دولت ناتوان
سروش کیانی‌قلعه‌سرد از اثر جرم‌انگاری بر روندهای محیط زیست می‌گوید
اعلام جرم علیه چند مقام مسوول به خاطر اجرا نشدن قانون هوای پاک یک اقدام قضایی جدی در راستای استیفای حقوق محیط زیستی ایرانیان تلقی می‌شود. بسیاری بر این باور هستند، در طول دهه‌های متوالی که محیط زیست و منابع طبیعی ایران آماج تخریب و تاراج بوده است، هیچ جرم‌انگاری متناسبی صورت نگرفته است. چرا که اگر چنین می‌شد و دستگاه قضایی و امنیتی به مساله حقوق محیط زیستی ایرانیان ورود قوی‌تر و جدی‌تری داشتند شاید اکنون وضعیت آب‌وهوای بسیاری از مناطق ایران بحرانی نبود. از سویی نگاه مخالف این ایده نیز وجود دارد. برخی بر این باورند که رویکردهای سلبی و قهری و قضایی هرگز نمی‌تواند ضامن اجرای قانون باشد. دکتر سروش کیانی‌قلعه‌سرد، کارشناس اقتصاد محیط زیست معتقد است: «اصولاً در برابر مسائل سیاستی برخوردهایی از این نوع تنها نشان از دو چیز دارد: بی‌برنامگی و ناتوانی اجرایی. یک ارزیابی اولیه از این قانون و مواد آن نشان می‌دهد که اگر بنا بر برخورد قضایی باشد اصولاً باید تمام دولت را به دستگاه قضا معرفی کرد چرا که در تمامی بخش‌ها دولت ناتوان از اجراست. در حالی که نمی‌توان تمام تقصیر این عدم اجرا را صرفاً به گردن دولت انداخت و مولفه‌ها و متغیرهای بی‌شماری بر این عدم کارکرد موثرند.» در این گفت‌وگو به این پرسش‌ها پاسخ داده‌ایم که آیا جرم‌انگاری در محیط زیست می‌تواند راهگشا باشد؟
♦♦♦
دادستانی تهران علیه پنج مقام مسوول به دلیل عدم اجرای قانون هوای پاک حکم جلب صادر کرده است. چرا قانون هوای پاک به‌طور کلی اجرا نشده است و شامل چه دستورالعمل‌هایی می‌شود؟
قانون هوای پاک که از سال 1396 با حدود 176 تکلیف جایگزین قانون نحوه جلوگیری از آلودگی هوا شده است، مشتمل بر وظایف و تکالیفی برای دستگاه‌های اجرایی است که نقش موثری در تولید آلودگی هوای کشور دارند. هدف از این قانون تغییر در شرایط و وضعیت محیط زیست با محوریت و نظارت سازمان حفاظت محیط زیست بوده است. بهرغم تلاشی که در تدوین این قانون شده اما نتایج و دستاوردهای ملموسی از زمان ابلاغ آن تاکنون مشاهده نمی‌شود. موضوعی که در وهله نخست به قابلیت و ضمانت اجرایی این قانون برمی‌گردد. اصولاً سازوکار در نظر گرفته‌شده در مورد این قانون به گونه‌ای بوده است که با واقعیت‌های موجود در فضای اقتصادی و حکمرانی کشور تفاوت قابل توجهی دارد. به عنوان مثال در تبصره یک ماده 8 آمده است: «دولت موظف است از محل صرفه‌جویی حاصل از بهبود و مدیریت سوخت ناشی از اجرای این قانون، سازوکار و تسهیلات لازم جهت جایگزینی خودروهای فرسوده حمل‌ونقل عمومی با خودروهای نو را فراهم کند»، یا در تبصره 2 این ماده آمده است: «دولت مکلف است در بودجه سالانه ردیفی به منظور اعطای تسهیلات ارزان‌قیمت جهت جایگزین کردن خودروها و موتورسیکلت‌های فرسوده موجود با کارمزد چهار درصد با بازپرداخت 10ساله تعیین کند و به تصویب مجلس شورای اسلامی برساند». در حال حاضر این دو تبصره چه تناسبی با فضای صنعت خودرو کشور از یک‌سو و وضعیت اقتصاد کشور دارد؟ در مورد تبصره نخست عملاً دولت توانایی در صرفه‌جویی سوخت نداشته است که بخواهد از این طریق تسهیلاتی برای نوسازی خودروهای فرسوده تخصیص دهد. یا در تبصره دوم مسائل و مشکلات اقتصادی دولت به گونه‌ای بوده که در تامین تقاضای خودرو حتی با قیمت‌گذاری دستوری ناتوان بوده و چاره‌ای جز افزایش مستمر قیمت‌ها و فروش خودرو به صورت قرعه‌کشی نداشته است. موضوعی که از سال تصویب این قانون (سال 1396) تاکنون سبب شده قیمت خودرو داخلی تا 19 برابر افزایش قیمت داشته باشد. پس این مساله نشان می‌دهد عملاً چنین اقدامی با توجه به وضع موجود غیرممکن بوده و در واقع این موضوع به‌خوبی نشان می‌دهد داشتن چنین توقعاتی از دولت به‌طور کلی اشتباه بوده است. و این‌گونه تلاش‌ها در جهت دستیابی به چنین اهدافی با توجه به واقعیت‌های موجود در کشور از همان ابتدای امر محکوم به شکست بوده است و تا زمانی که ساختارهای حکمرانی اقتصاد کشور تغییر قابل ملاحظه‌ای نداشته باشد عملاً چنین قوانینی در حد قوانین مطلوبِ موجود باقی خواهند ماند.
