌واسطه اثر تغییرات نرخ بهره، یک شکاف در رسیدن به اهداف تورمی که به‌طور عمومی توسط رئیس بانک مرکزی اعلام شده بود، رخ داد. توافق روی سیاست هدف‌گذاری تورم بین بانک مرکزی و وزارت خزانه‌داری که هدف‌گذاری تورم را برای بانک مرکزی معین کرده بود، روی شاخص قیمت مصرف‌کننده یا تورم هسته (Core Inflation) متمرکز بود که در واقع نرخ تورم بدون محاسبه اقلام خوراکی و انرژی است. با وجود اینکه قانون سیاست هدف‌گذاری تورمی به روشنی تورم هسته را مشمول هدف‌گذاری دانسته بود اما افزایش شکاف نرخ‌های تورم تا سال 1996 به قدری زیاد شد که موجب شکل‌گیری اختلاف‌های جدی میان دولت و بانک مرکزی شد و نشان داد که قانون بانک مرکزی کمبودهای نهفته‌ای داشته است. در نتیجه بندی به قانون بانک مرکزی الحاق شد که اجازه می‌داد در زمانی که اهداف تورمی حاصل نشود، بتوان رئیس‌کل بانک مرکزی را برکنار کرد. برابر این بند، در زمان ایجاد شکاف زیاد بین تورم و نرخ هدف‌گذاری‌شده، وزیر خزانه‌داری از اعضای هیات حاکم بر بانک مرکزی در مورد تداوم کار یا اخراج رئیس بانک مرکزی سوال می‌کرد. اینجا هم یک مشکل وجود داشت، اینکه مطالعات و گزارش‌هایی که توسط بدنه کارکنان و مشاوران بانک مرکزی انجام می‌گرفت، به‌طور مستقیم به رئیس ارائه می‌شد نه هیات حاکم. در نهایت در مورد اختلافات شکل‌گرفته میان وزارت خزانه‌داری نیوزیلند و بانک مرکزی این کشور، هیات حاکمه بانک مرکزی برکناری رئیس را توصیه نکرد. با وجود اینکه تغییری در بانک مرکزی رخ نداد اما این مساله بسیار مطرح شد و مورد توجه قرار گرفت که در زمان فاصله گرفتن تورم از نرخ هدف‌گذاری‌شده چه باید کرد و رابطه رئیس بانک مرکزی و هیات حاکمه باید چگونه تنظیم شود.

این رخداد همچنین نشان داد که با وجود تلاش قانونگذار برای ایجاد تضمین مسوولیت‌پذیری در نتایج به بار آمده از سیاست پولی، صرف تعیین نرخ هدف تورمی برای پیشگیری از بروز اختلاف بین دولت و بانک مرکزی کافی نیست. آنچه تا همین دوران اخیر در حوزه حکمرانی کمتر مورد توجه قرار گرفته بود، این است که در حوزه‌های شفافیت و مسوولیت‌پذیری باید با دولت و بانک مرکزی به‌طور یکسان برخورد شود.

ژاپن و تورم کاهنده

تا اوایل دهه 1990 میلادی، استقلال بانک مرکزی ژاپن همیشه زیر سوال بود؛ به همین دلیل در قانون سال 1997 بانک مرکزی ژاپن، مسوولیت کامل سیاست پولی به این نهاد داده شد. قانون به دولت هم اجازه داد که از طریق اعضای خود در کمیته سیاستگذاری پولی (وزرای اقتصاد و تامین مالی) اجرای تصمیم‌های کمیته را به تاخیر بیندازد، نه اینکه از اجرای آن استنکاف کند یا کاری خلاف آن سیاست انجام دهد. به دنبال ترکیدن حباب دارایی‌ها (مسکن) در ژاپن و ورشکسته شدن نظام بانکی این کشور، اقتصاد ژاپن با رکود و کاهش تورم مواجه شد، مشکلی که با مقداری نوسان برای حدود یک دهه ادامه یافت. اختلاف میان بانک مرکزی و دولت در ژاپن نیز در همین دوره عیان شد، زمانی که دولت از بانک مرکزی خواست تا تصمیم خود در مورد نرخ بهره را تغییر دهد. این درخواست در کمیته سیاستگذاری رد شد. تقریباً همزمان از سوی مقامات ژاپنی درخواست اعمال سیاست هدف‌گذاری تورم و برکناری رئیس بانک مرکزی مطرح شد. هرج‌ومرج سیاسی به دولت‌های مختلف ژاپن اجازه نداد که بتوانند پیشنهادات اصلاحی خود را تدوین و با تصویب مجلس به قانون بدل کنند، اما بی‌ثباتی‌های این دوره نشان داد که اساسنامه بانک مرکزی اشکال‌های جدی در مورد شناخت ضرورت هماهنگی بین سیاست پولی و سیاست مالی دارد. از طرفی رهبران سیاسی ژاپن که با دلایل منطقی از سیاست پولی گلایه می‌کردند، به این مساله توجه نداشتند که سیاست پولی به تنهایی و بدون یک سیاست مالی هماهنگ نمی‌تواند نتایج خوبی در اقتصاد به بار بیاورد. قانون اگرچه به‌خوبی مساله استقلال بانک مرکزی را دیده بود اما توجهی به کانال‌های تنظیم رابطه میان این نهاد با وزارت تامین مالی نداشته است.

اختلاف در بانک مرکزی اروپا

مساله اختلاف بانک مرکزی اروپا و وزرای کشورهای عضو این اتحادیه نیز یک نمونه جالب توجه است. بانک مرکزی اروپا یک نهاد فراملی است و به همین دلیل با فشارهای منحصربه‌فردی روبه‌رو است که بانک‌های مرکزی ملی تجربه نکرده‌اند. کشورهای زیادی در اتحادیه اروپا عضو هستند و تعداد اعضای این اتحادیه بیشتر هم خواهد شد، در نتیجه برای ایجاد یک نظام حکمرانی موثر و منطقی نیاز است که تمامی کشورهای عضو تصمیم‌های درستی در حوزه سیاست پولی اتخاد کنند. در نتیجه انتصاب افراد درست بسیار حائز اهمیت است و نخستین چالش میان بانک مرکزی اروپا و دولت‌های عضو نیز در همین مورد شکل گرفت. در حالی که ویم دویسنبرگ، اقتصاددان هلندی به عنوان نخستین رئیس بانک مرکزی اروپا مشغول به کار بود، زمزمه‌هایی مبنی بر تغییر او پیش از پایان دوره هشت‌ساله‌اش به گوش رسید. دولت فرانسه از ابتدا با انتصاب دویسنبرگ موافق نبود و گزینه‌ای فرانسوی برای این پست مدنظر داشت. این اختلاف‌ها و شایعه‌ها موجب شد دویسنبرگ قبل از پایان دوره‌اش استعفا کند و جای خود را به ژان‌کلود تریشه فرانسوی بدهد. این تغییر نشان داد که مداخله‌های سیاسی همچنان عامل اصلی ایجاد اختلاف بین بانک مرکزی و دولت است.

با این اوصاف به نظر می‌رسد آنچه می‌تواند تا حدودی صندلی لرزان رئیس بانک مرکزی در کشورهای در حال توسعه را ثبات ببخشید و تکلیف برخی اختلاف‌ها را روشن کند، تدوین قانونی با در نظر گرفتن تجربه‌های مختلف دنیا در این حوزه اعم از استقلال، عزل و نصب، تداخل سیاست مالی و ارزی با سیاست پولی و تنظیم نرخ بهره است.