شناسه خبر : 42056 لینک کوتاه
تاریخ انتشار:

بر باد رفته

بررسی استقلال و اقتدار بانک مرکزی در طرح جدید مجلس در گفت‌وگو با فرهاد نیلی

در حالی که امید زیادی بود تا با تجمیع طرح‌ها و لوایح متعددی که در بیش از یک دهه گذشته برای اصلاح قانون بانکداری و بانکداری مرکزی از سوی دولت و مجلس تدوین و ارائه شده بود، سرانجام یک قانون منطبق بر استانداردهای روز بانکداری در دنیا تدوین شود، آنچه اکنون به عنوان گزارش شور دوم کمیسیون اقتصادی مجلس از طرح مسوولیت‌ها، ساختار و وظایف بانک مرکزی ارائه شده، تصویری از یک بانک مرکزی تحت تسلط دولت، غیرمستقل و بدون اقتدار ارائه می‌دهد. فرهاد نیلی، اقتصاددان، با اشاره به مفاهیم بانک تجاری و بانک مرکزی و رابطه این دو نهاد در ساختار نهادی بانکداری در طول تاریخ، به بدعت‌هایی که در کشور ما در تدوین قوانین بانکداری گذاشته شده می‌پردازد و معتقد است که این نهادها اساساً بد فهمیده شده و در حکمرانی اقتصادی در جایگاه نادرست قرار گرفته و انتظارات ناصحیحی از آنها شکل گرفته است. او می‌گوید در طرح اخیر کمیسیون اقتصاد مجلس هنوز اندک احکام فنی، خوب و قابل دفاعی وجود دارد، اما به لحاظ ساختاری تمام دستاوردهایش بر باد رفته است.

♦♦♦

‌به نظر می‌رسد ما در رابطه با مفهوم بانکداری تجاری و بانکداری مرکزی دچار سوءتفاهم و کژفهمی شده‌ایم. این دو نهاد در نظام اقتصاد معمول و متعارف دنیا چه نقش و جایگاهی دارند که ما با آن بیگانه و ناآشنا هستیم؟

شمار معدودی از کشورهای دنیا از قرن 17 میلادی دست به تاسیس نهاد بانک به معنای مدرن آن زدند. عقبه این بانک‌ها به بانک مدیچی برمی‌گردد که در فلورانس ایتالیا تاسیس شد و در ونیز و تعداد دیگری از شهرهای اروپا هم شعبه داشت. بعد بانک‌های آمستردام، سوئد و انگلستان تاسیس شدند که وظیفه‌شان تامین اعتبار برای تجار بود. این بانک‌ها که کارشان تنزیل اسناد تجاری بود پیشینه بانک‌های تجاری مدرن هستند. به همین خاطر هم عمدتاً در مراکز تجاری تاسیس شدند. حلقه بعدی عملیات بانکی سپرده‌گیری و اعطای وام بود. یعنی شروع واسطه‌گری مالی با ذخیره‌گیری کامل که به تدریج به ذخیره‌گیری جزئی و خلق پول انجامید. قدمت خلق پول در بانک‌های تجاری به زمانی برمی‌گردد که بانک از محل اخذ سپرده با ذخیره‌گیری جزئی وام اعطا کرد. بعد زمانی که جنگ انگلستان و فرانسه صورت گرفت، فرانسه بانک دوفرانس را تاسیس کرد که کار اصلی آن تامین مالی دولت بود. اینجا فناوری خلق پول برای تامین مالی دولت به کار گرفته شد. به تدریج هسته اصلی بانکداری تجاری سه فعالیت تنزیل اعتبارات تجاری، پذیرش سپرده و اعطای تسهیلات از محل سپرده و تامین مالی دولت شد.

ریکس بانک استکهلم به تدریج به بانک مرکزی سوئد تبدیل شد. بعد هم بانک مرکزی انگلستان راه افتاد و به این ترتیب بانکداری مرکزی شروع شد. به تدریج بقیه کشورهای دنیا هم با تاخیر، نهاد بانک مرکزی را در کنار بانک‌های تجاری تاسیس کردند و زمانی که دنیا وارد قرن بیستم شد، اغلب کشورهای مختلف از وجود این دو نهاد مهم اقتصادی درکنار هم برخوردار بودند که عملاً مکمل و لازم و ملزوم یکدیگر بودند.

وجود و حضور بانک مرکزی با توان کنترل خلق پول بانک‌های تجاری، این اطمینان را برای توسعه و گسترش فعالیت بانک‌های تجاری با سرعت بیشتر صادر کرد. بگذارید با یک مثال مساله را توضیح دهم. وقتی شما مطمئن هستید که سیستم ترمز اتومبیلتان خوب عمل می‌کند، امکان حرکت با سرعت بالاتر را دارید. وقتی اتومبیل به تجهیزات ایمنی مانند ترمز ABS، کمربند و ایربگ مجهز می‌شود، حرکت مطمئن با سرعت بالاتر میسر می‌شود. به‌طور مشابه، اجازه حرکت با سرعت بیشتر در بانکداری تجاری، به اتکای تجهیزات و امکانات کنترلی بانک‌های مرکزی بود.

