سندروم تعلل
نظام تصمیم‌گیری چگونه جسارت تصمیم‌گیری را از دست داد؟
در نظام حکمرانی ایران، پرونده‌های متعدد در طول زمان باز مانده و با وجود صرف هزینه‌های هنگفت، هرگز بسته نشده‌اند، مگر اینکه مشمول مرور زمان شده‌اند. تصمیم‌گیران اغلب حاضر نشده‌اند با پرداخت هزینه، تکلیف برخی مسائل را روشن کنند. اقتصاددانان بر این باورند که یکی از معیارهای اساسی ارزیابی موفقیت مدیر، توان تصمیم‌گیری درست و تصمیم‌گیری به‌موقع است. در اغلب مسائل مهم در سال‌های گذشته، یا تصمیم درست گرفته نشده یا اگر تصمیمی درست اتخاذ شده، بهنگام نبوده و زمانی گرفته شده که دیگر فایده‌ای نداشت یا هزینه‌های سنگینی بر ساختار تحمیل کرد. این رفتار در ادبیات عمومی به «خوردن همزمان چوب، پیاز و پرداخت جریمه» معروف است.
در حافظه مردم، مثال‌های زیادی وجود دارد که نشان‌دهنده تعلل نظام تصمیم‌گیری و تحمیل هزینه‌های زیاد به نظام اداری و جامعه است. برای نمونه، تصویب دیرهنگام لوایح CFT که باعث شد نام ایران از فهرست سیاه خارج نشود، یا انحلال دیرهنگام بانک آینده که هزینه‌های هنگفت به‌جا گذاشت و سرانجام تصمیم به انحلال آن گرفته شد. همچنین، چند روز پیش ایلان ماسک اعلام کرد که اینترنت ماهواره‌ای به زودی در سراسر جهان آزاد می‌شود. این مسئله نیز ممکن است فیلترینگ را به نقطه‌ای برساند که آزادسازی آن پس از تحمیل هزینه‌های زیاد، دیگر امتیازی برای مردم نباشد.
اقتصاددانان پدیده تصمیم‌گیری دیرهنگام در نظام حکمرانی ایران را یکی از ریشه‌دارترین و پرهزینه‌ترین معضلات مدیریتی می‌دانند. این مسئله نه به دلیل کمبود اطلاعات یا نبود کارشناسان خبره، بلکه بیشتر ناشی از ضعف اراده تصمیم‌گیران، نبود سازوکار پاسخگویی و ترس از پذیرش مسئولیت است. تصمیم‌گیرنده‌ای که از پیامدهای تصمیمش می‌ترسد یا منافع کوتاه‌مدت گروهی خاص را اولویت می‌دهد، ترجیح می‌دهد تصمیم نگیرد که متهم به خطا نشود. در چنین فضایی، تعلل به جای تصمیم‌گیری، به الگوی رفتاری غالب تبدیل می‌شود.
نظام تصمیم‌گیری ما معمولاً در مواجهه با مسائل بزرگ، میان دوگانه «هزینه امروز» و «بحران فردا» گرفتار است. ساختار پاداش و تنبیه در سیاست و مدیریت در کشورمان به‌گونه‌ای طراحی نشده که تصمیم‌گیری به‌موقع را تشویق کند. بنابراین، مدیران اغلب گزینه تعویق را انتخاب می‌کنند. در نتیجه، مسائلی که می‌توانستند با هزینه‌ای معقول حل شوند، سال‌ها بعد به بحران‌های پرهزینه تبدیل می‌شوند. از بانک‌های ورشکسته گرفته تا قوانین مالی بین‌المللی، سیاست‌های ارزی و فناوری‌های نوین ارتباطی، نمونه‌های متعدد از این تعلل‌ها هستند. علاوه بر این، نظام تصمیم‌سازی در کشورمان به‌شدت متمرکز، پیچیده و چندلایه است. فرآیند تصمیم‌گیری به جای مسئولیت‌پذیری، مبهم است. تصمیم‌ها در شوراها، کمیسیون‌ها و کارگروه‌های مختلف گرفته می‌شوند و اغلب بدون تعیین مسئول نهایی، به تعویق می‌افتند. در چنین شرایطی، هیچ‌کس مسئول شکست نیست، زیرا هیچ‌کس عملاً تصمیم‌گیر نهایی نبوده است. این پراکندگی مسئولیت، بزرگ‌ترین مانع در مسیر تصمیم‌گیری به‌موقع است.
