توسعه به‌مثابه دولت باظرفیت
گفت‌وگو با محمد فاضلی درباره دشواری حرکت به سمت توسعه
محمد فاضلی دست‌کم از زمان نگارش پایان‌نامه دکترای خودش تا به حال ذهنی معطوف به توسعه داشته است. او درباره تجربه‌های کشورهای متفاوت، اعم از توسعه‌های متقدم و توسعه‌های متأخر، مطالعه و پژوهش‌های وسیعی کرده است. نگاهی به انتخاب‌های او در ترجمه نیز گواهی دیگر است بر توجه او به «دانش موثر» و منشأ اثر. تکاپوی او چه در عرصه اجرایی و چه در عرصه عمومی البته نباید این ذهنیت را ایجاد کند که فاضلی از جمله افرادی است که تغییر را راحت، خطی و ناگزیر می‌داند. توجه به بحث‌های او نشان می‌دهد که فاضلی ذهنی ساختارگرا و معطوف به شرایط نهادی خاص هر موقعیت دارد. به عبارتی اگر او از تغییر صحبت می‌کند، با نگاهی به محدودیت‌ها و نامترقبگی‌های تاریخی بحث می‌کند و این نکته به اهمیت روزنه‌های عاملیت و تغییر در نگاه او می‌افزاید.
♦♦♦
اجازه بدهید بحث را با نهاد قدرت شروع کنیم. ساختار سیاسی در حال حاضر دچار یک تودرتویی و کژکارکردی شده است که مثال ساده آن موازی‌کاری‌ها و تداخل‌های متعدد در نظام اداری و تصمیم‌گیری کشور است. اگر کسی بخواهد این ساختار را اصلاح کند قطعاً گروه‌هایی متضرر می‌شوند– نمونه دم‌دستی آن صداوسیماست که تابه‌حال در مقابل قصد برخی از مدیران ارشد خود برای اصلاح مقاومت کرده و حتی بعضاً مدیران تحول‌خواه خود را به زانو درآورده است. چطور می‌توان از این وضعیت خارج شد؟ کشورهای موفق (کره جنوبی، چین، تا حدودی ترکیه) و ناموفق (روسیه، پاکستان، ونزوئلا) در این‌باره به ما چه می‌گویند؟ و به نظر شما نهاد قدرت در ایران از این حیث در چه وضعیتی قرار دارد و آیا می‌توان از این تله خارج شد؟
بزرگ‌ترین مانع اصلاحات در هر کشوری گروه‌های ذینفع در حفظ وضع موجود هستند و فرقی هم نمی‌کند در چه کشوری باشد. همه کشورهایی که دست به اصلاحات زده‌اند تحت شرایطی توانسته‌اند بر این گروه‌های ذینفع غلبه کنند یا بازی توسعه و منافع ناشی از آن را به گونه‌ای بازتعریف کنند که آنها بتوانند در دل بازی جدید منافعی متناسب با اهداف توسعه ملی را دنبال کنند. تاریخ اروپای غربی را در نظر بگیرید. نظامی از زمین‌داری بر کشوری مثل انگلستان حاکم بود که منافعی زیاد در حفظ نیروی کار بر روی زمین، منع تجارت آزاد و به خصوص بستن تعرفه‌های سنگین بر واردات محصولات کشاورزی و حفاظت از منافع خود در ساختار اقتصادی انگلستان داشت. تاریخ نامُقَدر است و اصلاً معلوم نیست اگر طاعون مهلک قرن چهاردهم میلادی با کشتار نیروی کار این زمین‌داری را تضعیف نکرده بود یا اگر قاره آمریکا کشف نمی‌شد و تجارت با مستعمرات قاره آمریکا به قدرتمند شدن طبقات تاجر و صنعتگر نمی‌انجامید، انگلستان توانایی غلبه کردن بر زمین‌داری و توسعه صنعتی را پیدا می‌کرد یا نه. بنابراین زمانی این غلبه کردن بر نیروهای حفظ وضع موجود، بر اثر مسیر نامقدر تاریخ میسر شده است. کشورهایی هستند که این مسیر را با انقلاب و خشونت سیاسی آغاز کرده‌اند. همه آنها که