چاه فقر
چگونه نفت، اقتصاد ایران را به گروگان گرفت؟
برنامه پنجم توسعه (قبل از انقلاب) آخرین برنامه توسعه اقتصادی دوره پهلوی بود که در سال ۱۳۵۱ هجری شمسی (۱۹۷۲ میلادی) تصویب شد. در شرایطی که دولت وقت، دورنمای قدرت صنعتی نوظهور را ترسیم کرده بود، قیمت جهانی نفت به طرز بی‌سابقه‌ای در سال‌های ۱۳۵3-۱۳۵2 افزایش یافت و ریل برنامه‌های توسعه به‌طور کامل تغییر مسیر داد.
برنامه پنجم توسعه قبل از انقلاب نخستین برنامه در تاریخ برنامه‌ریزی ایران است که پس از تصویب، به‌دلیل تحولات درآمدی نفت، دستخوش بازنگری عمده شد. جهش قیمت نفت پس از تحریم نفتی اعراب در ۱۹۷۳ میلادی (۱۳۵۲ شمسی)، درآمدهای ارزی ایران را در مدت کوتاهی چند برابر کرد. این اتفاق باعث شد اهداف و ظرفیت‌های تعریف‌شده در برنامه اولیه، ناکافی و محدود به نظر برسد. در نتیجه، برنامه توسعه پنجم بازنگری شد. دولت پهلوی سیاست‌هایش را در زمینه‌های «نظامی‌سازی»، «توسعه زیرساخت‌ها»، «شهرسازی» و «سرمایه‌گذاری‌های سنگین در صنایع مادر و طرح‌های بلندپروازانه» گسترش داد.
پیش‌نویس برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی ایران در نیمه نخست سال ۱۳۵۱، در زمان ریاست خداداد فرمانفرمائیان بر سازمان برنامه و بودجه تهیه شد. فرمانفرمائیان از چهره‌های برجسته و حرفه‌ای برنامه‌ریزی اقتصادی در ایران آن دوره بود که تلاش می‌کرد برنامه‌ای واقع‌گرا و علمی، متناسب با توانمندی‌های بالفعل اقتصاد ایران تدوین کند. در نیمه دوم همان سال، تصمیم گرفته شد ارائه رسمی برنامه به دولت و شخص شاه در جلسه ویژه در تخت جمشید برگزار شود. این جلسه، با الهام از شکوه جشن‌های ۲۵۰۰ساله شاهنشاهی که پیشتر در همان مکان برگزار شده بود، در قالب میزگردهایی در چادرهای سلطنتی و با حضور شاه، نخست‌وزیر وقت (امیرعباس هویدا)، وزرا، معاونان وزارتخانه‌ها و کارشناسان سازمان برنامه شکل گرفت.
فرمانفرمائیان در خاطراتش روایت می‌کند، درباره نحوه ارائه برنامه به شاه، با هویدا مشورت کرد و در نهایت پیشنهاد تخت جمشید پذیرفته شد. با این حال، جلسه مورد نظر به‌جای تبدیل‌شدن به گفت‌وگوی کارشناسی سازنده، به میدان تنش و پرخاشگری بدل شد. شاه، پس از استماع بخش‌هایی از برنامه، نارضایتی شدیدش را ابراز کرد. به‌گفته عبدالمجید مجیدی (وزیر تولیدات کشاورزی و وزیر کار، وزیر مشاور و رئیس سازمان برنامه و بودجه ایران در سال‌های (۱۳۵6-۱۳۵۱) در کابینه‌های مختلف امیرعباس هویدا) یکی از مهم‌ترین دلایل نارضایتی محمدرضا پهلوی از برنامه پنجم توسعه این بود که تمام اهدافی که در برنامه پنجم ذکر شده بود، مورد تایید شاه قرار نگرفت، زیرا در زمینه منابع، شاه با اطلاعاتی که داشت، می‌دانست درآمد نفت در برنامه کمتر از واقعیت پیش‌بینی‌شده است. پیش‌بینی شاه از درآمد نفت فراتر از چیزی بود که در برنامه آمده بود و همین امر باعث تجدیدنظر در برنامه پنجم شد.