دوگانه بانک تجاری-بانک مرکزی در قرن بیستم به اوج خود رسید. دیگر تقریباً هیچ کشوری وجود نداشت که تعدادی بانک تجاری و یک بانک مرکزی نداشته باشد. این دوگانه به لحاظ کمّی متناسب با گستره و عمق بازارهای مالی و فعالیت‌های تجاری شکل گرفت. تمام کشورها یک بانک مرکزی داشتند اما می‌توانستند تعداد متفاوتی بانک تجاری داشته باشند؛ از سه-‌چهار بانک در کانادا و استرالیا تا هزاران بانک در آمریکا. تمام کشورها یک بانک مرکزی داشتند چون بانک مرکزی نمی‌تواند نباشد و نمی‌تواند بیش از یکی باشد. پس در واقع یک هرم در نظام بانکداری شکل گرفت که به لحاظ اقتدار مالی، سیاستی-مدیریتی، حقوقی، فنی و اطلاعاتی، بانک مرکزی در راس آن و تعدادی بانک تجاری در قاعده آن قرار گرفتند. یکی از مهم‌ترین ویژگی‌های دنیای مدرن، که حداقل آن را به لحاظ پولی و مالی از دنیای قدیم متمایز می‌کند، وجود همین ساختار بانکی است. در این ساختار مفاهیم دیگری مانند بدهی، اعتبار، پول فیات، نقدینگی، خلق اعتبار و خلق پول نیز شکل گرفتند که خاص دنیای مدرن هستند.

نکته مهم در مورد نظام بانکی این است که این ساختار صرفاً یک ساختار سازمانی نیست بلکه ساختاری نهادی است. یعنی چنین نیست که اگر در هر کشوری تعدادی بانک تجاری و یک بانک مرکزی تاسیس شود، نظام مالی آن کشور هم مدرن می‌شود؛ بلکه این ترتیبات نهادی بین بانک‌ها و بانک مرکزی در درون نظام بانکی است که مدرن شدن را به بار می‌آورد. بانک تجاری یک نهاد کاملاً انتفاعی است که باید شبکه وسیعی در اجتماع داشته باشد که در نزدیک‌ترین محل دسترسیِ مردم (پس‌اندازکنندگان) اعتماد آنها را برای تبدیل پس‌انداز به سپرده بانکی جلب کند؛ و آن را پس از کسر سپرده قانونی، به جامعه و سرمایه‌گذاران برگرداند و واسطه‌گری مالی و بازیافت پول را از محل گردش پس‌انداز انجام دهد.

بانک باید بتواند با ابزار نرخ بهره مردم را ترغیب کند که پس‌انداز خود را از ملک و سایر دارایی‌های فیزیکی به سیال‌ترین شکل پس‌انداز مالی یعنی سپرده بانکی تبدیل کنند. بعد از طریق وام دادن، سرمایه‌گذاری را تسهیل و تامین مالی کند تا چرخ اقتصاد بچرخد. چون سرمایه‌گذاری اقدامی است که در زمان حال برای بازدهی در آینده صورت می‌گیرد. در واقع سرمایه‌گذاری شایع‌ترین سازوکار ایجاد رشد اقتصادی است که کیک اقتصاد را بزرگ می‌کند و رفاه را برای مردم به ارمغان می‌آورد.

اما اقتصاد در صورتی از مزایای بانک تجاری بهره‌مند می‌شود و از ریسک‌های آن مصون می‌ماند که یک بانک مرکزی با آن پنج ویژگی مقتدرانه (اقتدار مالی، سیاستی-مدیریتی، حقوقی، فنی و اطلاعاتی) در کشور وجود داشته باشد. هرچه بانک مرکزی اقتدار بیشتر در این پنج شأن داشته باشد، بانک تجاری با اختیار بیشتر، گستره وسیع‌تر و جلب اعتماد بیشتری می‌تواند اعتبارات تجاری و سرمایه‌درگردش فعالان اقتصادی را تامین کند.

ماموریت تامین مالی دولت به تدریج از زمره فعالیت‌های بانک تجاری کنار گذاشته شد؛ یعنی درک و خِرد جمعی به‌تدریج به این نتیجه رسید. پس از تحمل تورم‌های سنگینی که در جنگ جهانی اول اتفاق افتاد و پس از تجربه اینکه تامین مالی دولت خیلی وقت‌ها به تامین مالی جنگ‌ها، پروژه‌های بزرگ ناکارا یا تامین مالی تورمی کسری بودجه دولت می‌انجامد، این ماموریت از حوزه بانک‌های تجاری کنار رفت.