در کنار عوامل ساختاری، نگرش فرهنگی نیز نقش پررنگی دارد. باور عمومی به اینکه «زمان خودش مسائل را حل می‌کند». این نگاه سبب می‌شود تصمیم‌گیران به امید تغییر شرایط، تصمیم را به آینده موکول کنند. اما تجربه نشان داده در حوزه‌های اقتصادی، مالی و فناوری، گذر زمان نه‌تنها مسائل را حل نمی‌کند، بلکه هزینه اصلاح را چند برابر می‌کند. به باور اقتصاددانان تا زمانی که تصمیم‌گیران برای «تصمیم نگرفتن» هزینه‌ای نپردازند، این چرخه معیوب ادامه می‌یابد و کشور همچنان در موقعیتی باقی می‌ماند که تصمیم‌ها وقتی گرفته می‌شوند که دیگر فایده‌ای ندارد.
می‌توان گفت نظام حکمرانی ما به «سندروم تعلل» دچار است. وضعی که در آن، تصمیم‌گیران آگاهانه یا ناخودآگاه تصمیم‌گیری را به تعویق می‌اندازند، به امید اینکه زمان یا شرایط بیرونی مسئله را حل کند. این تعلل ریشه در عوامل ساختاری، فرهنگی و روانی دارد. در چنین سیستمی، تصمیم‌گیران اغلب در وضع انتظار باقی می‌مانند، نه به دلیل ندانستن، بلکه از ترس خطا، انتقاد یا از دست دادن جایگاه. این رفتار نه‌تنها به حوزه اقتصاد محدود نیست، بلکه از سیاست خارجی تا فرهنگ و فناوری، الگوی مشابهی دیده می‌شود. تصمیم‌های مهم اغلب تا زمان ایجاد فشار بیرونی یا اجبار بین‌المللی به تعویق می‌افتند. تا زمانی که سازوکارهای تصمیم‌گیری بازطراحی نشود که «تصمیم نگرفتن» هزینه‌مند و «تصمیم درست و به‌موقع» پاداش‌دار شود، این سندروم ادامه دارد و پرونده‌های بیشتری به صف تصمیم‌های دیرهنگام اضافه می‌شود.
اعتماد عمومی
پاسخگویی و ارتباط متقابل بین حاکمیت و مردم، بدون شک مهم‌ترین رکن برای هر نظام سیاسی به شمار می‌رود، به‌ویژه اگر آن نظام سیاسی، جمهوریت را برای ماهیتش قائل باشد و مشروعیت و مقبولیت را مدیون مردم بداند. بنابراین در چنین نظامی، مردم دست‌کم ماهیت نظارتی داشته و در جوامع پیشرفته این جایگاه تا سطح مشاور و حتی شریک سیاسی نظام نیز پیش می‌رود. ضرورت اصل پاسخگویی دقیقاً در چنین مرحله‌ای معنا پیدا می‌کند. اینکه نظام سیاسی تا چه اندازه در بزنگاه‌های مهم همانند بروز مشکلات یا بحران‌های احتمالی نیازها و مطالبات عمومی را رصد کرده و در مقام حل آن برمی‌آید و در دموکراسی پیشرفته پاسخگویی و اقدام تا مرحله پیشگیری از بروز مشکلات و بحران‌ها پیش می‌روند.
حال تصور کنید در مواجهه با مشکلات و بحران‌ها یا در فرصت مغتنم پیشگیری و جلوگیری از بحران‌ها و مشکلات، «سندروم تعلل» در فرآیند تصمیم‌گیری و اقدام به‌عنوان مانع جدی و مهم نقش‌آفرینی کند. تعللی که نخست فرصت و زمان را می‌سوزاند و سپس هزینه‌های مالی بر دولت و جامعه تحمیل می‌کند و سرانجام فضای تعاملی بین مردم و حاکمیت و از همه مهم‌تر اعتماد عمومی و سرمایه‌های اجتماعی را متاثر می‌کند. اما این سندروم تعلل تا چه زمانی ادامه دارد؟ روندی که رفته‌رفته مشکلات را به بحران رسانده و بحران‌ها را بعضاً تا سطح مسئله جدی ملی و پرهزینه رسانده است. مهدی رباطی درباره این موضوع، بر این باور است که «اگر ساختارهای نهادی اصلاح نشود، مسئله تعلل در تصمیم‌گیری به‌عنوان الگوی رفتاری نظام‌مند ادامه دارد».
علیه پاسخگویی
پرسش اصلی آنجاست که «سندروم تعلل» چقدر ریشه در نقش افراد و شخصیت حقیقی مسئولان یا حاکمان دارد؟ ادوار انتخاباتی مجالس، شوراهای شهرها و روستاها و مهم‌تر از همه ریاست‌جمهوری، همواره کارزاری برای رقابت‌های جناحی بوده تا طرف‌ها یکدیگر را به کم‌کاری یا اشتباه متهم کنند که بدون شک «سندروم تعلل» یکی از همین اتهام‌هاست.