قضایی کردن محیط زیست چه کمکی به بهبود شرایط و قوانین محیط زیستی در ایران خواهد کرد؟
به‌طور کلی برخوردهای قضایی و سلبی با پدیده‌های این‌چنینی هرگز راهگشا نبوده و نخواهد بود. شما نمی‌توانید مورد مشابهی در دیگر کشورهای جهان پیدا کنید که مسائل محیط زیستی با رویکردهای قضایی و کیفری اصلاح شده باشد. اصولاً در برابر مسائل سیاستی برخوردهایی از این نوع تنها نشان از دو چیز دارد: بی‌برنامگی و ناتوانی اجرایی. یک ارزیابی اولیه از این قانون و مواد آن نشان می‌دهد که اگر بنا بر برخورد قضایی باشد اصولاً باید تمام دولت را به دستگاه قضا معرفی کرد چرا که در تمامی بخش‌ها دولت ناتوان از اجراست در حالی که نمی‌توان تمام تقصیر این عدم اجرا را صرفاً به گردن دولت انداخت و مولفه‌ها و متغیرهای بی‌شماری بر این عدم کارکرد موثرند. به عنوان مثال در ماده 9 این قانون آمده است: «وزارت کشور موظف است با همکاری وزارتخانه‌های صنعت، معدن و تجارت و امور اقتصادی و دارایی (گمرک جمهوری اسلامی ایران)، زمینه نوسازی ناوگان حمل‌ونقل عمومی شهری با اولویت شهرهای بالای 200 هزار نفر جمعیت را ظرف مدت پنج سال از محل منابع درآمدی ماده (۶) این قانون از طریق کمک بلاعوض، یارانه، تسهیلات یا صفر کردن سود بازرگانی واردات خودروهای برقی-بنزینی (هیبریدی) و خودروهای الکتریکی و موتورسیکلت برقی، به انجام برساند.» در این ماده دولت تا چه میزان توانایی ورود دارد در حالی که از مدیریت خودروسازی‌های ذیل خود هم به دلیل تبدیل‌سازی این دو به دو بنگاه انحصار کامل طی چند دهه اخیر از سوی دولت‌های چند دهه آخر ناتوان است؟ یا در مورد واردات خودرو مگر دولت به تنهایی تصمیم‌گیرنده است و سایر بخش‌های حاکمیتی وتوکننده نظر دولت در این خصوص کم هستند؟ پس در مجموع نمی‌توان از این فرآیند طراحی‌شده و برخورد با مقصران احتمالی عدم اجرای آن به نتیجه مطلوبی رسید و انتظار داشت از این سطح ورود و برخوردها به بهبود شرایط محیط زیستی کشور رسید.