وقتی دولت بابت کسری بودجه جریمه نشود ناترازی درآمد و هزینه دولت ممکن است همواره ادامه پیدا کند. در نتیجه تقریباً از بعد از جنگ جهانی دوم این بهداشت اعتباری اتفاق افتاد که بانک‌های تجاری دیگر کار تامین مالی دولت را انجام ندهند. بنابراین نهاد جدیدی به نام بازار بدهی تاسیس و ابزار جدیدی به نام اوراق قرضه طراحی شد تا دولت‌ها کسری بودجه و نیازهای مالی خود را از طریق انتشار اوراق قرضه و عرضه آن در بازار بدهی تامین کنند. این ساختار دولایه برای نظام پولی، خزانه‌داری مدرن و برای نظام بودجه‌ای، بازار بدهی را ایجاد کرد و به یک ویژگی متمایزکننده دنیای مدرن از دنیای قدیم بدل شد. البته صرفِ وجود این ساختارها، عنصر متمایزکننده نبود بلکه ساختار نهادی و روابط بین آنها دنیای جدید را از قبل از خود متمایز می‌کرد. این تمایز فراتر از محدوده نظام پولی و اعتباری و نظام بودجه‌ای به نشانه‌ای از بلوغ حکمرانی تبدیل شد. هر حاکمیتی در هر جای جهان که نتوانسته باشد درک تفصیلی عملی از کارکرد و الزامات چنین ساختاری داشته باشد، در واقع وارد دنیای مدرن نشده است؛ ساختاری که در آن دولت می‌تواند کسری داشته باشد و هزینه‌هایش از درآمدهایش بیشتر باشد اما برای تامین مالی کسری‌اش سراغ بانک‌های تجاری و خزانه بانک مرکزی نرود و تن به انتشار اوراق قرضه بدهد.

این رویکرد چند اتفاق را محقق می‌کند. نخست، برای فروش اوراق، دولت باید تن به نرخ بهره‌ای بدهد که بازار می‌پذیرد. پس باید به بازار و ترجیحات سرمایه‌گذارانی که می‌خواهند اوراق دولت را بخرند احترام بگذارد. دوم، باید جلب اعتماد کند. اگر دولت، بدحساب باشد و نکول کند؛ اوراقش فروش نمی‌رود ولو اینکه نرخ بهره جذابی هم ارائه کند. بنابراین دولت باید جلب اعتماد کرده باشد که پول مردم را در سررسید برمی‌گرداند و در اقساطش هم سود آن را به سرمایه‌گذاران می‌دهد. سوم، وجود بانک تجاری کارا، قابل اعتماد و سالم، سرمایه‌گذاران، تجار، پیشه‌وران، صنعتگران و مردم را مطمئن می‌کند که هر چه پس‌اندازشان را تبدیل به سپرده بانکی کنند، مطمئن‌تر، سیال‌تر و در دسترس‌تر است و بازدهی مناسبی هم می‌گیرد. به علاوه هر زمان که دچار کسری هستند می‌توانند با بانک وارد مذاکره شوند و کسری خود را از طریق وام و اعتبار تامین کنند. بنابراین این چرخه در سطح تجاری به شکل کاملاً انتفاعی می‌چرخد و در آن نرخ بهره تجاری شکل می‌گیرد؛ نرخ بهره‌ای که در آن سپرده‌گذار انگیزه دارد که پولش را در بانک بگذارد و سرمایه‌گذار کسری‌اش را از بانک وام بگیرد.

همین‌طور که چرخه مازاد و کسری در نظام مالی دولت در بازار بدهی شکل می‌گیرد، چرخه مازاد و کسری در بازار سپرده‌های بانکی هم شکل می‌گیرد. بانک کارا و نوآور در کنار سالم بودنش است که قابل اعتماد می‌شود چون بانک، نهادی است که اگر سودآوری‌اش به قیمت از دست رفتن سلامتش باشد، برای اقتصاد مخرب است و خرد جمعی بشر این را با مشاهده صدها بحران بانکی، طی دو قرن گذشته آموخته است. بانک مرکزی مقتدر در واقع سلامت بانک تجاری را تضمین می‌کند و به او اجازه می‌دهد سودآور و کارا باشد. بانک مرکزی می‌پذیرد که بانک تجاری ریسک کند اما درجه ریسک‌پذیری‌اش را کنترل می‌کند که تحت هیچ شرایطی سلامت بانک و منافع سپرده‌گذار به خطر نیفتد.

