روزگار غریب
اولویت‌های اقتصادی دولت سیزدهم چیست؟
اقتصادی با نرخ تورم بالای ۴۵ درصد، میانگین رشدی نزدیک به صفر در یک دهه گذشته و بودجه‌ای نامتوازن و دارای کسری تراز زیاد تنها بخشی از واقعیتی است که دولت سیزدهم در شروع کار خود با آن مواجه می‌شود. بخش خدمات به‌عنوان موتور رشد اقتصادی در کوتاه‌مدت همچنان در تله کرونا قرار دارد. صندوق‌های بازنشستگی در بحران جدی به‌سر می‌برند. خواسته کوتاه‌مدت اغلب مردم زیرخط فقر، بهبود وضعیت معیشتی‌شان است. سرمایه‌گذاری در اقتصاد به اندازه کافی صورت نگرفته و دسترسی به مسکن هم سخت‌تر از همیشه شده است. کشاورزان درگیر خشکسالی‌اند و دولت گرفتار خشکسالی مالی. بازار سرمایه ایران به‌شدت از نااطمینانی ضربه خورده و مداخلات صورت‌گرفته تاکنون نتیجه مطلوبی نداشته است. سرمایه‌گذاری در صنعت نفت با تکیه‌بر منابع مالی و توان فنی و تکنولوژی داخلی سخت، پرهزینه و با ریسک بالا همراه است. بین آنچه دولت سیزدهم می‌خواهد و می‌تواند انجام دهد با آنچه رای‌دهندگان و قهرکنندگان صندوق رای از آن مطالبه می‌کنند فاصله زیادی وجود دارد و کم کردن این فاصله از مهم‌ترین ماموریت‌های دولت است تا بتواند شکاف ایجادشده بین اعتماد مردم با برنامه‌هایش را ترمیم کند. در این یادداشت، ابتدا برخی از چالش‌های اقتصادی پیش روی دولت سیزدهم و سپس مهم‌ترین اقداماتی که باید در دستور کار دولت قرار گیرد مرور خواهد شد.
تهدیدهای پیش‌رو
پیامدهای کیفیت نامطلوب حکمرانی در اقتصاد ایران در چند دهه اخیر اغلب با تکیه‌بر درآمدهای نفتی و استفاده بیش از حد از منابع طبیعی نادیده گرفته شده است. استمرار این شرایط در کنار کاهش قابل توجه این درآمدها در سال‌های اخیر موجب شده است ناکارآمدی‌های ساختاری در قالب بحران‌های متعدد نه‌تنها توسعه و رشد اقتصادی بلکه بقای اقتصاد ایران را در چشم‌انداز میان‌مدت تهدید کند. در ادامه به مهم‌ترین حوزه‌های بحرانی که تهدیدهای جدی برای دستیابی به رشد اقتصادی قابل قبول محسوب می‌شود اشاره شده است.
نابرابری و فقر نامتعارف، افزایش نارضایتی در جامعه و بحران سرمایه اجتماعی: رکود تورمی پایدار در ایران به ایجاد نابرابری‌های اقتصادی نامتعارف و تضعیف طبقه متوسط منجر شده است. این وضعیت آسیب‌های جدی به سرمایه اجتماعی ملی و اعتماد مردم به دولت وارد کرده و ممکن است به کنش‌های اجتماعی مخربی منجر شود که مانع جدی ثبات اقتصادی و رشد خواهد بود.
