حکمرانی بی‌هنر

سال‌هاست که صاحب‌نظران توسعه از اصطلاحات مختلفی برای توصیف وضعیت توسعه در ایران استفاده می‌کنند: «بن‌بست توسعه»، «امتناع توسعه»، «تله توسعه» و... با این حال همه اینها از یک وجه مشترک از وضعیت توسعه در ایران حکایت دارند؛ شرایطی که گویی در آن فرآیند توسعه به علل مختلفی متوقف شده است و به نظر می‌رسد که امکان گریز از آن نیز بسیار دشوار به نظر می‌رسد. در رابطه با علل این وضعیت نیز سخنان مختلفی به میان آمده است. برخی بر مولفه‌های فرهنگی و ویژگی‌های جامعه ایران دست گذاشته‌اند، گروهی عدم انباشت سرمایه را علت دانسته‌اند، بعضی عامل نفت و وابستگی به آن را عامل توسعه‌نیافتگی می‌دانند و گروهی دیگر نگاه نهادی داشته و همچنین از منظر سیاسی ایدئولوژی حاکم یا عدم اجماع نخبگان نیز از جمله این علل برشمرده است. این تنها فهرست کوچکی از علل توسعه‌نیافتگی و توقف ایران در مسیر است و می‌توان ده‌ها عامل دیگر را به این فهرست اضافه کرد.

اما هنگامی که صحبت از بیرون آمدن از این تله می‌شود بر دشواری‌ها و پیچیدگی‌ها افزوده می‌شود. عمده این پیچیدگی‌ها به ماهیت رفرم‌هایی بازمی‌گردد که سیاستگذار باید در دستور کار قرار دهد. مروری کلی و حتی نه‌چندان عمیق بر تجربه‌های جهانی نشان می‌دهد که تا چه حد چنین اصلاحاتی می‌تواند حساس باشد و تبعاتی عمیق و دنباله‌دار داشته باشد. شاید حتی نیاز نباشد که به تجربه‌های جهانی نگاه کنیم؛ کافی است مروری بر سیاست‌هایی داشته باشیم که در چند دهه گذشته با نیت رفرم اقتصاد و غلبه بر موانع توسعه اجرایی شده‌اند؛ از مجموعه سیاست‌های تعدیل ساختاری و خصوصی‌سازی‌های گسترده گرفته تا طرح‌های ضربتی و تلاش‌ها برای آزادسازی قیمت انرژی. به راستی کدام یک از این سیاست‌ها را می‌توان موفق و در راستای توسعه قلمداد کرد؟ در ادامه این متن تلاش خواهم کرد تا تصویری از «مساله توسعه» (شاید بهتر باشد آن را دشواره یا dilemma بنامیم) در ایران ارائه دهم تا بتوان به درکی از آسیب‌شناسی سیاستگذاری توسعه و پیچیدگی‌های سیاستی آن در ایران رسید.

به نظر می‌رسد در حال حاضر ساختار موجود به‌گونه‌ای تکوین پیدا کرده است که هرگونه رفرم ساختاری و حتی غیرساختاری می‌تواند پایه‌های مشروعیت نظم موجود را دچار اخلال کند و تبعات بسیار سنگینی بر جای گذارد. روی دیگر سکه فشارهایی است که طبقاتی از جامعه چه از نظر اقتصادی و معیشتی و چه از نظر روانی باید متحمل شود. تنها نگاهی به حوادث آبان ۹۸ به دنبال سهمیه‌بندی بنزین و در نتیجه افزایش قیمت بنزین نشان می‌دهد که چگونه سیاستی نابخردانه (حتی اگر فرض کنیم فلسفه و نیت سیاستگذار قابل دفاع و منطقی بوده) می‌تواند ویرانی بر جای بگذارد. این صرفاً یک نمونه از موارد بسیاری است که دولت در ایران برای کاهش فشارهایی واقعی که بر روی دوش خود احساس می‌کند با نیت کاهش بار یارانه‌ها و واقعی‌سازی قیمت‌ها اقدام به اجرای چنین سیاست‌هایی می‌کند. اما بخش طعنه‌آمیز ماجرا آن است که چنین سیاست‌هایی نه‌تنها هیچ برنده‌ای ندارد بلکه تقریباً همه طرف‌ها بازنده‌اند. در شکلی حاد گرچه یک طرف به ظاهر برنده است اما طرف بازنده باخت سنگینی را متحمل می‌شود و البته نه آن برد منصفانه است و نه این باخت! وضعیت صنعت خودرو در ایران شاهکاری از این نوع بازی است که طی آن خودروساز به لطف سپر انسانی (کارگران خودروسازی) دهه‌هاست که غیرمنصفانه از رانت موجود کامجویی می‌کند و آنکه و آنچه متضرر می‌شود سلامت و امنیت و آرامش اکثریت بزرگ جامعه ایران، محیط زیست و... است. بنابراین می‌توان اتفاق رخ‌داده در اقتصاد سیاسی ایران را این‌گونه توصیف کرد که دولت در ایران به عنوان منبع فیض به یک صندوق یا قلک توزیع رانت بدل شده است و حیات و ممات اقتصاد سیاسی ایران را به خود گره زده است. به همین دلیل است که هرگونه تلاش برای رفرم با یک واکنش شدید از سوی بخشی از ذی‌نفعان و در نتیجه جهش به عقب همراه می‌شود. بنابراین به این ترتیب است که تلاش‌ها برای گریز از تله توسعه در نهایت به شکست سیاستی منتهی می‌شود و آثار منفی و دامنه‌داری را به دنبال دارد که در نهایت این سیاست‌ها را از هر‌گونه توجیه منطقی و معنا تهی می‌کند.