بانک مرکزی همچنین با تنظیم حجم پول و جریان اعتبار متناسب با اقتضائات اقتصاد کلان، نرخ تورم را کنترل می‌کند و مهم‌ترین و ضروری‌ترین وجه ثبات اقتصاد کلان یعنی ثبات پولی را تامین می‌کند. بنابراین بانک مرکزی چیزی را برای اقتصاد به ارمغان می‌آورد که هیچ نهاد دیگری امکانش را ندارد. آن تناظر بین سرعت و تجهیزات ایمنی اتومبیل که مثال زدم اینجا خودش را در نظام مالی مدرن نشان می‌دهد. بانک نوآور، ریسک‌پذیر و کارا که اعتماد مردم را جلب کرده، در کنار یک بانک مرکزی مقتدر، سالم هم عمل می‌کند. از طرفی کنترل تورم هم ثبات اقتصاد کلان را به عمل می‌آورد تا سرمایه‌گذاران در بازار بدهی، اوراق دولت را بخرند چون مطمئن هستند که دولت نکول نمی‌کند و خوش‌حساب است و اقتصاد کلان هم ثبات دارد. همین سرمایه‌گذاران از بانک هم وام می‌گیرند چون همه آحاد اقتصادی در ذهنشان روی ثبات اقتصاد کلان حساب می‌کنند که نماد مهم آن یکی ثبات پولی است که تورم کنترل‌شده و ملایم نشانه آن است و دیگر ثبات مالی است که سلامت بانکی و ثبات بازار دارایی‌ها از ویژگی‌های آن است. این را بانک مرکزی به ارمغان می‌آورد؛ ارمغانی که در دنیای مدرن بدیهی تلقی می‌شود، مثل ماهی‌هایی که در دریا شنا می‌کنند و آب برایشان بدیهی است یا انسان‌هایی که در هوای سالم تنفس می‌کنند و وجود اکسیژن را فراموش می‌کنند؛ آحاد اقتصادی هم که در یک اقتصاد باثبات فعالیت می‌کنند، وجود عامل ثبات‌ساز را که بانک مرکزی مقتدر است فراموش می‌کنند و این بهترین نتیجه ممکن است. بهترین بانک مرکزی، بانک مرکزی فراموش‌شده است؛ یک بانک مرکزی که آنقدر مقتدر است که هیچ‌وقت مردم به فکر این نمی‌افتند که ممکن است تعهداتش ایفا نشود یا ممکن است تورم یک‌دفعه جهش کند. بانک مرکزی خوب نهادی است که آنقدر ثبات فراهم کرده باشد که هیچ‌وقت کسی به بی‌ثباتی فکر نکند چون در بی‌ثباتی است که مردم به یاد بانک مرکزی می‌افتند.

‌آیا کشور ما هم توانست این نهادهای دنیای مدرن یعنی بانک تجاری و بانک مرکزی را به شکل درستش تاسیس و راه‌اندازی کند؟ از چه زمانی به مسیر خطا رفتیم؟

در دهه 1340 شمسی، کشور ما بخشی از شئون پولی و مالی مدرنیته را تجربه کرد. بانک مرکزی که در آن دوره تاسیس شد و از دل بانک ملی بیرون آمد، نهادی بود که بخشی از این جهازات را داشت. در تاریخ معاصر اقتصاد ایران می‌بینیم که متناسب با تحولات جهان، بانک مرکزی ایران هم روسای‌کل مقتدری داشت که مثال‌های زیادی می‌توان از اعتبار حرفه‌ای، علمی، صلاحیت تجربی و مدیریتی‌شان آورد که وام‌گرفته از پست ریاست بانک مرکزی نبود بلکه این افراد قبل از ریاست بانک مرکزی و بعد از آن همچنان افراد خوش‌نام، حرفه‌ای، مقتدر و صاحب‌صلاحیتی بودند. بانک مرکزی ایران حداقل در دهه 40 نهادی مقتدر بود.

اما از اواخر دهه 1340 وضعیت به سمت دیگری چرخید. محمدرضا پهلوی فکر می‌کرد اگر موفق شود با اعضای اوپک و به‌طور مشخص عربستان بر سر افزایش قیمت نفت به توافق برسد، می‌تواند به منابع مالی بزرگی دست پیدا کند که از درون اقتصاد و با نظام متعارف اقتصاد نمی‌توانست به آن دست پیدا کند. محمدرضا پهلوی برای تجهیز نیروی نظامی، مدرن کردن و توسعه صنعتی ایران، افزایش رفاه مردم و تامین مالی پروژه‌های متعددی که در ذهن و تصور خود داشت؛ احتیاج به منابع مالی هنگفتی داشت که تنها افزایش قیمت نفت می‌توانست در اختیارش بگذارد. فرآیندی که از سال 1348 رقم خورد در 1353 نتیجه داد و با مذاکرات درون اوپک قیمت نفت افزایش یافت. از آنجا به بعد نظام منضبط پولی و مالی کشور دور زده شد و نیروی قاهره سیاسی پهلوی دوم انضباط بودجه‌ای را از بین برد و بانک مرکزی قربانی این رفتار شد. محمد یگانه که در سال‌های 54-53 رئیس‌کل بانک مرکزی بود، با یک فشار سیاسی شدید مواجه می‌شود که به واسطه افزایش زیاد درآمدهای ارزی، نرخ ارز را پایین بیاورد اما یگانه موفق می‌شود محمدرضا را قانع کند که نرخ ارز نباید پایین بیاید؛ با این استدلال ساده که اگر زمانی درآمد ارزی کشور کم شود، قبول می‌کنید که نرخ ارز به بالا جهش کند؟ شاه قانع می‌شود؛ یعنی رئیس‌کل بانک مرکزی بالاترین مقام سیاسی کشور را قانع می‌کند که شما کاری به نرخ ارز نداشته باشید. یعنی حتی در آن دوره هم رئیس‌کل بانک مرکزی می‌تواند این کار را انجام دهد؛ در حالی که روسای بانک مرکزی بعدی امکان چنین دیالوگی را نداشتند.