چنین مسیری را پیموده‌اند خسارات عظیمی هم پرداخته‌اند. اگر به خشونت‌ها، بحران اقتصادی سال‌های اولیه انقلاب فرانسه و اثرات درازمدت آن بحران بر صنعت، تجارت و کشاورزی فرانسه، و البته همه تلاطم‌های سیاسی حتی تا یک قرن بعد از انقلاب هم نگاه کنید، خسارات این مسیر بیشتر روشن می‌شود. چین امروز هم به نوعی تداوم انقلاب کمونیستی و هزینه‌هایی است که در طول انقلاب فرهنگی، جهش بزرگ و برنامه‌های مائو پرداخت شده است. برخی کشورها -مشخصاً کره جنوبی که بیشتر از آن شناخت دارم- غلبه بر گروه‌های ذینفع (نظیر بازماندگان از دوران ریاست‌جمهوری سینگ‌مان ری بین سال‌های 1948 تا 1960) را با برقراری نظام‌های سیاسی غیردموکراتیک، نظامی و تحت شرایط خاص انجام داده‌اند. نظامیان کره‌ای تحت شرایط خاص امنیتی شمال شرق آسیا، میراثی که از ژاپنی‌ها باقی مانده بود و میراث چند هزارساله نوعی از شایسته‌گزینی که در نظام کره سابقه داشت و سبب‌ساز ایجاد بوروکراسی کارآمد بود، نظامی که بر امتحان‌های دشوار گزینش نیروی انسانی دولت از میان طبقات برتر جامعه متکی بود، توانستند اصلاحات را پیش ببرند. شرایط نظام بین‌المللی هم کمک کرده است. مورد ژاپن هم در انقلاب میجی شاهد تجربه نسبتاً مشابهی است که نوسازی از بالا، اقتدارگرایانه و متکی بر در هم کوبیدن طبقات سنتی طرفدار وضع موجود را شامل می‌شود.
اصلاحات در همه این موارد، حداقل دو خصیصه مهم دارد. اول، شاهد یک نقطه چرخش یا عطف هستید که از آن به بعد سیاست‌ها به کلی عوض می‌شوند. ژاپن، کره، انگلستان، چین یا همین ترکیه وقتی پا به عرصه توسعه گذاشتند که بازی متفاوتی را در سطح حکومت دنبال کردند. اینکه نخبگان تحول‌خواه چگونه در قدرت جا گرفتند یک بحث است، و اینکه نخبگان تحول‌خواه سیاست‌های متمایزی در پیش گرفتند، بحث دیگری است. همه این کشورها یا از پیش و به‌تدریج دولتی باظرفیت ساخته بودند یا با تغییر سیاست‌هایشان به صورت جدی برای ساختن آن اقدام کردند. کره جنوبی مصداق مورد دوم است. کشورهایی مثل کره و تایوان دولت باظرفیت را بعد از استقلال از ژاپن ایجاد کردند. مساله در ایران این است که نخبگان سیاسی که تابه‌حال در قدرت بودند یا آنها که در حال حاضر اجازه یافته‌اند در قدرت باشند، یا (مثل عمده اصولگرایان) مایل نیستند یا (مثل اصلاح‌طلبان و اعتدالیون) نمی‌توانند و البته در مواردی نیز آنها هم مایل نیستند در سیاست‌های اعمال‌شده تاکنون بازنگری کنند. هنوز نیروهای حفظ وضع موجود به آن مسیرهای نامقدر تاریخ برنخورده‌اند که تغییر را الزامی می‌کنند. بدبختانه سطحی از اثر تقدیر در توسعه وجود دارد. اگر طاعون سیاه قرن چهاردهم نبود، اگر کشف آمریکا نبود، اگر جنگ کره و تهدید امنیتی ناشی از وجود کره شمالی نبود، اگر در منازعه قدرت چین بعد از مائو دنگ شیائوپینگ بر محافظه‌کاران و وابستگان مائو غلبه نمی‌کرد، چه اتفاقی می‌افتاد؟ هیچ مسیر الزامی و مقدری در توسعه وجود ندارد. این کشورها کنشگرانی داشته‌اند که مسیرهای اصلاحات را به خوبی صورت‌بندی کرده و آماده اعمال تغییرات بودند، مسیر تاریخ امکان و فرصت را فراهم کرد. در ضمن، این نخبگان تلاش برای ساختن دولت باظرفیت را هم آگاهانه و هم تحت تاثیر تجمیع تاریخی رویدادهای مشخص، نظیر گزارش‌ها و فشارهای منجر به اصلاحات اداری در انگلستان قرن هجدهم و نوزدهم، شروع کرده بودند. ترکیب رخدادهای تاریخی و ظرفیت در حال بسط حکومت، امکانی برای عبور از گروه‌های ذینفع حافظ وضع موجود ایجاد کرده است. یکی از مشکلات در ایران این است که جهت‌گیری‌های هسته مرکزی قدرت مقوم گروه‌های ذینفع است. منطقی که هسته اصلی قدرت با آن بازی می‌کند، صحنه‌ای که چیده شده، جهت‌گیری‌های ایدئولوژیک، شعارها و رویه‌ای که این هسته دنبال می‌کند، گروه‌های ذینفع ضدتوسعه خلق می‌کند، گروه‌هایی که در اقلیت هستند و به این ترتیب منافع اکثریت، حتی منافع یک تمدن را به خطر می‌اندازد. بنابراین نفس درافتادن با این گروه‌های ذینفع تناقض دارد. ساختار سیاسی به دلیل منطقی که در پیش گرفته، قادر نیست با اتکا به عموم مردم با آن گروه‌های ذینفع درگیر شود، و به شکل تناقض‌آمیزی همان گروه‌های ذینفع برای پیشبرد راهبردهای حاکمیت ضرورت پیدا می‌کنند. همین است که شعارهای دولت‌ها با عملشان در تعارض قرار می‌گیرد. ضمن آنکه مجموع شرایط بین‌المللی به علاوه اثر تجمیعی چهاردهه‌ای این شرایط و فضای حاکم بر روند توسعه، دائماً ظرفیت حکمرانی برای درافتادن با گروه‌های ذینفع را کاهش داده است. هر اصلاحی با مجموعه‌ای از تناقضات درگیر است که بدون ساخت اعتماد بین حکومت و مردم، رفع کردن آنها دشوار است. اعتماد در هر سطحی دائم در حال زوال بیشتر است و هر قدر جلو می‌رویم مساله‌ها دشوارتر و سطح اعتماد برای حل مساله کمتر می‌شود.
البته قدرت تنها در «نهادهای قدرت» نیست و بازیگران مهم دیگر از جمله طبقات، اقشار و سازمان‌ها و نهادهای غیردولتی نیز نقش‌آفرین‌اند. حالا پرسش اینجاست که چه قشر یا طبقه‌ای می‌تواند تکیه‌گاه مناسبی برای توسعه باشد؟
کماکان به گمان من طبقه متوسط است که موتور محرک توسعه است. طبقه متوسط است که انگیزه دارد با رانت‌جویی، فساد و کژی‌ها مبارزه کند. طبقه فرودست اقتصادی ظرفیت و توانش را ندارد و به دلیل اضطرارهای اقتصادی کاملاً در خود فرورفته شده و در شرایطی هم میل به خشونت بروز می‌دهد که اصلاً مناسب توسعه نیست. بخش مهمی از طبقات بالا هم درگیر اقتصاد رانتی هستند و از حافظان وضع موجود به‌شمار می‌آیند حتی اگر گرایش ایدئولوژیک و سبک زندگی متفاوتی داشته باشند. طبقه متوسط تنها نیروی اجتماعی است که میل به اصلاح دارد و قادر است نوعی فاصله‌گذاری با اضطرارهای طبقات فرودست اقتصادی و رانت‌های طبقات فرادست را به سرمایه توسعه‌خواهی تبدیل کند. این طبقه است که ظرفیت دارد خشونت اجتماعی را مدیریت کند و پیوستن یا نپیوستن آن به طبقات دیگر می‌تواند تعیین‌کننده باشد. آنچه شاهدش هستیم زوال بیشتر این طبقه و سقوط آن به فرودست اقتصادی است. آنچه در کف خیابان‌ها شاهدش هستیم، پس‌لرزه‌های ناشی از سقوط و ضربه خوردن این طبقه است.
