تهدید تغییر
بررسی تبعات سنددار کردن اراضی کشاورزی در گفت‌وگو با عباس کشاورز
وزیر جهاد کشاورزی وعده داده است که در پایان دوره چهارساله دولت، جشن سنددار شدن همه اراضی کشاورزی برپا می‌شود، با این همه و با وجود منافعی که این طرح برای شخصیت حقوقی و اعتباری کشاورزان در بر دارد، خطرهای بزرگی نیز کشاورزی کشور را تهدید می‌کند. عباس کشاورز، قائم‌مقام وزیر اسبق جهاد کشاورزی، معتقد است اگر اجرای این طرح با پیوست قانونی محکم و نافذ نباشد، احتمال خرد شدن اراضی، تغییر کاربری و از بین رفتن زمین‌های مرغوب کشاورزی شدت می‌گیرد؛ زیانی که با صرف هیچ هزینه‌ای قابل جبران نیست.
♦♦♦
وزارت جهاد کشاورزی در چند ماهی که فعالیت خود را آغاز کرده، تاکید زیادی روی تسریع فرآیند سنددار کردن اراضی کشاورزی داشته و عنوان کرده است که طی چهار سال آتی تمامی اراضی کشاورزی را سنددار می‌کند که از نظر حقوقی برای کشاورزان منافع متعددی در پی دارد و حق مالکیت آنها را به رسمیت می‌شناسد. اجرای این طرح را به‌طور کلی چگونه ارزیابی می‌کنید و فکر می‌کنید چه تبعات مثبت و منفی احتمالی می‌تواند دربر داشته باشد؟
در برنامه‌های اصلاح ارضی در قبل از انقلاب زمین‌های کشاورزی به صورت مشاع واگذار شده و هیچ‌کدام دارای مالکیت و افراز نبود. بعد از انقلاب هم که هیات‌های هفت‌نفره برای ساماندهی اراضی تشکیل و بخشی از اراضی کشاورزی تقسیم و واگذار شد، سندی به مالکان داده نشد. به‌طور کلی در نتیجه اجرای دو طرح اصلاحات ارضی و تقسیم اراضی توسط هیات‌های هفت‌نفره و همچنین نفوذ و تسری قانون ارث، اراضی کشاورزی به‌طور مرتب خرد و کوچک شد. از نظر قانون ارث هم به خاطر داشته باشید که به‌طور متوسط هر 25 سال یک نسل جدید فعال اقتصادی روی کار می‌آید، مساله ارث در خرد شدن زمین‌های کشاورزی اثرگذار بوده و باعث از بین رفتن بخشی از زمین‌ها شده است.
بعد از این مقدمه، باید اشاره داشته باشم که از طرف دیگر می‌دانیم نداشتن سند برای صاحب یک کالا، عملاً به معنای بی‌اعتباری آن کالاست. یعنی اینکه کسی دارایی یا سرمایه‌ای داشته باشد اما نتواند از آن هیچ استفاده‌ای ببرد. به همین دلیل هم سنددار کردن اراضی کشاورزی در همه برنامه‌های توسعه وجود داشته است و حالا دولت فعلی در نظر دارد که به این مساله سرعت بدهد.
اجرای این طرح از نظر شخصی برای کشاورز و برای پیشبرد مسائل اقتصادی‌اش می‌تواند فایده‌مند باشد. در نظر بگیرید که بانک در زمان اعطای تسهیلات، صاحب بنگاه، مغازه‌دار و کارمند را به رسمیت می‌شناسد اما کشاورز را به رسمیت نمی‌شناسد. سنددار شدن اراضی می‌تواند به کشاورز اعتبار بدهد چرا که هر کالایی که سند رسمی داشته باشد اعم از خانه یا خودرو، قاعدتاً یک اعتبار حقوقی اقتصادی هم پیدا می‌کند. اما از نظر ابعاد ملی من این مساله را خطرناک می‌بینم که دلایلش را توضیح می‌دهم. معتقدم که اجرای این طرح بدون پشتوانه‌های قانونی لازم، فشار برای تغییر کاربری اراضی را بسیار تشدید خواهد کرد. همین حالا با وجود نهادها و کارگروه‌ها و کمیته‌های مختلفی با حضور قوه قضائیه و دولت که برای مدیریت تغییر کاربری فعالیت می‌کنند، رشد تغییر کاربری اراضی متوقف نشده و نتوانسته‌ایم زمین‌های کشاورزی را حفظ کنیم. هر زمینی که در نزدیکی شهر به‌ویژه در مناطق خوش‌آب‌وهوا قرار دارد، ولو در اراضی نامساعد، در خطر تغییر کاربری است، این خطر برای کشاورزی و استمرار تولید بسیار جدی است. از طرفی تبدیل اراضی با خاک مرغوب به دیگر سازه‌ها مانند ساختمان و خانه هزینه کشاورزی را مضاعف می‌کند چون باید اراضی غیرمرغوب را برای تداوم کشت و تولید آماده‌سازی کرد که بسیار پرهزینه و در اغلب موارد نشدنی است.