بخشی از مساله ناشی از این واقعیت است که به هر حال هر سیاستی لاجرم برندگان و بازندگانی دارد. تعدد ذی‌نفعان با طیف متنوعی از منافعِ بعضاً متضاد دلیل اصلی آن است که سیاست‌ها نتوانند همواره به کام همه ذی‌نفعان باشد. به نظر می‌رسد این واقعیتی است که سیاستگذار و حکمران ایرانی از آن آگاهی دقیقی ندارد و یک سیاست را به صرف ضرورت اصلاح یک مشکل و مانع در دستور کار قرار می‌دهد. نمونه نزدیک آن همان سیاست‌هایی است که برای حذف یارانه بنزین و واقعی کردن قیمت آن اجرا شد و جز مصیبت و فاجعه چیزی بر جای نگذاشت. استدلال حکمرانان این بود که اصلاح قیمت بنزین و نحوه توزیع آن ضرورت دارد؛ این گزاره را بسیاری از اقتصاددانان تایید می‌کردند و البته بخشی از صاحب‌نظران نیز با نظرگاه‌های دیگری با آن مخالف بودند. اما قسمت غم‌انگیز که سیاستگذاری را به یک تراژدی در نظام سیاسی بدل کرده است، بی‌توجهی به ظرافت‌های طراحی سیاست و پیاده‌سازی آن بود. گویی که سیاستگذاران در ایران به هر قیمتی علاقه دارند سیاست‌های مورد علاقه خود را اجرا کرده و در نتیجه آن سیاست‌ها نیز وجهی اقتدارگرایانه به خود می‌گیرند.

بدین ترتیب، جان کلام این است که در ساختاری که دولت همه گروه‌ها، طبقات و ذی‌نفعان را به خود گره زده است، سیاست‌های اعمالی اگر بدون ظرافت فرآیند خود را طی کنند می‌توانند فاجعه‌بار باشند. سیاست عجولانه، غیرعلمی و بدون دقت همچون قطع کردن شریان‌های متصل به دولت است که بدون تغذیه از شاهرگ دولت ادامه حیات آن گروه را با چالشی جدی مواجه می‌کند.

اما این سرنوشت محتوم ما نیست. در واقع رویکردهای دترمینیستی که راه گریزی برای بهبود و تحول در نظر نمی‌گیرند خود می‌توانند توجیه‌گر عالی تله توسعه باشند. دانش سیاستگذاری حاصل انباشت تجربه بشری است و در طول سالیان در نتیجه همین انباشت‌ها، امروز سیاستگذاری را به علمی تنومند تبدیل کرده است. همین دانش، پر است از تجربه‌های موفق سیاستگذاری توسعه، اصلاحات ساختاری اقتصادی و حتی خروج از رانتیریسم که می‌توانند با در نظر داشتن ترتیبات نهادی خاص خودمان الگو قرار گرفته یا الهام‌بخش باشند. 

از سوی دیگر نیز تجربه شکست‌های سیاستی فراوانی موجود است که همچون آینه عبرتی می‌تواند برای ما آموزنده باشد. همین تجربه‌ها می‌تواند به خوبی به ما نشان دهد که چگونه می‌توان با کمترین هزینه‌ها دست به رفرم‌های جدی زد؛ به گونه‌ای که بازندگان کمترین آسیب را دیده یا با ظرافت‌هایی بتوان هزینه‌های تحمیل‌شده به آنها را خنثی کرد و اتفاقاً از آنها گروهی مولد ساخت و در نتیجه سیاست‌ها را به بازی برد-برد تبدیل کرد. آنچه جای خالی‌اش در عرصه سیاستگذاری حس می‌شود همین ظرافت‌هاست. بیهوده نیست که حکمرانی را علاوه بر یک رشته از دانش، هنر نیز نامیده‌اند و حالا حالاها باید صبور بود که حکمرانی ایرانی، هنرمندانه حکمرانی کند.

با این حال آنچه از وضعیت موجود می‌توان دریافت این است که حکمران ایرانی چندان علم سیاستگذاری را به رسمیت نشناخته و نسبت به آن بی‌علاقه است. و طبیعی است که انتظار شکست‌های سیاستی را داشته باشیم. ما گریزی از استفاده از انباشت تجربه بشری نداریم و روزی که این تجربه‌ها مقبول واقع شوند می‌توان انتظار داشت که مقدمات گریز از تله فراهم شود.

البته به عنوان نکته پایانی نباید فراموش کرد که «توسعه» به معنای «توسعه‌ی جریان اصلی» مورد علاقه حاکمان ما نیست و پس از چند دهه همچنان حکمرانان به دنبال راه‌های بدیل توسعه و واژه‌ای غیر از توسعه هستند. بنابراین تحول پارادایم ذهنی کارگزاران سیاسی پیش‌شرط همه تحولاتی است که شرح داده شد و به نظر نمی‌رسد تا زمانی که حتی تحولی نسبی در این نگاه صورت نگیرد علاقه‌ای به استفاده از تجربه‌های جهانی برای گریز از تله به وجود آید.