بحران بهره‌وری: در دهه‌های اخیر تحریم‌های بین‌المللی، افزایش نرخ ارز به صورت مستمر و عدم بهره‌گیری کارآمد از فناوری‌های جدید در تولیدات صنعتی موجب شده است فاصله معناداری بین سطح فناوری تولید داخلی با سطح فناوری به‌‌روز جهانی ایجاد شود. این شکاف فناوری به شکل قابل ملاحظه‌ای باعث رکود در بهره‌وری و کاهش قدرت رقابت‌پذیری محصولات صادراتی ایران در بازارهای خارجی شده است. طبق داده‌های بانک جهانی، بهره‌وری کل عوامل تولید ایران در ۲۰ سال گذشته حدود ۱۴ درصد کم شده است. این در حالی است که طی این دوره به دلیل تحولات فناورانه و موج چهارم انقلاب صنعتی در سطح بین‌المللی با پدیده انقلاب بهره‌وری روبه‌رو بوده‌ایم. برای نمونه طی مدت مشابه، بهره‌وری کل عوامل تولید هند ۵۱ درصد رشد داشته است. همچنین بر اساس آمارهایی که سازمان بهره‌وری آسیا در سال ۲۰۲۰ منتشر کرده، میانگین سالانه رشد بهره‌وری کل عوامل تولید طی دوره ۲۰۱۰ تا ۲۰۱۸ برای ایران منفی یک درصد و برای کشورهایی نظیر ویتنام، پاکستان، هند و چین به‌ترتیب معادل 6 /1 درصد، 1 /2 درصد، 0 /2 درصد و 6 /2 درصد بوده است.
بحران آب و محیط زیست: ایران در رده‌بندی جهانی جزو کشورهای کم‌آب محسوب می‌شود و میزان بارندگی آن کمتر از یک‌سوم متوسط بارندگی جهانی و استعداد تبخیر آب در آن حدود سه برابر متوسط جهانی است. همچنین مقایسه داده‌های بهره‌وری آب بانک جهانی نشان می‌دهد ایران در سال ۲۰۱۷ رتبه ۱۴۸ دنیا را از بین ۱۷۵ کشور در شاخص بهره‌وری آب داشته است. از طرفی طبق آمار بانک جهانی، ایران از لحاظ میزان آلایندگی دی‌اکسید کربن هشتمین کشور آلاینده دنیا در سال ۲۰۱۶ بوده است. بالاترین نسبت میزان آلایندگی دی‌اکسید‌کربن به تولید ناخالص داخلی در میان 20 کشور آلاینده متعلق به ایران است. بنابراین توجه به محیط زیست و سیاستگذاری در جهت تخریب کمتر آن باید به‌عنوان قید دیگری در مورد رشد اقتصادی مطرح شود.
وابستگی تولید به واردات: بررسی داده‌های بخشی و مرور تجربه سال‌های اخیر نشان می‌دهد اغلب صنایع غیرنفتی ایران به لحاظ تامین مواد اولیه و فناوری‌های تولید به واردات وابسته‌اند. طبق آمار بانک مرکزی ایران در سال ۱۳۹۷، نزدیک به ۲۹ میلیارد دلار از کالاهای وارداتی ایران را مواد اولیه و کالاهای واسطه‌ای تشکیل داده است. این در حالی است که طبق آمار رسمی، ارزش افزوده بخش صنعت ایران در این سال حدود ۱۸ میلیارد دلار بوده که ارزش آن نزدیک به دوسوم ارزش کالاهای اولیه و واسطه‌ای وارداتی در آن سال است. این آمار وابستگی بالای ساختار تولیدات صنعتی را نشان می‌دهد. این مساله از آن جهت تهدیدی جدی به شمار می‌آید که ایران به طور دائم در معرض تکانه‌هایی نظیر تحریم است و این روند موجب کاهش تاب‌آوری اقتصاد و افزایش ضربه‌پذیری آن می‌شود.
فساد اداری: طبق آخرین گزارش سازمان شفافیت بین‌المللی در سال ۲۰۲۰، ایران از نظر شاخص فساد در میان ۱۸۰ کشور در جایگاه ۱۴۹ قرار گرفته است. فساد از دو مجرا موجب انحراف در مسیر رشد و توسعه کشور می‌شود. نخست آنکه چنین فساد گسترده‌ای موجب انحراف نظام پاداش‌دهی خواهد شد و این پیام را به کنشگران مخابره می‌کند که در صورت انجام فعالیت‌های فسادزا پاداش‌های چشمگیری به دست خواهند آورد. از طرف دیگر در محیط فاسد، تخصیص منابع به‌جای آنکه مبتنی‌بر ملاحظات کارشناسی و توسعه‌ای صورت گیرد بر مبنای توزیع رانت در جهت منافع شخصی افراد و سازمان‌های ذی‌نفع خواهد بود. از این‌رو، رویه‌های فاسد مانعی جدی برای تحقق رشدهای مستمر و پایدار است.