همزمان با افزایش قیمت نفت و تداوم میزان بالای صادرات، امکانات مالی جدیدی برای دولت فراهم آمد. به همین جهت، در مرداد سال ۱۳۵۳ در جلسات بررسی و تجدید نظر برنامه پنجم توسعه که در رامسر برگزار شد، محمدرضا پهلوی می‌گوید: «هدف از جلسه امروز بررسی چگونگی تغییرهایی در برنامه پنج‌ساله پنجم با شرایط جدیدی است که در مملکت پیش آمده است. خودمان را باید تطبیق بدهیم و البته سعی کنیم تا سرحد امکان هم مملکتمان را جلو ببریم و هم برای ملت ایران، رفاه و آسایش بیشتری فراهم کنیم. موقعی که در تخت جمشید برنامه مطرح می‌شد کسانی که حاضر بودند یادشان هست که همیشه من طرف هدف‌های بالاتر و پروژه‌های بیشتر و مشکل‌تر را می‌گرفتم.» از این‌رو، برنامه اولیه تحت تاثیر افزایش قیمت نفت در بازار جهانی و وسوسه پیمودن راه صدساله، قرار گرفت. برنامه پنجم کامل‌ترین برنامه‌ای بود که تا آن زمان تهیه شده بود. با افزایش بهای نفت و درآمدهای ارزی کشورمان، این برنامه به دور از ملاحظات کارشناسی و بدون در نظر گرفتن هشدار کارشناسان و تکنوکرات‌ها مورد بی‌مهری قرار گرفت. با این ادعا که منابع مالی، حلال همه مشکلات است (بدون توجه به میزان قدرت جذب اقتصاد)، تزریق بی‌رویه منابع مالی از طریق بودجه جاری و عمرانی به اقتصاد تحمیل و در نهایت برنامه پنجم به کلی کنار گذاشته شد.
روایتی که نوشتیم، برگی از تاریخ پرفرازونشیب اقتصاد ایران بود. برخلاف موفقیت‌هایی که در برنامه سوم و چهارم پیش از انقلاب در راستای رشد اقتصادی و توسعه صنعتی حاصل شد. برنامه پنجم به واسطه درآمدهای کلان نفتی منحرف و باعث شد به جای تمرکز منابع در رشد و احیای صنایع کوچک و متوسط، اهتمام ویژه‌ای به صنایع سنگین نظیر نفت، گاز و پتروشیمی شکل گرفت. همین مسئله بعداً پاشنه‌آشیل اقتصاد ایران شناخته شد.
در طول اجرای برنامه پنجم توسعه (قبل از انقلاب)، اقتصاد ایران شاهد رشد خیره‌کننده‌ای بود. رشدی که نه بر پایه افزایش بهره‌وری، بلکه به واسطه افزایش ناگهانی و کم‌سابقه درآمدهای نفتی حاصل شد. این وضع که از آن با عنوان «دوپینگ نفتی» یاد می‌شود، در کوتاه‌مدت باعث ایجاد رفاه عمومی، افزایش مصرف، گسترش طبقه متوسط و تسریع پروژه‌های عمرانی و در بلندمدت باعث اختلال‌های عمیق در بنیان‌های اقتصاد کلان شد. افزایش درآمدهای نفتی، موجب شد دولت بدون توجه کافی به اصول اقتصادی نظیر بهره‌وری، بازدهی سرمایه‌گذاری، توازن بودجه و سیاست‌های پولی منسجم، دست به هزینه‌کرد وسیع بزند.