اراضی کشاورزی بر اساس فاکتورهایی مانند شیب، شوری یا دیگر مولفه‌های مهم طبقه‌بندی به اسم گروه‌های خاک شناخته می‌شود. گروه‌های خاک از نظر کیفی و توان تولید درجه‌های مختلفی دارند. متاسفانه بعد از انقلاب، با رشد جمعیت و تقاضای روزافزون برای زمین در کاربری‌های مختلف، دولت و حاکمیت به‌رغم تمام تلاشی که داشته، نتوانسته است حتی رشد تغییر کاربری را متوقف کند. تمام اراضی شمال کشور در معرض تهدید است، زمین‌های حاصلخیز اطراف شهرها به‌شدت در معرض خطر است، می‌توانید در استان البرز یا اطراف تهران در ورامین و دماوند یا حتی شهرهایی مانند مشهد و تبریز هم این وضعیت را ببینید. همه این زمین‌ها هم صرفاً به‌طور کامل به ویلا و ساختمان تبدیل نمی‌شود، گاه افراد به قول خودشان خانه‌باغ و باغچه درست می‌کنند اما مساله این است که این وضعیت را دیگر نمی‌توان کشاورزی نامید. از این نظر من موضوع سنددار کردن اراضی را خطرناک می‌بینم مگر اینکه یک سند پشتیبان به این طرح داده شود.
این سند پشتیبان چیست و چه محتوایی باید داشته باشد؟
یعنی اینکه به هیچ عنوان اجازه تغییر کاربری داده نشود و هیچ زمین کشاورزی به کاربری دیگری اختصاص پیدا نکند. علاوه بر این باید برای حفظ اراضی مرغوب کشاورزی تمهیدات دیگری اندیشیده شود. جایی مستعد شالیکاری است و جایی دشت خوانده می‌شود، این زمین‌ها در تاریخ کشاورزی کشور انحصاری هستند، یعنی اینکه در اثر تمام اتفاق‌هایی که در طول قرن‌ها و صدها سال تغییرات جغرافیایی رخ داده مقدار محدودی زمین و دشت حاصلخیز برای ما حاصل شده است. ممکن است این زمین‌ها از نظر مالکیت حقوقی و شخصی متعلق به افراد باشد اما از نظر ملی تنها انحصار کشاورزی هستند؛ مگر چند دشت مغان، چند دشت خوزستان و ارومیه و فارس یا چند نوار ساحلی دریای خزر داریم؟ اینها ثروت‌های ملی است که باید دارای قانون شفاف و نافذ باشد. یعنی فارغ از مالکیت‌های شخصی افراد بر زمین‌ها و اراضی، کسی نباید اجازه تغییر و تبدیل کاربری را داشته باشد. همچنین قوانین موجود برای یکپارچه‌سازی صرفاً تشویقی است و هیچ‌کدام الزام‌آور نیست. اگر تمام ادبیات مهندسی اراضی دنیا را مطالعه کنید و در سیاستگذاری زمین‌داری در شرق و غرب تحقیق کنید می‌بینید که همه به دنبال بزرگ‌تر کردن اراضی کشاورزی بوده‌اند؛ یعنی تلاش کردند تا زمین کشاورزی را به یک حد بهینه برسانند که کشاورز بتوانند از کاربرد نهاده‌ها مانند آب، بذر، خاک، کود و... بهترین استفاده را ببرد تا بیشترین و کیفی‌ترین تولید را با حداقل هزینه داشته باشد و بتواند در بازار رقابت کند. ما داریم در عکس این مسیر حرکت می‌کنیم و اراضی را کوچک‌تر کرده‌ایم. ادامه این حرکت باعث می‌شود که اقتصاد کشاورزی از بین برود و بازدهی خود را از دست بدهد که خودش معضلات جدیدی را در پی دارد و کالاهای اساسی و محصولات کشاورزی مورد نیاز مردم دائماً افزایش قیمت پیدا می‌کند. من به‌شدت نگران از دست دادن اراضی ملی با سرعت بخشیدن به اجرای طرح سنددار کردن اراضی هستم.