آیا جرم‌انگاری در حوزه محیط زیست به بازدارندگی در تخریب و آلودگی هوا و زمین و آب و به‌طور کلی طبیعت منجر می‌شود؟
جرم‌انگاری را نه می‌توان کاملاً موثر دانست و نه می‌توان آن را غیرموثر تلقی کرد. به‌طور کلی جرم‌انگاری زمانی که متناسب با رفتارها و به صورت نوآورانه، حمایت‌گرایانه و تامین‌کننده منفعت عمومی باشد می‌تواند در جلوگیری از بسیاری از آسیب‌های جدی به محیط زیست و منابع طبیعی موثر و مفید باشد. اما این موضوع را باید در نظر داشت که این نوع نگاه هرگز به تنهایی نمی‌تواند از قدرت بازدارندگی کافی برخوردار باشد. منافع ناشی از بهره‌مندی از محیط زیست و منابع طبیعی به‌گونه‌ای است که بخش‌ها و گروه‌های مختلف یک جامعه فارغ از جرم‌انگاری یا عدم جرم‌انگاری، به بهره‌برداری و تخریب آن دست می‌زنند. از سوی دیگر با توجه به اینکه در اقتصادهای دولتی یکی از عمده‌ترین بهره‌برداران دولت است و وضع‌کننده این قوانین نیز دولت و ساختار حکمرانی است، پس نمی‌توان انتظار کارکرد مطلوبی از جرم‌انگاری داشت. به عنوان مثال دولت به صورت همزمان بهره‌بردار منابع طبیعی مانند منابع نفت و گاز است و انواع آلودگی خاک و آب و هوا را از این طریق تولید می‌کند و از سوی دیگر خود به‌صورت انحصاری خودرو بی‌کیفیت مخرب محیط زیست تولید می‌کنند که دیگر نه‌تنها منابع طبیعی مانند هوا را آلوده می‌کند بلکه به دلیل ناتوانی در تولید خودرو استاندارد سالانه چندین هزار منابع انسانی را از بین می‌برد. حال چگونه می‌توان با جرم‌انگاری این اقدامات رفتار دولت را کنترل کرد؟ در مجموع حتی با در نظر گرفتن رعایت اصول جرم‌انگاری در حفاظت از محیط زیست، باید گفت که جرم‌انگاری مرحله انتهایی فرآیند جلوگیری از تخریب محیط زیست است. یعنی تمامی سازوکارها به نحوی طراحی می‌شوند که پس از سیاستگذاری، زیرساخت‌سازی، فرهنگ‌سازی و اقدامات اجرایی حفاظتی در یک چارچوب اقتصادی سالم و پویا، در نهایت با بر‌هم‌زنندگان قوانین محیط زیستی که معمولاً درصد بسیار کمی نیز هستند برخورد می‌شود. اینکه فرآیند از انتها شروع شود تنها نشان از ناتوانی کارکردی و اجرایی دارد.
رابطه بهینه میان دستگاه قضا و سیاستگذار محیط زیست چگونه رابطه‌ای است و چگونه باید باشد؟
دستگاه قضا باید تکمیل‌کننده برنامه‌ها و طرح‌های حفاظتی سیاستگذار باشد. در واقع دستگاه قضایی نقش مکمل برنامه‌های سیاستگذار را دارد تا در شرایطی که تمامی برنامه‌ها و راهکارهای سیاستگذار منتج به عدم تخریب و آسیب به محیط زیست و منابع طبیعی نشود، دستگاه قضایی به صورت هدفمند و موثر ورود کرده و با مجازات افراد یا گروه‌های مخرب، ضمن درونی‌سازی و جبران تخریب‌ها، هزینه‌های آسیب زدن به محیط زیست را بالا برده و از این طریق از ایجاد موارد مشابه جلوگیری کند. این مساله همان رویکردی است که پیشتر به آن اشاره شد. یعنی در مرحله آخر دستگاه قضا باید به این‌گونه مسائل ورود داشته باشد. از این‌رو رابطه میان سیاستگذار و دستگاه قضایی باید یک رابطه نزدیک و همراه با یکدیگر باشد و جرم‌انگاری در این مورد باید از سوی سیاستگذار به نحو مطلوبی تدوین و طراحی شود. در واقع سیاست عمومی کیفری باید به نحوی طراحی شود که هم از قدرت بازدارندگی برخوردار باشد و هم جامعه آن را به‌خوبی بپذیرد و جرم نیز با سطح مجازات متناسب باشد. این امر زمانی اتفاق می‌افتد که تمام سطوح حکمرانی کشور نسبت به اهمیت و جایگاه محیط زیست آگاه بوده و حفاظت و حراست از آن را اولویت کشور بدانند. پس از آن است که می‌توان به رابطه بهینه میان تمام بخش‌های حاکمیتی از جمله سیاستگذاران حوزه محیط زیست و دستگاه قضایی امیدوار بود.