در این شرایط، کارآمدی اقتصاد به حاشیه رانده شد، چون پول به اندازه‌ای فراوان بود که ناکارآمدی‌ها احساس نمی‌شد. سیستم قیمت‌گذاری و بازار دچار اختلال شد؛ چون نرخ ارز به صورت تصنعی پایین نگه داشته شده و واردات جایگزین تولید داخلی شد. سیاست‌های مالی دولت با تزریق منابع بی‌وقفه به اقتصاد (بدون توجه به زیرساخت‌های تولیدی) تحمیل شد. در چنین وضعی، شکاف میان توان تولید واقعی و قدرت خرید ناشی از وفور منابع مالی و ارزی روزبه‌روز در حال افزایش بود. از میانه‌های دهه ۱۳۵۰ شمسی، نشانه‌های تورم ساختاری در اقتصاد ایران آشکار شد. علت تورم، رشد سریع تقاضا (هم در بخش خصوصی و هم از سوی دولت) عنوان شد که عرضه داخلی کالا و خدمات نتوانسته بودند متناسب با آن افزایش یابند. نقدینگی به‌سرعت بالا رفته بود، اما ظرفیت‌های تولیدی (اعم از صنعت، کشاورزی، مسکن و خدمات) دچار تنگنا بود. در نتیجه نرخ تورم دورقمی شد؛ پدیده‌ای که تا آن زمان برای عموم مردم شناخته‌شده یا حداقل نگران‌کننده نبود. تا آنکه در سال ۱۳۵۶ نرخ تورم به 1 /25 درصد رسید؛ رقم بی‌سابقه‌ای که برای جامعه مصرف‌گرا، نوپای صنعتی و بدون تجربه تاریخی تورم بالا، به یکی از ریشه‌های نارضایتی تبدیل شد. این وضعیت باعث شد قشرهای مختلف جامعه، به‌ویژه طبقه متوسط شهری و کارگران صنعتی، با فشار فزاینده هزینه‌های زندگی روبه‌رو شوند. این در حالی بود که ساختار سیاسی از انعطاف لازم برای اصلاح سیاست‌ها یا پاسخگویی به مطالبات عمومی برخوردار نبود. در نتیجه شکاف میان حاکمیت و مردم عمیق شد. تورم بالا، رکود نسبی در تولید، افزایش واردات و تمرکز ثروت در دستان طبقه خاص، همگی عواملی بودند که نارضایتی اقتصادی را به نارضایتی سیاسی پیوند زدند. در همین فضا بود که ناآرامی‌های اجتماعی و سیاسی شکل گرفت و بذرهای انقلاب بهمن ۱۳۵۷ هجری شمسی (۱۹۷۹ میلادی) کاشته شد.
انحراف از برنامه پنجم توسعه (قبل از انقلاب) سرآغاز قصه پر از غصه ماست، زیرا برای نخستین‌بار در ایران ناف اقتصاد و بودجه عمومی دولت به نفت گره زده شد و سبک اداره مملکت با درآمد نفتی پایه‌گذاری شد، بدعتی که هنوز هم با گذشت بیش از 50 سال ادامه دارد.
تزریق بی‌حساب
اما پرسش اصلی اینجاست که تزریق بی‌حساب درآمد نفتی با اقتصاد چه می‌کند و چگونه باعث بروز پدیده بیماری هلندی برای اقتصاد می‌شود؟ برای پاسخ به این پرسش بهتر است به گذشته برگردیم. در دهه ۱۳۵۰ همزمان با افزایش شدید درآمدهای نفتی، اقتصاد ایران دستخوش تحول ساختاری و بنیادین شد. جامعه آن زمان عمدتاً از دو بخش بزرگ شهری و روستایی تشکیل می‌شد. بخش روستایی نمایانگر ساختارهای سنتی اقتصاد بود و بخش عمده نیروی کار در حوزه‌هایی همچون کشاورزی، دامپروری و فعالیت‌های معیشتی حضور داشت. با گسترش صنایع سنگین و سیاست‌های نوسازی (مدرنیزاسیون) دولت پهلوی، توازن سنتی نیروی کار به‌طور ناگهانی و چشمگیری دگرگون شد. رشد صنایع سنگین از جمله صنایع فولاد، پتروشیمی، خودروسازی و ماشین‌سازی که با تکیه بر درآمدهای نفتی امکان‌پذیر شده بود، باعث شد تقاضا برای نیروی کار شهری و صنعتی افزایش یابد. در نتیجه این تحولات، نرخ دستمزدها در بخش صنعتی به مراتب بالاتر از بخش‌های سنتی اقتصاد شد. کشاورزی، دامپروری و سایر فعالیت‌های غیرمدرن نه‌تنها از نظر درآمدی قدرت رقابت نداشتند، بلکه از نظر امکانات، آموزش و زیرساخت نیز مورد غفلت واقع شده بودند. تفاوت فاحش درآمدی و رفاهی، به موج گسترده‌ای از مهاجرت نیروی کار از روستاها به شهرها دامن زد.