چرا فکر می‌کنید این اتفاق بیفتد؟
چون مساله یکپارچه‌سازی اراضی در آن حلقه مفقوده است. منظورم یکپارچه‌سازی اجباری و الزامی است نه اختیاری. وقتی یکپارچه‌سازی اختیاری است یعنی اینکه فرد یا کشاورز، زمین همسایه‌اش را هم بخرد و اراضی خودش را توسعه بدهد و بزرگ‌تر کند. اما یکپارچه‌سازی الزامی یعنی اینکه باید برای هر منطقه بسته به مسائل خاص و کشاورزی آن منطقه یک حد بهینه یا اُپتیمم تعیین شود و هیچ‌کس اجازه خرید و فروش زمین کمتر از آن حد را نداشته باشد. سند داشتن زمین یعنی حق مالکیت و مجوز تجارت و خرید و فروش و اگر این محدودیت ایجاد نشود همان چند وجب زمین مرغوب و حاصلخیز کشاورزی هم خرد شده و به کاربری‌های دیگر تبدیل می‌شود. ما چون تکلیف کاربری را روشن نکرده و تقاضای آن را مدیریت نکرده‌ایم، افراد در شمال کشور شالیزارها را می‌خرند و ویلای تفریحی می‌سازند، یا در دماوند باغات کشاورزی را می‌خرند و ویلای تفریحی می‌سازند، دولت هم نتوانسته جلوی این تغییر کاربری را بگیرد چون پیشنهاد بدیل و جایگزینی ندارد؛ این مدیریت تغییر کاربری نیست. بالاخره تقاضای تفریحی مردم را نمی‌توان سرکوب کرد؛ مردم به دنبال مکانی برای گذراندن تعطیلات و دوران استراحت خود هستند و باید امکاناتی برای آنان فراهم شود اما باید جلوی تعرض به منافع ملی هم گرفته شود. شما در جاده‌های شمال که حرکت می‌کنید بیشتر از زمین‌های کشاورزی، خانه و ویلا می‌بینید که ساخته شده است.
این طرح یک منفعت شخصی برای کشاورز دارد که به او اعتبار و کردیت می‌دهد که می‌تواند منفعت عمومی هم در پی داشته باشد اما می‌تواند عوارض بزرگ ملی داشته باشد که بسیار پرهزینه است و قابل برگشت هم نیست؛ مثلاً همین که به صورت غیرمستقیم اجازه تغییر کاربری قانونی را می‌دهد. کسی که برای کالایش سند داشته باشد نمی‌توان مانع دادوستد کالایش شد. از طرفی این طرح هیچ ظرفیتی برای واحد تولید اقتصادی فراهم نمی‌کند، الزامی برای یکپارچه‌سازی ندارد و از همه مهم‌تر برنامه‌ای برای حفاظت از دشت‌های مهم کشاورزی ندارد. در ظرف 50 یا 60 سال گذشته برای تقریباً سه میلیون هکتار از اراضی کشور با پول بیت‌المال، سدسازی شده و شبکه آبیاری ایجاد شده تا این اراضی قابل و مرغوب به ما محصول خوب بدهد. به قیمت‌های جاری شاید برای هر هکتار 200 تا 300 میلیون تومان هزینه شده است به این امید که به بنیه اقتصاد کشاورزی و امنیت غذایی و رونق کسب‌وکار کشاورزی کمک کند. حالا چطور می‌توانیم بنشینیم و ببینیم که چطور این اراضی به تدریج خرد شده و تغییر کاربری می‌دهد و به ویلا و خانه‌باغ تبدیل می‌شود؟ من به جد معتقدم که ما در مدیریت تقاضای تغییر کاربری ناموفق بودیم که مصادیقش را گفتم. وقتی در مدیریت تغییر کاربری ناموفق باشیم، که بوده‌ایم، کسانی که به دنبال آن هستند راه خود را چه از طریق قانون چه از روش‌های غیرقانونی پیدا می‌کنند و بالاخره به نتیجه می‌رسند و کار خود را انجام می‌دهند.