با این حال قدرت بانک مرکزی به تدریج از سال 1348 تا سال 1356 مقهورِ اقتدار سیاسی کشور می‌شود؛ بنابراین افزایش اقتدار سیاسی، نظامی و امنیتی نیمه اول دهه 50 شمسی، کاهش اقتدار مالی، مدیریتی و حقوقی بانک مرکزی را در پی داشت. اما حتی در همان دوره قانون پولی بانکی در سال 1351 تصویب شد، که برای آن زمان قانون بسیار خوب و قابل دفاعی بود. یعنی این بلوغ در مجلس شورای ملی آن دوره وجود داشت که قانونی تصویب کند که در سال 1972 میلادی یکی از قوانین پیشرفته بانکی جهان محسوب می‌شد.

از زمان پیروزی انقلاب اسلامی، پارادایم حکمرانی اقتصادی در کشور به‌گونه‌ای عوض شد که انضباط پولی و مالی جایگاه مهمی در آن نداشت. بزرگ‌ترین دستورکار نظام پولی و مالی در این دوره معطوف به تامین مالی دولت و حذف ربا شد تا شیوه‌ای ابداعی از بانکداری با عنوان «بانکداری بدون ربا» را ایجاد کند. البته بانکداری بدون ربا صرفاً به لحاظ سلبی تعریف شد؛ آن هم به شکل کاملاً بسیط؛ نه تفصیلی و عملیاتی. تعریف بانکداری بدون ربا به شکل ایجابی معطوف به آن شد که عقود تجاری از فقه معاملات وارد نظام مالی شود؛ یعنی اتصالی صورت بگیرد بدون اینکه قرابتی وجود داشته باشد. یعنی یک چارچوبی را از یک جایی می‌آورید و در بستر جدیدی می‌گذارید که نسبتی با آن ندارد. غایت این ماجرا هم تصویب «قانون عملیات بانکی بدون ربا» است که در آن یک نظام مالی شکل می‌گیرد که در آن فقه معاملات جاری است و بانک مجری عقود تجاری است. قبل از این اتفاق هم تمامی بانک‌ها ملی شدند و نظام پولی کشور کاملاً دولتی و مجری فرامین نظام سیاسی شد.

در دهه 1360 چند اتفاق در نظام بانکی ایران رخ داد؛ اول اینکه بانک‌ها تبدیل به ادارات دولتی شدند و نظام پولی که توان خلق اعتبار را به لحاظ کارکردی داشت و مملو از سپرده‌های مردم و تنها مامن نگهداری پس‌اندازهای مردم بود؛ تبدیل به اداراتی شدند که قوه قدرت مالی آن قابل مقایسه با هیچ یک از ادارات دولتی نبود. دیگر ادارات دولتی فقط هزینه می‌کردند؛ در حالی که این اداره که اسمش بانک تجاری دولتی بود، می‌توانست همه آن هزینه‌ها را تامین کند. بنابراین انگار یک تحفه و ارمغانی در دولتی قرار می‌گیرد که ذهنیت دولتمردانش این است که کار ادارات این است که هزینه کنند و کار بانک این است که کسری هزینه‌های ادارات را تامین کند. در این چرخه، مالیات گرفتن دیگر موضوعیت چندانی ندارد و برای همین است که هیچ‌وقت نظام مالیاتی کشور کارآمد نشد چون دولت همواره می‌توانست کسری هزینه‌هایش را از نظام پولی تامین کند.

دوم اینکه می‌دانیم توسعه نیازمند سرمایه‌گذاری است. در این نظام فکری شکل‌گرفته، سرمایه‌گذاری از هیچ منبع دیگری نمی‌تواند تامین شود به‌جز از منابع بانکی و چون دولت برای توسعه عجله دارد و می‌خواهد متولی توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور باشد و برای این کار به منابع مالی احتیاج دارد، به نظام پولی و اعتباری دستور می‌دهد که منابع مالی را به ارزان‌ترین قیمت عرضه کند. در این پارادایم نرخ بهره قربانی می‌شود و تعیین آن از جعبه ابزار سیاستگذار پولی بیرون می‌رود. یعنی این نظام سیاسی است که نرخ بهره را تعیین می‌کند چون می‌خواهد با این کار توسعه را تسریع کند.

سوم، دولت احتیاج دارد بخشی از کالاهای مورد نیاز خودش را از خارج وارد کند. می‌خواهد با درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت کالاهای وارداتی را با قیمت ارزان به دست مردم شهرنشین برساند. پس نرخ ارز هم قربانی چنین تفکری می‌شود و از جعبه ابزار سیاستگذار پولی بیرون می‌رود. آنچه در این پارادایم حکمرانی باقی می‌ماند یک بانک مرکزی است که نرخ بهره را تعیین نمی‌کند؛ در تعیین نرخ ارز مداخله‌ای ندارد و هیچ‌وقت نمی‌تواند پایش سلامت بانک‌ها را به عنوان یک دستورکار روی میز بگذارد چون بانک‌ها همه دولتی هستند و نگرانی برای ورشکستگی آنها معنا ندارد. اینجا دیگر بانک مرکزی عملاً سیاستگذار نیست؛ بلکه نهادی کاملاً دولتی است که به دلیل بهره‌مندی از فناوری بانکداری مرکزی میراث قرون ۱۸ و ۱۹ میلادی می‌تواند خلق پول کند. پس هر گاه بانک‌ها یا دولت دچار کسری منابع شوند، ماشین چاپ پول بانک مرکزی راه می‌افتد تا کسری‌ها را تامین کند. در چنین سازوکاری، بانک مرکزی هم یک اداره دولتی است که بالاسر ادارات دولتی دیگری قرار دارد و تنها تفاوتش در مقایسه با آنها، مجهز بودن به خط تولید پول است.