در کوتاه‌مدت، مهاجرت‌های درون‌سرزمینی باعث افزایش نسبی درآمد خانوارهای مهاجر، رشد مصرف، توسعه شهرنشینی و تقویت طبقه متوسط شد. دولت نیز این فرآیند را نشانه‌ای از پیشرفت اقتصادی تلقی می‌کرد. در نهایت، رشد شتاب‌زده و نامتوازن بخش صنعت در مقایسه با کشاورزی و دیگر حوزه‌های سنتی، باعث شد بخش سنتی اقتصاد شکست بخورد. این شکست نه‌تنها از نظر اقتصادی، بلکه از نظر فرهنگی، اجتماعی و حتی سیاسی نیز پیامدهایی عمیق به‌جا گذاشت. روستاها که زمانی کانون‌های تولید، خودکفایی و فرهنگ بومی بودند، به حاشیه رانده شدند و به‌جای آنها، ساختارهای وابسته، مصرف‌محور و ناپایدار شهری رشد پیدا کرد.
اگرچه توسعه صنعتی ضرورتی اجتناب‌ناپذیر برای کشورهایی همانند ایران بود، اما عدم توازن در سرمایه‌گذاری میان بخش‌های مختلف اقتصادی و اتکای بیش‌ازحد به درآمدهای نفتی، موجب شد این توسعه شکل ناپایدار و شکننده به خود بگیرد. شکست بخش سنتی اقتصاد، بخشی از پیامد گسترده‌تر بیماری هلندی بود که در نهایت با آشکار شدن بحران‌های اجتماعی و اقتصادی، زمینه‌ساز بی‌ثباتی‌های شدید سیاسی در سال‌های پایانی حکومت پهلوی شد.
در ساختار اقتصادی که وابستگی شدید به درآمدهای نفتی وجود دارد، معمولاً روند کوتاه‌مدت اقتصاد شکل نسبتاً مطلوب می‌گیرد. تزریق مداوم دلارهای نفتی به چرخه اقتصاد (به‌ویژه در بخش‌های صنعتی و خدماتی)، رشد اقتصاد، اشتغال و رفاه عمومی ایجاد می‌کند؛ به‌گونه‌ای که حتی ضعف‌های بنیادی اقتصاد، نظیر ناتوانی بخش سنتی (کشاورزی، دامپروری، صنایع خرد) یا حتی نداشتن بهره‌وری در تولید به چشم نمی‌آید.