به‌طور کلی اگر این چند پیوست در طرح نباشد من طرح اصلی را خطرناک می‌بینم که مشکل جاری کشاورزان را حل می‌کند و ممکن است بتواند تا حدودی اختلافات آنها در زمین‌های اشتراکی یا با منابع طبیعی را حل کند و مقداری هم برای شخصیت حقیقی کشاورز اعتبار ایجاد کند اما اراضی ملی در خطر قرار می‌گیرند و به‌تدریج با خرد شدن و تغییر اراضی، هزینه‌های تولید افزایش می‌یابد و آنهایی هم که هنوز به کشاورزی امیدوارند، به‌تدریج کسب‌وکار خودشان را تغییر می‌دهند و زمین کشاورزی‌شان را حتی اگر نفروشند، به رستوران و ویلای اجاره‌ای و تعمیرگاه تبدیل می‌کنند تا بتوانند روزگار و زندگی خودشان را بگذرانند.
شما روی اجباری کردن و الزامی کردن یکپارچه‌سازی اراضی تاکید کردید. این الزامی کردن تا چه اندازه امکان اجرایی شدن دارد. یعنی چگونه می‌توان چند کشاورز با زمین‌های خرد را ملزم کرد که اراضی‌شان را یکپارچه کنند تا هزینه‌های تولید را کاهش دهند و مثلاً برداشت بهتری داشته باشند؟
من این سوال شما را به نحو دیگری پاسخ می‌دهم، آیا ما در حوزه صنعت بنگاه‌های تولیدی اشتراکی نداریم؟ تعداد بسیار زیادی داریم و هیچ اختلافی هم بینشان نیست. سهامدار هستند و اگر کسی دچار اختلاف شود، سهامش را می‌فروشد و می‌رود در یک بنگاه دیگر سهامدار می‌شود. اما واحد صنعتی پابرجاست و تولیدش را انجام می‌دهد و برنامه‌های توسعه‌ای دارد و چه‌بسا خطوط تولید جدید بزند و کارش را گسترش هم بدهد و فناوری‌اش را ارتقا بدهد. همین کار را می‌توان در کشاورزی انجام داد؛ به کشاورزان بگوییم که با هم کشت و صنعت مشترک بزنند یا تسهیل قانونی بگذاریم که زمین‌های کشاورزی را به یکدیگر برای توسعه کشاورزی بفروشند تا واحدهای مثلاً 30 هکتاری به بالا داشته باشیم که یک کشت‌وصنعت خصوصی ایجاد شود که یک واحد تجاری و اقتصادی است و می‌تواند پایداری زیادی داشته باشد اما با اراضی دو سه هکتاری نمی‌توان تولیدی داشت که هزینه‌های کار و زندگی فرد را تامین کند. شما بروید حساب‌های ملی را بررسی کنید، می‌بینید که متوسط درآمد روستاییان کمتر از متوسط هزینه‌هایشان است. یعنی درآمد روستانشینان که عمدتاً از کشاورزی است، کفاف هزینه‌هایشان را نمی‌دهد. اگر برای این شکاف چاره‌اندیشی نشود، عملاً روستاییان مجبورند از ابزار فروش زمین استفاده کنند. تجربه این کار را در مساله آب داریم که می‌بینیم وضعیت بحرانی شده است. حالا چنین سرنوشتی در انتظار زمین‌های زراعی هم نشسته است. در کشورهای توسعه‌یافته اروپایی با رشد صنعت و خدمات و اشتغالی که در این بخش‌ها ایجاد شده است، کشاورزی از بین نرفته بلکه با رفتن بخشی از کشاورزان بالقوه به این بخش‌ها، جمعیت کشاورزی کم شده اما زمین‌های در اختیار آنها وسیع‌تر شده است. در کشور ترکیه، اگر فرد زمین کشاورزی خرد داشته باشد، حتی سند رسمی مالکیت هم داشته باشد، هیچ نهاد دولتی و خصوصی کمک و حمایتی نمی‌کند؛ یعنی فرد نمی‌تواند تغییر کاربری یا وام و تسهیلات بگیرد. اما اگر زمینش را، به هر طریقی به حداقل 20 هکتار برساند می‌تواند وام بدون کارمزد با بخشودگی دریافت کند. یعنی ترکیه کلید موفقیتش در کشاورزی که ما دائم از آن دم می‌زنیم که بازارهای صادراتی را گرفته و تولیدش بسیار بالا و مرغوب است، چند کار محدود اما هدفمند بوده که یکی از آنها