این متخصص حوزه مدیریت اقتصادی، درباره دوگانگی فردمحوری یا نظام‌محوری، چنین توضیح می‌دهد: «تجربه تاریخی نشان می‌دهد تعلل صرفاً محصول محدودیت فردی مدیران نیست، بلکه نتیجه تداوم عوامل ساختاری و فرهنگی است. فقدان سازوکار پاسخگویی، نبود تفکیک دقیق قوا، دولت‌های پنهان و گروه‌های ذی‌نفع که تصمیم‌گیری مستقل و شجاعانه را محدود می‌کنند و فرهنگ نهادی که «انتظار زمان» را ترجیح می‌دهد. تا زمانی که «هزینه تصمیم نگرفتن» و «هزینه تعلل» به شکل ملموس و نظام‌مند به مدیران و سیاست‌گذاران تحمیل نشود، این سندروم ادامه دارد.» او در توضیح بیشتر این مسئله می‌گوید: «اگرچه برخی رفتارهای فردی مدیران ممکن است تعلل را تشدید کند، ولی واقعیت این بوده که ریشه اصلی این سندروم، ساختاری است. فرد در نظام ناکارآمد یا متمرکز که پیامد تصمیم‌ها را شفاف نمی‌کند و گروه‌های ذی‌نفوذ منافع کوتاه‌مدت را بر منافع ملی ترجیح می‌دهند، عملاً گزینه‌ای جز تعلل ندارد. بنابراین، تعلل بیش از آنکه از ضعف فردی نشات بگیرد، ویژگی ساختاری است.»
البته رباطی اصلاح تمامی علل و عوامل توسعه سندروم تعلل را ماموریتی غیرممکن یا دست‌نیافتنی تصور نمی‌کند و به باور او، «اصلاح نهادی و بازطراحی فرآیندهای تصمیم‌گیری محور اصلی پیشگیری است». شاید این گزاره روایتگر همان چرخه موازی‌کاری‌ها بین نهادهای تصمیم‌گیرنده یا تصمیم‌ساز باشد. واقعیتی که بارها و بارها در بحبوحه بسیاری از مشکلات با آن مواجه شدیم که یک نهاد برای ورود به آن مشکل یا بحران در انتظار مجوز یا تعامل سایر نهادها معطل بماند یا برای اقدام درباره آن درگیر بوروکراسی‌های پیچیده شود و آنقدر این مراحل پیچ‌وتاب پیدا کند که درنهایت مشمول مرور زمان شود و در این میان جامعه به‌عنوان پرسشگر و ناظر نداند که این تعلل یا عدم پاسخگویی متوجه کدام مسئول یا نهاد است. همچنان که رباطی نیز با تاکید بر همین مسئله می‌گوید: «ابتدا باید سازوکارهای پاسخگویی شفاف و ملموس شوند. یعنی هر تصمیم یا عدم تصمیم، دارای مسئول و پیامد واضح باشد. دوم، طراحی سیستم پاداش و تنبیه مبتنی بر به‌موقع بودن و صحت تصمیم‌گیری، ضروری است. سوم، تقویت ظرفیت‌های تحلیلی و کاهش ابهام استراتژیک از طریق مدل‌سازی سناریوها، ایجاد بانک‌های داده و استفاده از شبیه‌سازی سیاست‌گذاری، می‌تواند ترس مدیران از پیامدهای نامعلوم تصمیم را کاهش دهد. در کنار این اقدامات، اصلاح فرهنگ نهادی و ایجاد محیطی که پذیرش مسئولیت را ارزشمند بداند، حیاتی است.»
محرک‌های تعلل
اما این تعلل و عدم پاسخگویی چگونه در جای‌جای ساختار رشد می‌یابد؟ فرض را بر این بگیریم که در ساختار یا نهادی، ناهنجاری تعلل در تصمیم‌گیری و اقدام بنابر هرکدام از موارد یادشده شکل گرفته باشد. کدام عوامل به مرور و با گذشت زمان باعث می‌شود که این ناهنجاری، معمول شود؟ رباطی در تشریح این عوامل می‌گوید: «عوامل متعددی همچون فساد و تعارض منافع (که مسیر اصلاحات و تصمیم‌گیری در جهت منافع ملی را سد می‌کند)، گیجی استراتژیک (ناشی از عدم تعریف اهداف روشن و اولویت‌های مشخص)، نبود تفکیک قوا و شفافیت نهادی (مسئولیت‌پذیری را کاهش می‌دهد) و حضور دولت‌های پنهان یا شبکه‌های فشار (تصمیم مستقل را محدود می‌کنند) در شدت‌بخشی به سندروم تعلل نقش دارند. همسو با این عوامل، پیچیدگی مفرط ساختارهای تصمیم‌گیری و عدم شفافیت فرآیندها، به تعویق تصمیم‌ها دامن می‌زند.»