بدهی‌های دولتی و وضعیت نامطلوب صندوق‌های بیمه بازنشستگی کشور: درآمدهای دولت ایران طی یک دهه گذشته به دلیل تحریم‌های بین‌المللی و جلوگیری از فروش نفت ایران و همچنین کاهش قیمت نفت در بازارهای جهانی به مقدار قابل توجهی کاهش یافته است. همچنین در سال‌های اخیر تحریم و کرونا باعث تحمیل هزینه‌های هنگفتی به ساختار حکمرانی کشور شده است. این مساله باعث شده است دولت برای تامین کسری بودجه اقدام به فروش دارایی‌های ملی و اوراق قرضه کرده و درآمدهای حاصل را صرف هزینه‌های جاری خود کند. از طرف دیگر تامین اجتماعی به عنوان بزرگ‌ترین صندوق بیمه‌ای کشور نه‌تنها نتوانسته مدیریت صحیح این منابع را برای مستمری‌بگیران آتی تضمین کند، بلکه در پرداخت‌های فعلی خود نیز ناتوان مانده است.
تحولات بازار انرژی در سطح جهانی: تجربه چند دهه اخیر نشان می‌دهد اقتصاد نفتی به شدت محیط کلان کشور را تحت تاثیر قرار داده و آن را در برابر تکانه‌های بیرونی مانند نوسانات قیمتی آسیب‌پذیر کرده است. پیش‌بینی‌های نهادهای بین‌المللی از تقاضای آینده انرژی‌های فسیلی حاکی از آن است که بیشتر کشورهایی که امروز متقاضی نفت و سوخت‌های فسیلی‌اند به گونه‌ای برنامه‌ریزی کرده‌اند که تا سال ۲۰۵۰ از مصرف این‌گونه سوخت‌ها بی‌نیاز شوند. توجه به این مساله با در نظر گرفتن روند رشد و توسعه انرژی‌های تجدیدپذیر در اقتصاد جهانی اهمیت بیشتری برای ایران پیدا می‌کند. در صورت بی‌توجهی به این روند، چشم‌انداز جایگزینی سوخت‌های فسیلی با انرژی‌های تجدیدپذیر در بلندمدت یک تهدید جدی برای اقتصاد نفتی ایران به‌شمار خواهد آمد.
اولویت‌های سیاستگذاری اقتصادی
هدف‌گذاری و تمرکز بر اهداف اقتصادی مهم و محدود: در بین همه اهداف اقتصادی، مهار پایدار تورم و ایجاد رشد و اشتغال باید در اولویت اصلی برنامه‌های دولت قرار گیرد. رکود تورمی عمیق باعث گسترش فقر در کشور شده است. دولت‌های گذشته به جای اتخاذ یک رویکرد علمی برای ریشه‌یابی تورم، با برخوردهای تعزیراتی و شبه‌امنیتی تلاش کرده‌اند قیمت‌ها را کنترل کنند. مقابله با تورم از طریق سرکوب قیمت‌ها تا زمانی که ریشه‌های اصلی آن از بین نرود در میان‌مدت و بلندمدت اثربخش نخواهد بود. ممانعت از اتخاذ سیاست‌های بی‌ثبات‌ساز و وارد کردن تکانه به قیمت‌های کلیدی، انضباط مالی دولت و جلوگیری از دست‌اندازی به منابع نظام بانکی و بانک مرکزی از جمله اقدامات اولویت‌داری است که در این حوزه می‌توان نام برد.