همین یکپارچه‌سازی است. یعنی کاری کرده که کشاورزان خودشان با تجمیع زمین‌هایشان، واحدهای کشت و صنعت خصوصی بیش از 20 هکتار ایجاد کرده‌اند؛ دولت هم این کشت‌وصنعت‌ها را به رسمیت شناخته و به آنها وام و تسهیلات داده و از آنها حمایت کرده است. یعنی هم محدودیت گذاشته و هم مشوق تدوین کرده است. نتیجه اینکه بسیاری از کارخانه‌های صنایع تبدیلی را کشاورزان خریده و در اختیار گرفته‌اند چون بنیه‌شان قوی شده است. این سیاست‌ها باعث شده است که زنجیره تولید به درستی شکل بگیرد. کشاورزان در کنار هم کشت‌وصنعت راه انداخته‌اند، وام گرفته‌اند، با تقویت توان اقتصادی و سودآوری که داشتند مثلاً کارخانه آرد یا کارخانه قند راه انداخته‌اند. گاه حتی پتروشیمی برای تولید کود شیمیایی برای استفاده در کشاورزی تاسیس کرده‌اند. دیگر نگرانی و دغدغه هم از بابت تامین و تولید و فروش ندارند. دولت هم کناری نشسته و صرفاً سیاستگذاری درست و نظارت قوی می‌کند. نقشه دقیق تهیه کرده‌اند و مشخص شده که چه زمین‌هایی صرفاً و صرفاً باید مخصوص کشاورزی باشد، در چه زمین‌هایی می‌شود ویلا و خانه ساخت و چه زمین‌هایی برای کار صنعتی مناسب است. همه این نقشه‌ها بر اساس گروه‌بندی خاک صورت گرفته است نه بر اساس سلیقه مصرف‌کننده یا به دلیل کم‌توانی و نداری کشاورز. من تاکید می‌کنم که نگران هستم اگر اجرای این طرح با پیوست‌های محکم قانونی همراه نباشد، تغییر کاربری سرعت می‌گیرد و پیش می‌رود و هیچ نهادی هم نمی‌تواند جلوی آن را بگیرد. من برایتان مثال بزنم که با وجود افراد و نهادهای قدرتمند از قوه قضائیه و دولت و حاکمیت در شش ماه ابتدای سال در همین استان البرز، 3600 تغییر کاربری جدید صورت گرفته است. علاوه بر این فکر کنید که در یک زمین کشاورزی، به صورت غیرقانونی ساختمانی بنا می‌شود، حالا با حکم دادگاه و قانون این خانه تخریب شود، آیا می‌توان در آن زمین که بتن و آهن ریخته شده کشاورزی کرد؟ این زمین‌ها دیگر از حیز انتفاع خارج می‌شود. یکپارچه‌سازی الزامی با تدابیر حمایتی، یعنی جلوگیری کامل از خرد شدن اراضی و پاسخ دادن به تقاضای زمین برای دیگر کاربری‌ها با اصل حفظ اراضی مرغوب کشاورزی باید مدنظر سیاستگذاران و مجریان این طرح باشد. ببینید ما هر قدر هم که هزینه کنیم و پول بدهیم دیگر نمی‌توانیم به زمین‌های موجود برای کشاورزی اضافه کنیم. نوار شمالی کشور یا دشت‌های حاصلخیز حاصل سده‌ها تغییرات جغرافیایی و یک ثروت ملی است. درست است که سیاستمداران و نمایندگان مجلس تحت فشار از سوی مراجعان و جامعه رای‌دهندگان هستند اما منافع ملی باید در اولویت قرار گیرد تا با یکسری تصمیم‌ها و سیاستگذاری‌ها به صورت خرد خرد و تدریجی منافع ملی از بین نرود. اگر از من سوال کنند می‌گویم ابتدا باید قانون قطب‌های کشاورزی یعنی حفظ اراضی حاصلخیز و مناسب کشاورزی تدوین و تصویب شود، دوم قانون یکپارچه‌سازی الزامی و حمایت‌ها و پشتیبانی از آن تدوین و تصویب شود، سوم پیشنهاد پاسخ به تقاضای جامعه برای زمین برای ساخت ویلا و مکان‌های تفریحی را ارائه کنید، بعد از آن هم اراضی کشاورزی را سنددار کنید. اما به نظر من سند دادن به کشاورزان بدون در نظر گرفتن این پیوست‌ها بلبشویی ایجاد می‌کند که نتیجه نهایی آن در جهت حفظ اراضی ملی و کمک به اقتصاد کشاورزی نیست.