با چنین ذهنیت و درک نازلی از حکمرانی اقتصادی، کشور در آخر دهه ۱۳۵۰ درگیر یک جنگ ناخواسته و تحمیلی می‌شود. جنگ در همه جای دنیا هزینه‌های سرسام‌آوری به دولت تحمیل می‌کند که بدنه اقتصاد نحیف و کوچک می‌شود و رونق اقتصادی از بین می‌رود. در همه جا جنگ مقارن با کسری بودجه است. در کشور ما هم جنگی به گستره تمام مرزهای غربی کشور هزینه‌های بسیار زیادی به اقتصاد تحمیل کرد. در چنان فضایی اصلاً بانک مرکزی امکان صحبت در مورد بهداشت پولی و مالی را نداشت. بنابراین رئیس‌کل بانک مرکزی نه می‌توانست راجع به نرخ بهره حرف بزند چون اولاً متهم به طرفداری از بانکداری ربوی می‌شد؛ نه حتی می‌توانست به جای نرخ بهره سیاستی از ابزار نرخ سود بانکی استفاده کند چون تلقی دولتمردان مدعی توسعه کشور آن بود که افزایش نرخ سود بانکی جریان توسعه اقتصادی را به تاخیر می‌اندازد. در فضایی که دولت عطش افتتاح پروژه و قول دادن به مردم را آن هم با اتکا به منابع بانکی ارزان داشت رئیس‌کل بانک مرکزی نمی‌توانست در مورد نرخ ارز، نرخ سود و سلامت بانکی صحبت کند. بنابراین کار بانک مرکزی در دهه 60 صرفاً مدیریت تامین هزینه‌های جنگ بود؛ در حالی که بانک مرکزی نهاد مسوول تامین مالی کشور نیست. برای مثال دستورکاری که مرحوم هاشمی‌رفسنجانی بعد از پایان جنگ به مرحوم نوربخش رئیس‌کل وقت بانک مرکزی می‌دهد این است که 30 میلیارد دلار برای بازسازی کشور فاینانس کند. تامین مالی کشور کار رئیس‌کل بانک مرکزی می‌شود در حالی که این وظیفه وزیر اقتصاد است؛ اما به بانک مرکزی سپرده می‌شود چون بانک مرکزی تامین مالی انجام می‌دهد و هزینه‌اش هم به نظام پولی و اعتباری تحمیل می‌شود.

این مسیر در دهه‌های 70، 80 و 90 هم حول همین محور و تفکر می‌چرخد و فقط صورت‌مساله‌ها عوض می‌شود. پس نظام پولی، مالی و اعتباری کشور طی پنج دهه گذشته اصلاً آن میراث مدرنیته و تحول بزرگی که در جهان اتفاق افتاد را متوجه نشد و آنجایی هم که متوجه شد، انکار کرد و خواست قرائت خودش از بانکداری و بانکداری مرکزی را تدوین و تقریر کند و متاسفانه در پی یک اشتباه بسیار بزرگ، خودش را در این ماجرا «مولف» تلقی کرد. البته هیچ‌وقت ادعا نکرد که بانکداری مرکزی را تالیف می‌کند، اما به کرّات و با اعتمادبه‌نفس کامل ادعا کرد که بانکداری را تالیف کرده است. ادعا کرد که بانکداری غیرربوی را پایه‌گذاری کرده است و بانک مرکزی هم باید نهادی باشد که به این نظام بانکی خدمت کند.

در این قرائت که تجلی آن در قانون عملیات بانکی بدون ربا دیده می‌شود، بانک مرکزی ضمیمه‌ای از نظام بانکی است. به همین دلیل هم در لوایح و طرح‌هایی که برای اصلاح قانون بانکداری توسط دولت یا مجلس تدوین می‌شود، بانک مرکزی و بانک‌ها کنار هم دیده می‌شوند چون نظام بانکی در قرائت ایرانی‌اش یک نظام خودگردان نیست بلکه وابسته به بانک مرکزی است و بانک مرکزی باید این نظام را سرپا نگه دارد. هر آنچه از بانک مرکزی انتظار می‌رود، در درون چنین پارادایمی تعریف می‌شود.