از طرف دیگر، دولت سیزدهم باید برای رشدی که بتواند سالانه حداقل یک میلیون شغل ایجاد کند برنامه‌ریزی داشته باشد. این مقدار معادل رقمی است که طی یک دهه آینده در هر سال به جمعیت ۲۵ تا ۶۵ سال کشور اضافه خواهد شد. در ۱۶ سال اخیر مجموعاً سه میلیون شغل خالص در کشور ایجاد شده، در حالی‌که ۱۷ میلیون نفر به جمعیت ۲۵ تا ۶۵ سال کشور اضافه شده است. آمار نشان می‌دهد خالص ایجاد اشتغال برای جمعیت ۱۰ساله و بیشتر از سال ۱۳۸۴ تا ۱۳۹۷ در برخی از سال‌ها منفی بوده است. برای نمونه در سال ۱۳۸۷، خالص ایجاد اشتغال منفی ۵۹۲ هزار نفر بوده و در بهترین حالت نیز نزدیک به ۸۰۰ هزار شغل خالص در سال ۱۳۹۶ ایجاد شده است. بنابراین رشد اقتصادی اشتغال‌زا باید در اولویت‌های اصلی اقتصادی دولت سیزدهم باشد و این هدف از طریق هماهنگ‌سازی سیاست‌های پولی، مالی، ارزی و تجاری در جهت تقویت بنیه تولیدی، اصلاح محیط کسب‌وکار، تامین امنیت سرمایه‌گذاری و مبارزه با رانت‌جویی ممکن است.
جلوگیری از تخریب اقتصاد با ارز یارانه‌ای: در چهار ماه ابتدایی سال ۱۴۰۰ میزان تخصیص ارز برای واردات ۱۵ میلیارد دلار اعلام شده که 6 /4 میلیارد دلار از آن ارز ۴۲۰۰تومانی بوده است. از سوی دیگر، آمار منتشرشده از سوی مرکز آمار ایران نشان می‌دهد تورم پنج‌ماهه خوراکی‌ها و آشامیدنی‌ها 4 /58 درصد بوده، در شرایطی که تورم اقلام غیرخوراکی که از ارز ۴۲۰۰تومانی استفاده نکرده‌اند 1 /36 درصد بوده است. یعنی اگرچه برای واردات کالاهای اساسی و اقلام خوراکی ارز ترجیحی پرداخت شده، میزان تورم آن بیشتر از کالاهایی بوده است که ارز یارانه‌ای نگرفته‌اند. این داده‌ها نشان می‌دهد ارز ۴۲۰۰تومانی به‌جز تخریب اقتصاد با ایجاد رانت و فساد اثر دیگری نداشته است. اگر دولت تصمیم دارد از رانت و فساد جلوگیری کند، باید ارز را تک‌نرخی کرده و کمک‌هایش را از طریق یارانه مستقیم به‌صورت هدفمند به قشر نیازمند پرداخت کند.
اتخاذ دیپلماسی اقتصادی قوی و تعامل سازنده با کشورهای دنیا: خروج آمریکا از برجام و بازگشت تحریم‌ها باعث شد تعاملات ایران با شرکای خارجی دچار مشکل شده و فرصت‌هایی که برای تجارت و سرمایه‌گذاری از این کانال وجود داشت به‌شدت تضعیف شود. عملکرد نامناسب اقتصاد در یک دهه اخیر در زمینه مراودات بین‌المللی از یک طرف موجب کم‌رنگ شدن نقش اقتصاد ایران در جهان و از طرف دیگر کاهش رفاه در کشور شده است. در دوره چهارساله پیش‌رو اتخاذ یک چشم‌انداز جدید که در آن تعاملات اقتصادی فعال با هدف توسعه اقتصادی و استراتژی برد-برد محور اصلی تعاملات ایران با جهان باشد باید به یک ضرورت تبدیل شود. نقش‌آفرینی مثبت و اتخاذ دیپلماسی اقتصادی قوی ایران در تحولات پیش‌رو می‌تواند فرصت‌های ارزشمندی برای جبران عقب‌ماندگی‌های تجاری و اقتصادی، ارتقای جایگاه ایران در زنجیره ارزش جهانی و افزایش امنیت اقتصادی کشور فراهم آورد.