در این شرایط، واردات به‌صرفه‌تر از تولید ملی می‌شود و به‌واسطه نرخ ارز تثبیت‌شده و یارانه‌های پنهان، واردات اقلام مصرفی و واسطه‌ای جایگزین تولید داخل می‌شود. همچنین دولت با در اختیار داشتن درآمدهای کلان نفتی، می‌تواند اشتغال را در بخش‌های پرهزینه (فاقد بهره‌وری)، همانند پروژه‌های عمرانی یا صنایع دولتی تامین کند. الگوی رفاه و اشتغال مصنوعی تا زمانی پابرجاست که جریان درآمدهای نفتی ادامه یابد، به‌محض آنکه این جریان به دلایلی چون «سقوط قیمت نفت در بازار جهانی»، «تحریم صادرات نفت توسط بازیگران بین‌المللی»، «جنگ و ناامنی» یا «ناکارآمدی در تولید نفت اتفاق افتاد»، اقتصاد وارد وضع بحرانی می‌شود، زیرا دولت منبع اصلی درآمدش را از دست می‌دهد و بخش‌های غیرنفتی که در گذشته قربانی واردات ارزان شده بودند، توان جایگزینی و بازسازی سریع را ندارند. وابستگی به واردات باعث فشار بر نرخ ارز و افزایش قیمت‌ها می‌شود. در نهایت تنها ابزار باقی‌مانده برای اداره کشور، خلق نقدینگی و چاپ پول است که باعث تورم شدید و نارضایتی عمومی می‌شود. با نابودی تولید، بی‌ارزش‌شدن پول ملی، کمبود کالا و کاهش اعتماد عمومی، ساختار اجتماعی نیز دچار فرسایش می‌شود و در نهایت بحران اقتصادی به بحران مشروعیت و فروپاشی سیاسی می‌انجامد.
تجربه الگوی درآمد اقتصاد تک‌محصولی نشان می‌دهد تا زمانی که آن محصول (به‌طور مثال نفت در ایران) می‌فروشید، می‌توانید اقتصاد را سرپا نگه دارید. اما این وضع پایدار نیست. فرآیند توسعه نیازمند استقلال نسبی از منابع رانتی، سرمایه‌گذاری در تولید، آموزش و بازسازی بخش‌های مولد همانند کشاورزی، صادرات غیرنفتی و فناوری‌های دانش‌بنیان است. اقتصادی که بر نفت بنا شده باشد، اما از درون خالی باشد، در زمان بحران‌های جهانی یا اختلال در صادرات، خیلی زود به مرحله فروپاشی نزدیک می‌شود. نفت اگر با سیاست‌گذاری هوشمندانه، توزیع عادلانه و توسعه متوازن همراه نشود، نه آفرین، بلکه نفرین منابع خواهد بود.
کشورهای نفت‌خیز حوزه خلیج‌فارس در سال‌های گذشته به ضرورت کاهش وابستگی به درآمدهای نفتی پی برده‌اند و در راستای آن، اقدام به سرمایه‌گذاری و تقویت زیرساخت‌های صنایع غیرنفتی کرده‌اند. برای مثال، عربستان سعودی برنامه «چشم‌انداز ۲۰۳۰» را با هدف توسعه بخش‌هایی همانند گردشگری، فناوری، معدن، خدمات مالی و حمل‌ونقل به اجرا گذاشته است. همچنین، «صندوق سرمایه‌گذاری عمومی عربستان» با انجام سرمایه‌گذاری‌های بین‌المللی در حوزه‌هایی همچون فناوری، انرژی و ورزش نقش مهمی ایفا می‌کند. امارات متحده عربی نیز سرمایه‌گذاری‌های کلانی در بخش‌هایی همچون گردشگری، حمل‌ونقل هوایی، شرکت‌های حوزه مالی و ساخت‌وساز انجام داده است. دو نهاد مهم امارات یعنی «صندوق مبادله» و «سازمان سرمایه‌گذاری ابوظبی» در دارایی‌های متنوعی در سراسر جهان سرمایه‌گذاری کرده‌اند. کشورهایی همانند قطر و کویت نیز رویکرد مشابهی را در پیش گرفته‌اند. برای نمونه، قطر با وجود درآمدهای هنگفت حاصل از صادرات گاز طبیعی مایع، در حوزه‌هایی همانند آموزش، سلامت و ورزش نیز سرمایه‌گذاری کرده است. از جمله می‌توان به میزبانی موفق جام جهانی فوتبال ۲۰۲۲ اشاره کرد که گام مهمی در راستای تقویت جایگاه جهانی این کشور در حوزه ورزش و گردشگری بود.