این قرائت از بانکداری تجاری و مرکزی، مستقل از سایر ارکان حکمرانی قابل تصور و پیاده‌سازی نیست. وقتی که چنین گاو شیردهی در خانه باشد، کسی نمی‌رود از لبنیاتی شیر بخرد و نگاه همه اهل خانه به همین گاو است که تا می‌توانند از او شیر بدوشند. حکمرانی ما با چنین سازوکاری شکل گرفته است که اساساً ما بانک داریم برای اینکه بتواند منابع مورد نیازمان را تامین کند و این «ما» کاملاً در سلسله‌مراتب سیاسی کشور تعریف می‌شود یعنی اولویت‌بندی تامین مالی متناسب با اهداف، اولویت‌ها و ترتیباتی است که نظام سیاسی مشخص می‌کند. اگر نظام سیاسی تصمیم بگیرد که کشاورزی توسعه پیدا کند، بانک باید به کشاورزی وام دهد؛ و اگر صنعت خودرو قرار است توسعه پیدا کند، بانک باید به خودروسازها وام بدهد. یعنی اولویت‌های نظام سیاسی تبدیل به دستورکار نظام پولی و اعتباری می‌شود و کار بانک مرکزی روغن‌کاری آن است. هر جا که کسری دارد، بانک مرکزی وارد شود و تامین مالی را بر عهده بگیرد. هر هدف و ماموریت دیگری ذیل این تصویر کلی تعریف می‌شود و چون این رابطه کاملاً نامتقارن است؛ یعنی بانک از هیچ قدرتی در دیالوگ با نظام سیاسی برخوردار نیست که مثلاً بتواند بگوید اولویت‌هایی که به او ابلاغ شده با منابع در اختیارش همخوانی ندارد. بنابراین تلقی نظام سیاسی از بانک مرکزی همواره این است که اجرای ابلاغیه‌ها را در نظام بانکی تسهیل کند. بانک مرکزی باید تمکین بانک‌ها از نظام سیاسی را تنفیذ و تسهیل کند و بانک‌های سرکش را تنبیه و مجازات کند.

‌این نظام بانکداری تا اینجا بر مبنای حضور و فعالیت بانک مرکزی و بانک‌های تجاری دولتی تعریف شد. جایگاه بانک خصوصی در این نظام کجاست؟

در این پارادایم، بانک خصوصی یک تهدید است به خاطر اینکه یک اداره دولتی نیست و باید به شکل دیگری مدیریت یا کنترل شود تا از روند متعارف حاکم بر نظام بانکداری تخطی نکند. در این دیدگاه بانک جزئی از نظام حکمرانی است؛ جزئی که در سلسله‌مراتب حکمرانی تعریف می‌شود و باید از اولویت‌های سیاستی حاکمیت برای توسعه اقتصادی کشور تبعیت و اعتبار را متناسب با آن سیاست، هدایت و پمپاژ کند، منابع مالی را جمع و تجهیز کند و برای توسعه اقتصادی کشور طبق قرائتی که نظام سیاسی به شکل کاملاً از بالا به پایین دارد هزینه کند. اینجا بانک خصوصی در صورتی تحمل می‌شود که بانک مرکزی تهدید و مخاطراتش را کاملاً کنترل کند. بنابراین سلامت بانکی به خاطر نگرانی‌های مربوط به وجود بانک‌های خصوصی تبدیل به یک دستور کار می‌شود و این یک اهرم فشار است که بانک مرکزی می‌تواند از آن استفاده کند که هر گاه خواست اقتدارش زیاد شود و اختیار جدیدی را بگیرد، باید از تهدید ورشکستگی بانک‌های خصوصی یا عدم اعتماد مردم به بانک‌های خصوصی استفاده کند.

در این پارادایم، خصوصی‌سازی بانک‌ها هم محلی از اعراب ندارد. بنابراین بانک‌ها اسماً خصوصی هستند اما کاملاً خصولتی اداره می‌شوند. همان‌طور که در حال حاضر شماری از بزرگ‌ترین بانک‌های کشور که خصولتی هستند، هیچ نشانی از بانکداری خصوصی ندارند و فقط یک تجلی از شکست اجرای اصل 44 قانون اساسی هستند. با این حال هیچ اراده‌ای هم برای تغییر وضعیتشان وجود ندارد.

در قصه پرغصه بانک مرکزی و نظام بانکی کشور می‌توانیم بگوییم که واگرایی از خرد جمعی از سال 1353 کلید خورده است. بعد از آن با هر قدم از تلقی متعارف جهانی از بانک مرکزی و تجاری بیشتر فاصله گرفته‌ایم. ضمن اینکه از یک وضعیت مرجع ساکن و بی‌تحرک فاصله نگرفته‌ایم؛ بلکه مفهوم نهاد بانک مرکزی ظرف پنج دهه گذشته در دنیا از بن بازنگری شده است. یعنی ما در یک قرائت نادرست از نسخه 50 سال پیش کار می‌کنیم در حالی که این نسخه تا الان بارها به‌طور کامل بازنگری شده است. بنابراین اکنون یک شکاف بسیار بزرگ بین بانک مرکزی ما و تمام بانک‌های مرکزی دنیا وجود دارد. همچنین یک شکاف بسیار بزرگ بین بانک‌های ما و اکثر قریب‌به‌اتفاق بانک‌های تجاری دنیا شکل گرفته است. به سختی می‌توانیم تک و توک بانک‌های تجاری در نقاط پراکنده دنیا پیدا کنیم که مشابهت‌هایی با بانک‌های ما داشته باشند. آنها هم بانک‌های بسیار کوچکی هستند که هنوز ورشکستگی‌شان شناسایی نشده که دیر یا زود یا ورشکست می‌شوند یا آنقدر ناکارا اداره می‌شوند که زیان‌دهی‌شان کلید می‌خورد.