بسیاری از تصمیمات لازم برای قرار گرفتن کشور در مسیر رشد و توسعه در عمل مشروعیت‌سوز هستند- باعث از دست رفتن حامیان سیاستمدار می‌شوند. برای نمونه یک اتفاق مهم و عاجل برای کشور حل معضل کسری بودجه است. مساله هم ساده است، باید از مخارج کاست. به‌عبارتی، یا باید بودجه نهادهای خاص (محل توجه سوال اول) یا بودجه‌های گروه‌های اجتماعی چون کارمندان را کاهش داد (محل توجه سوال دوم). هر یک از این اقدامات نیز جایگاه یک سیاستمدار یا دولت را به لرزه درمی‌آورد. توسعه متأخر از جمله مباحث موردتوجه شماست، در مورد حرکت به سمت توسعه و تبعات گام‌های اولیه و سخت آن برای سیاستمداران و دولت‌ها چه درس‌هایی می‌توان از کشورهای موفق گرفت و به نظر شما وضعیت ایران از این منظر چطور است؟
اصلاحات اقتصادی از جمله درمان کردن کسری بودجه، شامل مجموعه گسترده‌ای از اقدامات در بسته‌ای از فعالیت‌های توأمان اجتماعی، سیاسی، اقتصادی، بین‌المللی و فرهنگی است. گفتن اینکه «کاهش مخارج» ساده است، خودش نوعی ساده‌انگاری است. هر کدام از این مخارج ذی‌نفعانی جدی دارد. گرفتن منافع حاصل از این مخارج از گروه‌های ذینفع وقتی امکان‌پذیر است که دو پیش‌شرط رعایت شود. اول، حکومت بتواند با اکثریت مردم اعتمادسازی کند یا در مسیر اقداماتی قرار گیرد که اعتمادسازی خروجی و چشم‌انداز برآوردشده توسط مردم باشد. بدون اعتمادسازی هیچ اصلاحی ممکن نیست. هر اصلاحی یا گذر کردن از هر مشکلی در این سطح، نیازمند سطحی از قربانی دادن است. قربانی می‌تواند از دست دادن حمایت برخی گروه‌ها، دست کشیدن از برخی اهداف، کوتاه آمدن از برخی ادعاها و به تعویق انداختن ارضای برخی نیازها باشد. تاریخ نشان داده است که رژیم‌های اقتدارگرا معمولاً بدترین انتخاب را انجام می‌دهند و قربانیان را از میان مردم انتخاب می‌کنند. تعمداً از واژه قربانی استفاده می‌کنم که دشواری کار را نشان دهم. حل کردن این مشکلاتی که شما می‌گویید و از جمله حل معضل کسری بودجه، نیازمند تصمیم‌گیری حکومت است درباره اینکه می‌خواهد چه‌چیزی را قربانی کند. واژه قربانی در دل خودش حاوی دردناک بودن این تصمیمات هم هست. آن چیزی که باید بین حاکمیت و مردم درباره‌اش تصمیم‌گیری شود این است که با قربانی کردن چه چیزهایی مسیر اصلاحات دنبال شود؟ مساله این می‌شود که با چه سازوکاری باید تعیین کرد که از میان همه داشته‌ها و اولویت‌ها، باید به کدام اولویت بیشتری داد و چه چیزهایی را باید قربانی اصلاحات کرد. وقتی این سوال در میان قرار بگیرد، یعنی ماهیت سیاسی پیدا می‌کند و اساساً از شکل یک مساله اقتصادی به نام کسری بودجه خارج می‌شود. الان سوال بر سر فرآیند سیاسی تعیین قربانیان مسیر اصلاح کاستی‌های گذشته و امروز است. آیا قربانیان باید از میان ذی‌نفعان وضع موجود انتخاب شوند؟ یا کماکان راهکار در قربانی کردن بیشتر از میان قربانیان وضع موجود جست‌وجو می‌شود؟
شما نیز مانند دکتر نیلی هم جایگاه علمی-نقادی را تجربه کرده‌اید و هم فضای اجرا را. از بسیاری از دانشگاهیان بهتر می‌دانید که در مقام اجرا چه مشکلات پیچیده‌ای وجود دارد. از سویی جامعه‌شناس هم هستید و حواستان به واکنش‌های جامعه نیز هست. با این اوصاف به نظر شما نیروی لازم برای توسعه کشور چطور و کجا می‌تواند خلق شود؟ یعنی چه نخبگانی می‌توانند پیشران توسعه شوند و چه قشری و به چه شکلی در پشت آنها خواهد ایستاد؟ آیا اساساً خود توسعه می‌تواند چنین محوری خلق کند یا خیر، باید در یکی یا ترکیبی از صورِ ملی‌گرایی، اسلام‌خواهی یا دموکراسی پیگیری شود؟