گیجی استراتژیک و متقابلاً گیجی مطالبه‌گران به‌عنوان محصول عمده عدم پاسخگویی و تعلل در تصمیم‌گیری و اقدام، بارها و بارها در سابقه نظام‌های سیاسی، باعث ظهور بحران و مشکلات مضاعف شده است. کمااینکه ضعف مسئول یا نهاد محدود و خاص باعث شده عملاً بخش گسترده‌ای از مسئولیت‌ها و نهادها مورد انتقاد قرار بگیرند. ولو آنکه، آن بخش از سیستم مدیریتی یا آن تعداد از مسئولان، نقش موثری در تعلل یا عدم پاسخگویی نداشته‌اند. اهمیت این مسئله زمانی درک می‌شود که بدانیم، بسیاری از دعواها و رقابت‌های جناحی دقیقاً از دل همین خلأها آغاز می‌شود، تا یک دولت به سبب ضعف یک معاون یا وزیر یا یک مجلس یا یک شورا به سبب عملکرد یک اقلیت خاص، تحت انتقاد و اتهام سنگین قرار بگیرد. هرچند که آن دولت، مجلس، شورا یا نهاد می‌توانست با تکیه بر شایسته‌سالاری احتمال چنین اتفاقی را به حداقل رسانده و پیشگیری کند.
بنابراین باید به این نکته اذعان کرد که سندروم تعلل اگرچه در طول دوران گسترش پیدا کرده ولی کم و کیف آن همچنان در نهادها و بخش‌های نظام مدیریتی با هم متفاوت است. رباطی درباره این مسئله که کدام نهادها در معرض سندروم تعلل قرار می‌گیرند؟ می‌گوید: «این معضل در ساختارهای متمرکز، چندلایه و فاقد شفافیت، که ترکیبی از عدم پاسخگویی، تعارض منافع و ساختار پاداش و تنبیه ناقص دارند، بیشتر مشاهده می‌شود. همچنین در محیط‌هایی که دولت‌های پنهان یا شبکه‌های فشار قدرتمندند، مدیران از اتخاذ تصمیم مستقل و جسورانه پرهیز می‌کنند. برعکس، سیستم‌هایی با تفکیک قوای روشن، پاسخگویی شفاف و فرهنگ نهادی مسئولیت‌پذیر، ظرفیت بالاتری برای تصمیم‌گیری به‌موقع و درست دارند.»
تضاد منافع
یکی از محرک‌های پنهان در سندروم تعلل، تضاد منافع فردی و جناحی در مقابل منافع عمومی و ملی است. اینکه مسئولی در تصمیم‌گیری نسبت به بحران یا مشکلی بر دوراهی بین منافع شخصی یا جناحی با واقعیت و منافع ملی گرفتار شود. اینکه مدیری، ترجیح بدهد به جای تصمیم قاطع درباره اتفاق و بحرانی که احتمالاً جنجالی است و اهداف مالی یا معنوی او را نشانه رود، ثبات و آرامش نسبی در مسئولیت را برگزیند. تصمیمی که در بلندمدت هزینه‌های گزاف بر جامعه تحمیل می‌کند و همان مدیر و مسئول را نسبت به آن مسئله ناچار به سکوت می‌کند، بدون اینکه تنبیه یا عواقبی برای خودش متصور باشد.
رباطی تضاد منافع و محافظه‌کاری سیستمی یا فردی را چنین توصیف و ارزیابی می‌کند که «سندروم تعلل معضلی چندلایه و ریشه‌دار است که ترکیبی از ضعف نهادی، پیچیدگی ساختاری، تعارض منافع و فرهنگ سازمانی ناکارآمد است. اصلاح آن نیازمند بازطراحی سازوکارهای تصمیم‌گیری، افزایش پاسخگویی و شفافیت، و ایجاد محیطی است که تصمیم درست و به‌موقع، هزینه‌مند و پاداش‌دهنده باشد.»
قطعاً، اصلاح و پیشنهاد نیازمند ضمانت‌های اجرایی و رویکردهای بازدارنده است. مدیر یا مسئول باید با نگرانی از ارزیابی عملکردش و احتمال تنبیه در سایه اشتباه، مطمئن باشد که در تصمیم‌گیری و اقدامات علیه مشکل و بحران یا قصور دیگران، تحت چتر حمایتی قانون قرار دارد و در این میان دولت‌های پنهان یا شبکه‌های فشار شانسی برای تخریب یا تضییع حقوق آن فرد ندارند. بنابراین اصلاحات ساختاری و قانونی امروز یکی از مهم‌ترین اقدامات در این زمینه است که درنهایت به تقویت قدرت پاسخگویی به‌عنوان یکی از ضرورت‌های نظام سیاسی منجر می‌شود.