بانک‌های تجاری در سرتاسر جهان در معرض پایش مدام هستند و مجبورند شاخص‌های سلامت بانکی را رعایت کنند؛ مساله‌ای که در نظام بانکی ما محلی از اعراب ندارد. به همین دلیل به این نقطه رسیده‌ایم که بانک‌های ما بسیار ناکارآمد هستند و جز یکی دو بانک معدود، هیچ دیالوگی با بانک‌های دیگر دنیا ندارند. تقریباً هیچ نقطه مشترکی بین فعالیت‌های روزمره بانک‌های ما با بانک‌های دنیا وجود ندارد. کاری که بانک‌های ما به عنوان بانکداری انجام می‌دهند با کاری که بانک‌های تجاری دنیا انجام می‌دهند، سنخیتی ندارد. رابطه‌ای که بانک‌های ما با دولت و نهادهای دولتی دارند، نسبتی با رابطه بانک‌های تجاری که آنها با دولت و نهادهای دولتی دارند، ندارد. رابطه‌ای که اینها با بانک مرکزی دارند، هیچ نسبتی با آن ندارد. کاری که اینها در بازار پول و در بازار دارایی‌ها با سایر بانک‌ها انجام می‌دهند و عملیات کارگزاری‌ای که انجام می‌دهند هم نسبتی با آنها ندارد. اگر هم چیزی باشد که نسبتی داشته باشد، میراث گذشته است؛ میراثی که مثلاً در بانکداری بین‌الملل هنوز باقی مانده است.

‌طرح جامع بانکداری از زمان تدوین اولیه چند بار اصلاح شده است. به نظر شما نسخه کنونی آن می‌تواند ایرادات و اشکالات بانکداری را برطرف کند؟

واقعیت این است که طرح جدید هر مقدار دستاوردی را هم که نسخه قبلی یعنی مصوبه قبلی کمیسیون اقتصادی داشت بر باد داد. در معامله‌ای که کمیسیون اقتصادی مجلس با دولت کرد، موافقت دولت را خرید به قیمتی که همه آن دستاوردها را از دست داد. طرح جدید به لحاظ فنی هنوز احکام خوب و قابل دفاعی دارد اما به لحاظ ساختاری تمام دستاوردهایش بر باد رفته است؛ چراکه دولت در طرح جدید که مصوب اوایل خرداد 1401 در کمیسیون اقتصاد مجلس است، حضور، نفوذ و اقتدار بسیار زیادی در ساختار بانک مرکزی دارد و رئیس‌جمهور اختیار تام در اداره بانک مرکزی دارد. در طرح جدید رئیس‌جمهور می‌تواند رئیس‌کل بانک مرکزی را نصب کند و هر زمان که دلش خواست عزل کند. وزیر اقتصاد و رئیس سازمان برنامه در تمام ارکان بانک مرکزی از جمله در مجمع عمومی، هیات عالی و شورای سیاستگذاری پولی حضور دارند و تصمیماتشان نافذ است و صاحب رای هستند. در سیاستگذاری پولی اقتدار کامل دارند در حالی که به هیچ وجه پاسخگو نیستند. آنجایی هم که اقتصاددانان و متخصصان بانکی به عنوان نمایندگان نهادهای تخصصی در ارکان بانک مرکزی حضور دارند، فرآیند عزلشان هیچ ترتیباتی ندارد. هر زمانی که مقام نصب‌کننده اراده کند، می‌تواند آنها را عزل کند. بنابراین آنها هم حتی اگر افراد مستقلی باشند به‌تدریج افراد گوش‌به‌فرمانی می‌شوند چون به‌محض اینکه از منویات دولت و نظام سیاسی تخطی کنند، عزل می‌شوند.

همچنین در راس بانک مرکزی یک مجمع عمومی گذاشته شده که در طرح قبلی به‌درستی حذف شده بود. بانک مرکزی یک شرکت دولتی نیست که به شکل شرکتی اداره شود و نیاز به مجمع عمومی داشته باشد. مجمع عمومی که رئیس‌جمهور رئیس آن، وزیر اقتصاد و رئیس سازمان برنامه و بودجه عضو آن هستند، می‌تواند هرگونه تصمیم سیاستی بانک مرکزی را بلااثر کند؛ چون بودجه و صورت‌های مالی بانک مرکزی باید در مجمع تصویب شود. آنها می‌توانند هرگونه تصمیم سیاستی بانک مرکزی را وتو کنند.

بنابراین در حال حاضر طبق نسخه جدید طرح که قرار است در روزهای آتی در صحن علنی مجلس مطرح شود، وابستگی کامل بانک مرکزی به دولت شوربختانه برای دهه‌های بعد تسجیل و تنفیذ می‌شود. این مدل بانکداری مرکزی مربوط به 60 سال پیش است. البته در پیکره طرح هنوز عناصری از قانونگذاری مدرن بانکداری دیده می‌شود و اندک اجازه‌هایی به بانک مرکزی داده شده است، اما در سایه نفوذ سنگینی که در نسخه جدید طرح برای مقامات مالی و سیاسی دولت در بانک مرکزی تعبیه شده است، آن دستاوردهای فنی رنگ می‌بازند. 

دراین پرونده بخوانید ...