بازگرداندن اعتماد به جامعه و بازسازی سرمایه اجتماعی: اعتماد بنیان سرمایه اجتماعی است؛ سرمایه‌ای که اهمیتش برای کشور در وضعیت فعلی کمتر از سرمایه فیزیکی و انسانی نیست. تا زمانی که اعتماد مردم به دولت بازسازی نشود، سیاستگذاری‌ها به اهداف مورد نظر دست نمی‌یابد، زیرا جامعه همراهی لازم را با سیاستمداران نخواهد داشت. پرهیز از اعمال سیاست‌های بی‌ثبات‌کننده، اجتناب از دادن هرگونه وعده غیرعملی، غیرشفاف و سنجش‌ناپذیر، دوری از شعارزدگی و داشتن شفافیت در عملکرد از جمله مواردی است که دولت جدید برای ترمیم اعتماد ازدست‌رفته مردم باید به آن پایبند باشد.
لزوم علم‌محوری و حاکمیت قانون: سال‌هاست به علم اقتصاد در تصمیم‌گیری‌های کلان اقتصادی کشور کم‌توجهی شده است. عدم توجه به علم و تجارب گذشته به اتخاذ سیاست‌های پرهزینه برای کشور منجر شده و خسارات جبران‌ناپذیری به‌دنبال داشته است. در کنار محوریت علم، حاکمیت قانون نیز جزو حلقه‌های مفقوده سال‌های اخیر در تصمیم‌سازی‌های اقتصادی بوده و هزینه‌های هنگفتی به بخش خصوصی و جامعه از این زاویه تحمیل شده است.
تدوین استراتژی توسعه صنعتی: استراتژی توسعه صنعتی مانند نقشه راه صنعت و فعالان اقتصادی عمل می‌کند. دولت نیز در سیاستگذاری‌ها، اعمال حمایت‌ها، جهت‌گیری‌های اقتصادی و جلوگیری از اتلاف منابع نیازمند برنامه‌ای راهبردی و جامع است. در دهه‌های اخیر، کشور هزینه‌های سنگینی بابت حمایت‌های غیرهدفمند از بخش‌ها و صنایع پرداخت کرده و در اغلب موارد نیز این حمایت‌ها نتیجه اثربخش و دستاوردهای توسعه‌ای نداشته است. هنوز تصمیم‌گیران کشور به‌درستی نمی‌دانند سرمایه‌ها به کدام صنایع باید هدایت شود و کدام بخش‌ها در اولویت حمایت نیست، بر اساس مطالعات آینده‌نگرانه کدام صنایع باید در کشور شکل بگیرد و کدام‌ها باید از گردونه فعالیت خارج شود. تا زمانی که یک سند بالادستی با همراهی نخبگان، فعالان اقتصادی و سیاستگذاران تدوین نشود، منابع کشور به‌صورت غیرهدفمند و بر اساس ملاحظات کوته‌نگرانه هدایت خواهد شد.
مقابله اصولی با فساد: رواج فساد در لایه‌های میانی و پایینی دستگاه‌های دولتی و اخذ تصمیمات و سیاست‌های فسادآفرین در سطوح بالای دولت باعث اتلاف منابع هنگفت در کشور شده است. فساد گسترده نشان از بحران شفافیت در فرآیندهای تخصیص منابع دارد. از این‌رو، مقابله جدی با فساد از دیگر محورهایی است که دولت سیزدهم با همراهی قوه‌های قضائیه و مقننه باید در دستور کار خود قرار دهد. تدوین برنامه ملی و جامع مبارزه با فساد بر محور توسعه دولت الکترونیک و نظارت بر کانال‌های اصلی بروز فساد یعنی تخصیص تسهیلات بانکی ارزان و با شرایط ویژه و به افراد ذی‌نفوذ، تخصیص دلارهای نفتی، واگذاری اموال دولتی، برگزاری مناقصات، نظارت بر عملکرد گمرکات و ساده‌سازی قوانین پایه باید در اولویت دولت باشد.
