سیمای دولتی در میان جمع
خطاهای دولت‌ها در سیاستگذاری چگونه به اقتصاد ایران لطمه زده است؟
مشکلات مزمن اقتصاد ایران در چهار دهه گذشته از جنس مسائلی نیست که از بیرون نظام تصمیم‌گیری به آن تحمیل شده باشد، بلکه برعکس، مواردی را شامل می‌شود که در تصمیم‌گیری‌ها مورد توجه بوده است. جالب اینکه بزرگ‌ترین مشکلات کشور مسائلی است که اتفاقاً بیشترین توجه در حوزه تصمیم‌گیری به آنها معطوف بوده است. یکی از خطاهای تجربه‌شده در چهار دهه سیاستگذاری گذشته اقتصاد ایران پرداختن به یک مشکل بدون توجه به سازوکار ایجادکننده آن و ارتباط آن با سایر مسائل است. این خطا سبب می‌شود در بسیاری از موارد راهکارهایی پیشنهاد شود که نه‌تنها برطرف‌کننده مساله اصلی نیست، بلکه می‌تواند تشدیدکننده آن باشد. اگر دولت با این رویکردِ نادرست به مشکلات توجه کند، نتیجه آن خواهد بود که تجهیز منابع می‌تواند بسیاری از مسائل بیان‌شده را حل کند و بر این اساس، تزریق منابع بانکی ارزان ساده‌ترین راهکاری است که تجویز می‌شود؛ راهکاری که هسته اصلی سیاستگذاری در چهار دهه گذشته اقتصاد ایران بوده است. سیاستی که نه‌تنها راه‌حل نیست، بلکه خود ایجادکننده زنجیره‌ای از مشکلات بعدی است.
ترکیب منابع عمومی دولت در گذشته به‌گونه‌ای بوده است که حتی در استثنایی‌ترین وضعیت‌ها، سهم مالیات‌ها از ۴۸ درصد کل منابع عمومی دولت فراتر نرفته است. علاوه بر این، بخش مهمی از درآمدهای مالیاتی نیز به‌طور مستقیم و غیرمستقیم وابسته به عواید نفتی است که این امر درآمدهای مالیاتی را در مقابل نوسان‌های بازار جهانی نفت آسیب‌پذیر کرده است. بیش از ۱۶ درصد درآمدهای مالیاتی را مالیات بر واردات تشکیل می‌دهد که به‌طور مستقیم به ارز حاصل از صادرات نفت وابسته است و حدود ۳۳ درصد از درآمدهای مالیاتی نیز مربوط به مالیات بر شرکت‌ها می‌شود که به‌دلیل وابستگی این شرکت‌ها به واردات مواد اولیه و واسطه‌ای همواره تحت تاثیر نوسان‌های عواید نفتی بوده است. بدین‌ترتیب در مجموع حدود ۵۰ درصد از درآمدهای مالیاتی به‌طور مستقیم و غیرمستقیم وابسته به عواید نفتی است که این امر حاکی از ساختار آسیب‌پذیر این درآمدهاست. از این‌رو، درآمدهای نفتی نقش اصلی را در تامین منابع عمومی دولت در اقتصاد ایران برعهده دارد. این موضوع سبب می‌شود بودجه دولت تحت تاثیر نوسانات درآمدهای نفتی قرار گیرد.
در دوره‌های افزایش درآمدهای نفت، دولت مخارج مصرفی و عمرانی خود را متناسب با افزایش درآمدهای نفتی افزایش می‌دهد. در دوره‌های کاهش درآمدهای نفتی که دولت از سمت منابع با تنگنا مواجه می‌شود، بودجه‌های عمرانی را متناسب با کاهش قیمت نفت کاهش می‌دهد اما امکان کاهش زیاد مخارج مصرفی خود را ندارد، زیرا دریافت‌کنندگان مخارج مصرفی در دوره‌های رونق درآمدهای نفتی گروه‌هایی از مردم‌اند و ذی‌نفعان مشخصی دارد. از این‌رو دولت حاضر به پذیرش هزینه سیاسی کاهش تعهداتی که در دوره‌های رونق درآمدهای نفتی شکل گرفته است نمی‌شود. بنابراین کسری بودجه دولت در دوره‌های کاهش درآمدهای نفتی افزایش می‌یابد و دولت به طریقی در پی تامین مالی این کسری گام برمی‌دارد.
سیاست‌های بودجه‌ای دولت چه در دوره‌های افزایش درآمدهای نفتی و چه در دوره‌های کاهش آن، منابع بانک مرکزی و پایه پولی را تحت تاثیر قرار می‌دهد و نوسانات درآمدهای نفتی در نهایت به افزایش پایه پولی ختم می‌شود. این موضوع سبب می‌شود سیاست پولی سیاستی منفعل و وابسته به سیاست‌های مالی دولت باشد. همان‌طور که اشاره شد، در دوره‌های رونق درآمدهای نفتی بودجه جاری و عمرانی دولت متناسب با افزایش درآمدهای نفتی افزایش می‌یابد و این افزایش از راه فروش دلارهای نفتی به بانک مرکزی و افزایش دارایی‌های خارجی بانک مرکزی تامین مالی می‌شود. بنابراین در دوره‌های افزایش درآمدهای نفتی، پایه پولی افزایش می‌یابد. در دوره‌های کاهش درآمدهای نفتی نیز کسری بودجه زیاد می‌شود و دولت در پی تامین منابع لازم برای تامین این کسری خواهد بود. از این‌رو نوسانات قیمت نفت و درآمدهای نفتی، در هر دو دوره کاهش یا افزایش آن، در نهایت به بروز تورم در اقتصاد ایران منجر می‌شود. نتیجه آنکه اقتصاد ایران در چهار دهه گذشته با تورمی دورقمی، مزمن و با نوسانات زیاد مواجه بوده است.