آیا احکام قضایی در چند دهه گذشته در جلوگیری از تخریب محیط زیست و ایجاد آلودگی موثر بوده است؟
متاسفانه خیر. روند تخریب‌ها و آسیب‌های جدی به محیط زیست و منابع طبیعی کشور در طی چند دهه اخیر نشان می‌دهد بهرغم برقراری جرم‌انگاری‌های محیط زیستی و برخوردهای قضایی، این آسیب‌ها نه‌تنها کاهش نداشته است، بلکه روندی صعودی به خود گرفته است. این امر به سوال قبلی شما برمی‌گردد. یعنی نبود رابطه بهینه میان سیاستگذار محیط زیست و دستگاه قضایی که این موضوع نیز نشات‌گرفته از عدم درک درست توسعه پایدار در ساختار حکمرانی کشور ماست. در چنین شرایطی دولتی که باید به عنوان طراح و مدافع اصلی توسعه پایدار از اقدامات ضدپایداری بخش‌های مختلف جلوگیری کند، به دلیل نقش‌آفرینی که در اقتصاد دارد (به گونه‌ای که خود یکی از عمده فعالان بازار است) به یکی از عوامل تخریب تبدیل شده و این موضوع بر عملکرد بخش‌های قضایی نیز تاثیر زیادی گذاشته است. به عنوان مثال چگونه می‌توان انتظار برخورد دستگاه قضایی با دولتی را داشت که به دلیل مسائلی چون تحریم‌های نفتی برای استخراج از میادین نفتی به خشک کردن تالاب‌ها پرداخته است یا به دیگر کشورها اجازه انجام این کار را داده است؟ از سوی دیگر همان‌گونه که گفته شد حل شدن مسائل مربوط به محیط زیست و منابع طبیعی کشور متاثر از متغیرهای بسیار زیادی است که برخورد قضایی در کنار دیگر موارد مفید باشد اما به تنهایی هرگز موثر نخواهد بود.
راهکار نهایی برای مدیریت درست آلودگی هوا و اجرای قانون هوای پاک علاوه بر اهرم‌های فشار از جمله حکم‌های قضایی برای کسانی که وظایف خود را عملی نکرده‌اند چه می‌تواند باشد؟
مدیریت درست محیط زیست و منابع طبیعی در ایران مانند دیگر کشورهای جهان راهی جز برگشت و اجرای حکمرانی خوب محیط زیستی ندارد. در چنین شرایطی است که می‌توان نسبت به آینده زیست کشور امیدوار بود، در غیر این صورت بدتر شدن وضعیت اقلیمی ایران از شرایط موجود قطعی و غیرقابل اجتناب خواهد بود. این مهم نیز نیازمند تصمیم‌گیری‌های دشوار و حیاتی است. به‌ویژه تصمیم‌گیری در مورد نقش‌آفرینی و جایگاه دولت در اقتصاد که به یکی از مهم‌ترین دلایل شکست در تمامی ساختارهای مدیریتی کشور تبدیل شده است. در واقع تا زمانی که نقش دولت در اقتصاد کاهش نیابد و این دولت به عنوان مصرف‌کننده و تولیدکننده توامان فعالیت داشته باشد نمی‌توان به تغییر در شرایط مدیریتی کشور از جمله محیط زیست و منابع طبیعی امیدوار بود. در مورد احکام قضایی برای مسوولانی که به وظایف خود درباره محیط زیست عمل نکرده‌اند نیز چند نکته قابل بیان است. نخست اینکه اگر بر این مبنا قرار بر برخورد و صدور حکم باشد کمتر بخشی از دولت‌های سابق و فعلی را می‌توان یافت که مشمول این امر نشود چرا که محدودیت‌هایی چون تحریم‌ها، شرایط تورمی، نااطمینانی‌ها و... در طی چند دهه اخیر به قدری زیاد بوده که بسیاری از مدیران و مسوولان صحیح یا غلط توجیه لازم را در جهت عدم انجام وظایف و اجرای قوانین دارند. دوم آنکه این قوانین مانند قانون مذکور به میزانی گسترده و در سطح دستگاه‌های مختلف طراحی شده است که این مدیران و مسوولان امکان بر عهده دیگران گذاشتن بار وظیفه‌ای خود را دارند و نمی‌توان به‌طور مشخص تنها یک یا چند فرد را مقصر دانست.