توانمندسازی بخش خصوصی: ملاک اصلی توانمندسازی بخش خصوصی ایجاد محیط کسب‌وکار امن، باثبات و پیش‌بینی‌پذیر است که حقوق مالکیت سرمایه‌گذاران تضمین و قراردادها توسط قانون حمایت شود. از دولت جدید انتظار می‌رود برای توانمندسازی بخش خصوصی، برنامه‌های خود را به جدایی نسبی عرصه اقتصاد از سیاست معطوف کند. هرچه بنگاه‌های اقتصادی سیاست‌زده باشند و مورد دست‌اندازی سیاستمداران و اصحاب قدرت قرار گیرند، جذابیت سرمایه‌گذاری توسط بخش خصوصی داخلی و سرمایه‌گذاری خارجی کم می‌شود. کارآفرینان باید اطمینان داشته باشند که اگر سرمایه خود را به خطر اندازند و وارد عرصه‌های مولد کنند، کسب‌وکارشان به بهانه‌های مختلف مورد تعرض قرار نمی‌گیرد.
تعمیق بازار سرمایه و حمایت آن از تولید و سرمایه‌گذاری: انتظار بخش خصوصی از بازار سرمایه، تامین مالی بنگاه‌هاست. تعمیق بازار سرمایه به معنای آن است که بازیگران و سرمایه بیشتری به این بازار سرازیر شود تا نوسانات و هیجانات آن کاهش یابد. در حال حاضر، انحصار شدیدی در اعطای مجوز فعالیت در بخش‌های مختلف اعم از کارگزاری، سبدگردانی، شرکت‌های مشاوره سرمایه‌گذاری و تامین سرمایه وجود دارد. وجود انحصار و تبانی در قیمت ارائه خدمات موجب شده است مردم برای حضور در بازار سرمایه هزینه زیادی بپردازند و سود غیرمتعارفی نصیب دارندگان مجوزهای انحصاری شود. انتظار می‌رود دولت سیزدهم سازوکارهای نظارتی قوی بر این بازار فعال کند و با استفاده از ظرفیت‌های آن، تا حدی مشکل تامین مالی واحدهای تولیدی مرتفع شود. تغذیه بخش تولید از منابع بازار سرمایه در وضعیت فعلی در گرو تسهیل شرایط ورود شرکت‌های جدید و آسان کردن شرایط افزایش سرمایه است.
تقسیم کار مناسب بین بخش خصوصی، دولت و نهادهای عمومی غیردولتی: ساختار فعلی اقتصاد ایران نقش بخش خصوصی را به‌عنوان موتور اصلی ایجاد شغل تضعیف کرده است. اگر مسیر توسعه کشور از بخش خصوصی می‌گذرد، این بخش باید نسبت به سیاست‌های میان‌مدت اقتصادی اطمینان داشته باشد، بتواند در سرمایه‌گذاری‌های بزرگ با مشارکت سرمایه‌گذاران خارجی مشارکت کند، از مدیران اقتصادی بین‌المللی در مدیریت کسب‌وکارهای خود استفاده کند، به منابع ارزی و بانکی داخلی و خارجی دسترسی داشته و در تصمیم‌گیری‌های اقتصادی جایگاه مناسب داشته باشد.1
پی‌نوشت:
1- برای جزئیات بیشتر به این گزارش مراجعه کنید: پیشنهادهای بخش خصوصی (ویرایش اول، اردیبهشت ۱۴۰۰)، مرکز پژوهش‌های اتاق ایران.