من قائل به هیچ ترکیب علاج‌بخشی که ناگزیر باشد نیستم. همه گرایش‌های ملی‌گرایی، اسلام‌خواهی یا دموکراسی‌طلبی در ایران معاصر آزمون پس داده‌اند و همه به درجاتی شکست خورده‌اند و هر کدام توفیق‌هایی داشته‌اند. مساله ایران معاصر و امروز این است که هیچ نیرویی قدرت برابری با ساختار سیاسی را ندارد. توازنی میان جامعه و قدرت برقرار نیست. تغییر فقط در لحظاتی (مثل انقلاب مشروطه، ملی شدن صنعت نفت و انقلاب سال 1357) صورت گرفته که حکومت در حضیض قدرت قرار گرفته و جامعه‌ای سازمان‌نیافته و فاقد قدرت جامعه مدنی منسجم توانسته با ایجاد شورش و بی‌ثباتی سیاسی قدرت را به زیر بکشد. هر بار هم دوباره قدرت شکل گرفته و منسجم شده و دوباره توازن را به هم زده است. بدون توازن میان جامعه و ساختار سیاسی، هر ایدئولوژی‌ای می‌تواند خطرناک باشد. جامعه امروز ایران وضعیت آشوبناکی دارد. نیروی زنان، جوانان، گروه‌های فرودست اقتصادی، بیکاران، قومیت‌ها، مطالبات سبک زندگی طبقات فرادست اقتصادی، روندهای بین‌المللی، و حتی نیروهایی برآمده از دل جریان‌های مذهبی و اصولگرایی، در حال نقش‌آفرینی هستند. من به واقع نمی‌دانم عاقبت این وضع چه خواهد شد و چه توازنی میان جامعه و ساختار شکل می‌گیرد، اما می‌دانید که شکل‌گیری توازن هم تقدیر تاریخی نیست و ممکن است هیچ وقت شکل نگیرد و جامعه در چرخه‌های بی‌ثباتی سیاسی و اقتدارگرایی در مقابل بی‌ثباتی گیر کند. اما کماکان فکر می‌کنم طبقه متوسط است که می‌تواند از فروغلتیدن به ورطه خشونت جلوگیری کند و اصلی‌ترین حامی توسعه باشد. البته در شرایطی که جامعه ظرفیتی برای سازمان‌دهی پیدا کند - و مثلاً اتحادیه‌های کارگری قدرت سازمان‌دهی و عرض‌اندام در سپهر سیاسی پیدا کنند- توان طبقات پایین اقتصادی جامعه هم می‌تواند حامی توسعه باشد.
آیا در زمینه موضوع حرکت به سمت اصلاحات اقتصادی و توسعه در ایران، یا به عبارتی معمای توسعه در ایران امروز، موضوع مهمی هست که از قلم افتاده باشد؟
اصلاحات به گمان من چرخه‌ای خودتقویت‌شونده شامل این مراحل است: طرح مساله در گسترده‌ترین شکل با حضور ذی‌نفعان، گفت‌وگوی میان ذی‌نفعان، رسیدن به توافقات میان ذی‌نفعان، اجرای گام‌به‌گام و مبتنی بر حرکت‌های کوچک (همان چیزی که قبلاً موفقیت‌های کوچک نام‌گذاری کرده‌ام)، ایجاد اعتماد بر مبنای حل مساله‌ها و موفقیت‌های کوچک، ظرفیت‌سازی برای دور بعدی از طرح مساله و بقیه همین فرآیند. این یک چرخه است که وقتی از جایی شروع شود، می‌تواند با کسب موفقیت، اعتماد بسازد و زمینه پیشرفت‌های بعدی را فراهم کند. نکته مهم این است که زمین این بازی باید به اندازه علایق همه ذی‌نفعان بزرگ باشد و همه در طرح ادعاهای خود برای گفت‌وگو و تصمیم مجاز باشند. اگر زمین این بازی فقط در ابعادی که قدرت سیاسی می‌خواهد طراحی شود، بازی خلق اعتماد و ظرفیت برای پیشبرد اصلاحات از همان اول شکست‌خورده است. بنابراین رفتن به سمت اصلاحات نیازمند نوعی فرآیند ترکیبی از همه این مراحلی است که گفتم که دو هدف حل مساله برای اعتمادسازی و ظرفیت‌سازی برای ارتقای قابلیت حل مساله بسیار مهم است. مثلثی با سه ضلع حل مساله، اعتمادسازی و ظرفیت‌سازی را در نظر بگیرید. اگر سیاستگذار و حکمران این عناصر و اضلاع را در نظر نداشته باشد، شکست می‌خورد.