وجود تورم دورقمی و دشواری کاهش آن به‌دلیل موانع اقتصاد سیاسی، به دولت‌ها انگیزه داده است به‌جای تمرکز بر رفع عوامل اصلی ایجادکننده تورم، به مداخله در بازارهای مختلف و کنترل قیمت‌ها بپردازند. در واقع رفتار مشترک دولت‌های مختلف در چهار دهه گذشته، مقابله با تورم، و به‌تعبیری گرانی، با مداخلات در بازارهای مالی، انرژی، ارز، تجارت خارجی و محصول بوده است. تورم بالا در کنار انگیزه‌های دیگری که سبب شده دولت علاوه بر تامین‌کننده کالاهای عمومی، به‌عنوان تامین‌کننده کالاهای خصوصی نیز در اقتصاد ایران شناخته شود، باعث شده است دولت منابع طبیعی و بهره‌مندی از زیرساخت‌ها را نیز با قیمت بسیار پایین در اختیار خانوارها و بنگاه‌ها قرار دهد. نتیجه آنکه انگیزه سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های عمرانی کشور توسط بخش‌های خصوصی و خارجی کاهش یافته و منابع طبیعی کشور مانند آب با بهره‌وری پایین مصرف شده و میزان مصرف نیز روندی فزاینده در پیش گرفته است.
توضیح بیشتر آنکه افزایش تورم از دید سیاستگذار پدیده‌ای نامطلوب است زیرا به‌سرعت توسط آحاد اقتصادی درک می‌شود. واکنش سیاستگذار را در چند دهه گذشته نسبت به این پدیده می‌توان در مداخلات دولت در بازارها و بخش‌های مختلف پیگیری کرد: ۱- مداخله در بازار ارز، تثبیت نرخ ارز و کاهش هزینه‌های ارزی خانوارها و بنگاه‌ها از طریق افزایش واردات؛ ۲- مداخله در بازار پول و کاهش هزینه‌های مالی از راه پایین نگه‌داشتن دستوری نرخ سود؛ ۳- مداخله در بازار انرژی و پایین نگه داشتن قیمت کالاهای اساسی از جمله حامل‌های انرژی؛ ۴- تعیین موانع تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای برای حمایت از بنگاه‌های اقتصادی در مقابل کاهش نرخ ارز حقیقی؛ ۵- مداخله در بازار محصول و قیمت‌گذاری کالاهای مختلف؛ و ۶- مداخله در تخصیص منابع طبیعی و زیرساخت‌های کشور با قیمت‌گذاری و اعطای ارزان و گاهی رایگان بهره‌برداری از منابع طبیعی و زیرساخت‌ها. هرکدام از این مداخلات سبب شروع یا تشدید فرآیندهایی می‌شود که در نهایت کاهش یا نوسان سرمایه‌گذاری در بخش‌های مختلف اقتصادی را در پی دارد. تورم بالا و پرنوسان نیز خود عامل مهمی در بی‌ثبات‌کردن محیط سرمایه‌گذاری است که با ایجاد نااطمینانی و تضعیف پیش‌بینی‌پذیری آینده به کاهش انگیزه سرمایه‌گذاری و آثار نامطلوب بر رشد اقتصادی منجر می‌شود.
از سوی دیگر توجه به این نکته لازم است که درون‌گرایی اقتصاد و وضعیت نامساعد محیط کسب‌وکار و نظام بنگاهداری موضوعاتی است که با کاهش کارایی و بهره‌وری اقتصاد ایران موجب تضعیف ساختارهای رشد بلندمدت می‌شود. در چهار دهه گذشته، سیاستگذاری اقتصادی و محیط حقوقی و قانونی به‌گونه‌ای بوده که محیط فعالیت اقتصادی برای بنگاه‌های بخش خصوصی به شکل‌های مختلف تخریب شده است. از یک‌سو، دولت با مداخلات و نقش‌آفرینی مسلط در زمینه‌هایی که در حیطه وظایف آن نیست محیط فعالیت‌های اقتصادی را تخریب می‌کند که از آن جمله می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
مداخلات قیمت‌گذاری در بازار محصولات؛
قیمت‌گذاری در بازارهای نهاده شامل بازارهای مالی، منابع طبیعی، انرژی و زیرساخت‌ها؛
مداخلات در نظام بنگاهداری به لحاظ مدیریت و مالکیت؛
مداخلات در شروع فعالیت‌های اقتصادی از طریق مجوزها و مقررات مازاد؛ و
مداخلات قیمتی، تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای در تجارت خارجی.
به‌علاوه، عدم حضور قوی و صحیح دولت (حاکمیت) در بخش‌های کلیدی مانند اصلاح محیط حقوقی و قضایی کسب‌وکارها، تنظیم‌گری و سیاستگذاری سبب می‌شود بنگاه‌ها در فضای کسب‌وکاری غیرمطمئن و پرنوسان و بدون پشتوانه حقوقی و قضایی در جهت حفظ منافعی که ایجاد کرده‌اند فعالیت کنند. همچنین، انتخاب رویکرد درون‌گرایی در چهار دهه گذشته بنگاه‌های اقتصادی را از رقابت سالم با بنگاه‌های خارجی برحذر کرده و در چنین فضای بسته‌ای امکان بهره‌مندی از سرمایه و فناوری بین‌المللی با دشواری همراه بوده است. در این وضعیت، آنچه بیش از هر چیز بروز پیدا می‌کند کاهش سطح سرمایه‌گذاری است. در نتیجه سطح رشد اقتصادی به‌صورتی ساختاری همواره پایین خواهد ماند.1
پی‌نوشت:
1- برگرفته از نتایج طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران، موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی
