دو فیلم با یک بلیت

کالاهایی که موضوع تخصیص منابع در اقتصاد خرد به‌شمار می‌روند به‌طور عمده کالاهای خصوصی‌اند. این کالاها از یک‌سو منع‌پذیرند1، به این معنی که تولیدکننده می‌تواند با تمهیداتی، متقاضیان را از مصرف آنها منع کند. به‌علاوه، کالاهای خصوصی محدودیت‌پذیرند2، به این‌ معنی که مصرف یک نفر میزان باقی‌مانده برای مصرف دیگران را کاهش می‌دهد. در مقابل، «کالاهای عمومی» نه منع‌پذیرند و نه محدودیت‌پذیر.

برای کالاهای عمومی به دلیل طبیعت خاص این کالاها -که وجود بازار را منتفی می‌کند- و نیز عدم امکان حذف غیرخریداران از مصرف کالا، بازار نمی‌تواند شکل بگیرد. در نتیجه، قیمت و سطح بهینه تولید این کالاها را سازوکار بازار نمی‌تواند تعیین کند. این کار از طریق محاسبه هزینه فرصت تولید کالاهای عمومی صورت می‌گیرد. هزینه فرصت تولید یک واحد اضافه از کالای عمومی، ارزش بازاری واحدهایی از کالای خصوصی است که در نتیجه انجام این کار از بین می‌رود. سطح بهینه تولید کالای عمومی میزانی است که در آن، جمع تمایل افراد جامعه به پرداخت برای تولید یک واحد اضافی کالای عمومی، برابر با هزینه فرصت آن باشد. میزان تولید کالاهای عمومی توسط دولت‌ها تعیین می‌شود. آنها از طریق سازوکارهایی مانند دریافت مالیات، هزینه تولید این‌گونه کالاها را از افراد جامعه دریافت می‌کنند.

موضوعاتی از قبیل سیاستگذاری و قانونگذاری، امنیت و دفاع، بهداشت و آموزش عمومی و حفاظت از محیط زیست و منابع طبیعی کشور فعالیت‌هایی است که به عرضه کالاهای عمومی می‌پردازد. این فعالیت‌ها بنابر ماهیت در حوزه وظایف حاکمیتی قرار دارد و باید در انحصار دولت باشد. البته دولت می‌تواند از طریق خرید خدمت، بخش خصوصی را نیز در مدیریت فعالیت‌های این حوزه‌ها درگیر کند و از این راه کارایی خدمات عمومی خود را افزایش دهد، اما به دلیل ماهیت این فعالیت‌ها و امکان بروز آثار بیرونی3 منفی یا سواری مجانی و در نتیجه فاصله ‌گرفتن از حالت بهینه، مالکیت و نظارت قوی دولت اجتناب‌ناپذیر و ضروری است.

انتخاب غلط

ورود دولت و هزینه کردن منابع عمومی در نظام بنگاهداری و محیط کسب‌وکار سبب تضعیف دولت در لایه‌هایی شده است که مصداق عرضه کالاهای عمومی را دارد و از این مسیر رفاه خانوار تحت تاثیر قرار گرفته است زیرا زمانی که دولت منابع خود را برای عرضه کالای خصوصی هزینه می‌کند، خانوارها خود باید به تامین برخی نیازهایشان که از جنس کالای عمومی است مبادرت ورزند. از این‌رو است که سهم هزینه‌های بهداشت و درمان و آموزش در کل هزینه‌های خانوار روندی افزایشی طی کرده است. بنابر سیاستگذاری‌های انجام‌شده در بیش از چهار دهه گذشته، نظام بنگاهداری و نظام تامین مالی در فعالیت‌های اقتصادی مخدوش شده و با ساختار متعارف آن فاصله گرفته است، به‌طوری‌که دولت (حاکمیت) در فعالیت‌هایی که نیازی به حضور در آنها وجود ندارد دارای نقشی تعیین‌کننده است و در مقابل حضوری ضعیف در فعالیت‌های اصلی خود دارد. به این ترتیب مشکل از سطوح بالایی فعالیت‌های اقتصادی به سطوح زیربنایی‌تر انتقال می‌یابد و در نهایت دولت برای انجام وظایف اصلی خود شامل امور حقوقی و قضایی، بهداشت و آموزش عمومی، حفاظت از محیط زیست و امنیت و دفاع با محدودیت منابع روبه‌رو می‌شود.

از سوی دیگر، مساله بسیار مهم برای کارگزاران دولت و کنشگران سیاسی این است که احتمال ابقای خود را در مسند قدرت و منافع ناشی از قدرت بیشینه کنند. جهت دستیابی به این هدف تخصیص بودجه به کالاهای عمومی گوناگون بر پایه توجه به سهم این کالاها در رفاه اقتصادی جامعه صورت نمی‌گیرد، بلکه بر اساس محاسبات مربوط به میزان پشتیبانی سیاسی یا میزان رانتی که به گروه‌های ذی‌نفع می‌رسد، انجام خواهد شد. تحت هزینه‌های معاملاتی مثبت، عدم اطمینان، اطلاعات ناقص، مدل‌های ذهنی متفاوت کنشگران در پردازش اطلاعات، پیگیری نفع شخصی کارگزاران دولت و فشار گروه‌های ذی‌نفع، فرآیندهای سیاسی برای تامین کالاهای عمومی به‌لحاظ نظری کارا نیست و بنابراین الزامی برای انطباق هزینه‌ها و منافع کنشگران سیاسی با هزینه‌ها و منافع اجتماع در تولید کالای عمومی وجود ندارد. از این‌رو ممکن است تامین بیش از اندازه کالاهای عمومی غیرضروری با تامین ناکافی کالاهای عمومی حیاتی برای رفاه و توسعه اقتصادی همراه شود.

تعارض منافع

باید توجه داشت که شکاف بزرگی میان منافع اجتماعی و منافع کنشگران سیاسی و گروه‌های ذی‌نفع و نیز میان هزینه‌های اجتماعی و هزینه‌های کنشگران سیاسی و گروه‌های ذی‌نفع برای تامین کالای عمومی وجود دارد. اگر منافع حاصل از تولید یک کالای عمومی به‌لحاظ سیاسی و اقتصادی برای کارگزاران دولت و مقامات سیاسی یا گروه‌های ذی‌نفع بیشتر از منافع اجتماعی ناشی از آن باشد، یا اگر هزینه‌های حاصل از تولید یک کالای عمومی از جنبه سیاسی و اقتصادی برای کارگزاران دولت و مقامات سیاسی یا گروه‌های ذی‌نفع کمتر از هزینه‌های اجتماعی ناشی از آن باشد، عدم کارایی در فرآیند سیاسی مورد نظر به تولید کالای عمومی به‌میزان بیشتر از حد بهینه آن برای جامعه منتهی می‌شود و به‌عکس. بنابراین گروه‌های فشار و گروه‌های رانت‌جو می‌توانند عوامل موثری در نحوه تامین کالاهای عمومی باشند. برای آن دسته از کالاهای عمومی که از یک‌طرف منفعت اجتماعی بسیار بالایی برای جامعه دربردارند و در عین حال منافع حاصل از آنها نصیب بی‌شمار افراد مصرف‌کننده یا تولیدکننده خصوصی می‌شود، احتمال شکل‌گیری یک گروه فشار قوی برای حمایت از سازمان‌دهی لازم برای تامین آنها بسیار پایین است و بنابراین اهمیت تامین آنها برای کنشگران سیاسی کمتر از حد لازم خواهد بود. در نتیجه، این دسته از کالاهای عمومی کمتر از حد بهینه تولید خواهند شد.

در ادبیات علم اقتصاد و انتخاب عمومی، برای حکمرانی دو رکن یا وظیفه اصلی معرفی شده است: عرضه کالای عمومی و حمایت‌های اجتماعی. عرضه کالای عمومی یعنی برقراری امنیت معطوف به رشد اقتصادی و افزایش سطح درآمد، که بخشی از آن در قالب قوه قضائیه و محاکم قضایی تبلور می‌یابد و بخش دیگر مربوط به تنظیم روابط خارجی، سیاست داخلی و سیاست‌های کلان اقتصادی است. هرچه کالای عمومی با کیفیت بهتری عرضه شود، هزینه‌های مبادله در اقتصاد پایین‌تر می‌آید و در نتیجه می‌توان حمایت‌های اجتماعی را با هزینه کمتر و اثربخشی بیشتر اعمال کرد. به‌عبارت دیگر، این دو وظیفه مستقل از یکدیگر نیستند و وظیفه دوم از چگونگی انجام وظیفه اول تاثیر می‌پذیرد: هرچه کالای عمومی بهتر عرضه شود، حمایت‌های اجتماعی محدودتر و هدفمندتر می‌شود. اما اگر نتوان شرایطی ایجاد کرد که اقتصاد رشد کند یا حتی اگر اقتصاد با رشد منفی مواجه شود، سطح درآمد مردم کاهش پیدا می‌کند و گروه‌هایی که نیازمند حمایت‌اند، افزایش می‌یابند. کالای عمومی مجموعه خدماتی است که عرضه مساعد آن، آثار خارجی مثبتی برای فعال اقتصادی ایجاد می‌کند و عدم عرضه آن، خسارات سنگین به‌همراه می‌آورد.

تمرکز نامتوازن

اگر دولتی در عرضه کالای عمومی غیرفعال باشد، در عرصه حمایت‌های اجتماعی بیش‌فعال می‌شود. هرقدر قانون اساسی ما در تعیین متولی عرضه کالای عمومی ضعیف بوده، متولی حمایت‌های اجتماعی را با گستردگی زیاد تعریف کرده است. قانون اساسی مسوول این کار را قوه مجریه دانسته و نفت را در اختیار او قرار داده است تا صرف حمایت‌های اجتماعی کند. در نتیجه، قوه مجریه در اقتصاد ایران، به دلیل ضعف ساختاری در نظام حکمرانی از نظر تعیین متولی عرضه کالای عمومی به یک نهاد توزیع‌کننده امتیازات و رانت حاصل از نفت تبدیل شده است. بنابراین دولت در ایران مسوول حمایت‌های اجتماعی‌ای شده که قرار است عدم عرضه کالای عمومی را جبران کند. نتیجه این مسوولیت تورم و ناترازی مالی بوده است. البته باید توجه داشت که تبعات این مساله فقط اقتصادی نیست، چون درگیری‌هایی که ایجاد می‌شود منافع را جابه‌جا می‌کند و می‌تواند سرمایه اجتماعی را به نابودی بکشاند.

کالای عمومی چون قابل تملک نیست، قابل فروش هم نیست. در نتیجه بنگاه‌های بخش خصوصی انگیزه اقتصادی برای تولید کالای عمومی ندارند. پس نیاز است که عرضه این کالا متولی داشته باشد و باید نهادی متولی شود که اولاً انتفاعی نیست و ثانیاً خیر عمومی را دنبال می‌کند. این نهاد باید بررسی کند که کالای عمومی مورد نیاز مردم چیست و آن را تولید و عرضه کند. نقش دولت این است که بتواند حلقه گمشده تولید کالای عمومی را بیابد. دولت نهادی است که به نیابت از مردم کالاهای عمومی را عرضه می‌کند. دولت باید اطمینان حاصل کند که به‌میزانی که مردم هزینه پرداخت کرده‌اند کالا عرضه می‌کند. با توجه به اخذ مالیات برای عرضه کالای عمومی، دولت عملاً بازتوزیع انجام می‌دهد. به این معنا که مالیات را به‌صورت تبعیض‌آمیز از کسانی که درآمد و ثروت بیشتری دارند می‌گیرد. بنابراین در جمع‌آوری مالیات تبعیض را رعایت می‌کند. در نتیجه، نفس کار دولت بازتوزیع ارزش، درآمد و رفاه است.

این در حالی است که دولت ممکن است از این هدف فاصله بگیرد. مثلاً تمایل به تولید کالاهایی داشته باشد که مردم اقبال کمتری به آنها دارند. در نتیجه ممکن است دولت از تولید کالاهای عمومی مورد نیاز عامه مردم منحرف شود یا تشخیص اشتباه بدهد. به‌طور مثال، دولت در عرصه بهداشت عمومی ممکن است در شهرهای بزرگ سرمایه‌گذاری کند و از حاشیه شهرها، روستاها و شهرهای کوچک غفلت کند. دولت‌ها به دلیل دوره سیاسی کوتاهی که دارند کوتاه‌نگرند و ممکن است کالاهایی را برای عرضه انتخاب کنند که مشاهده‌پذیری بیشتری دارد. بنابراین دولت‌ها به‌شدت در معرض انحراف از این وظیفه اولیه قرار دارند. دولت بر پایه نظام حکمرانی می‌تواند فرآیند تشخیص کالاهای عمومی، تامین مالی تولید و عرضه آن را انجام دهد و در یک بازخورد دائمی بسنجد که آیا آنچه عرضه می‌کند بیشترین ارزش حاشیه‌ای اجتماعی را دارد یا خیر. از این نظر ما در وضعیت بسیار بدی قرار گرفته‌ایم، چون اولاً کیفیت حکمرانی نزول کرده؛ ثانیاً این تنزل در زمان بسیار بدی رخ داده و نمایان شده است.

دولت‌ها عموماً در بودجه برای بهبود فقر نقش بازتوزیع‌کننده درآمد را ایفا می‌کنند. این در حالی است که در ایران طی سال‌های گذشته بودجه هیچ‌گاه نقش بازتوزیعی نداشته و دولت عمدتاً توزیع منابع حاصل از دارایی‌های کشور را بر عهده داشته است. در حقیقت رسالت بازتوزیعی در نظام بودجه‌ریزی کشور تعبیه نشده و مالیات تنها برای پوشش هزینه‌های دولت اخذ شده است. با توجه به تنگنای منابع مالی بودجه برای عرضه کالای عمومی، ایفای این نقش نیازمند در اختیار داشتن منابع جدید است که در صورت انجام اصلاحات مالی و افزایش سهم درآمدهای مالیاتی دولت می‌تواند در ایفای نقش بازتوزیعی خود بخشی از منابع حاصل‌شده را به این منظور اختصاص دهد.

کسری بودجه

همان‌طور که پیشتر اشاره شد، یکی از ویژگی‌های کالای عمومی، انحصار عرضه آن توسط دولت است و نمی‌توان جایگزین موجهی برای آن متصور بود. هزینه‌های جاری انعکاس عرضه کالای عمومی در بودجه است و دولت به ‌واسطه هزینه جاری و عرضه کالای عمومی تعریف می‌شود. هرچند در این مقوله ناکارایی وجود دارد، باید توجه داشت کارکرد اصلی دولت عرضه کالاهای عمومی است. سهم مطلوب مخارج جاری برای آنکه دولت توانایی عرضه کالای عمومی باکیفیت را داشته باشد حدود ۱۷ درصد از تولید ناخالص داخلی است، در حالی که نسبت پرداخت‌های جاری به تولید ناخالص داخلی در اقتصاد ایران در پنج دهه اخیر روند نزولی داشته و به حدود ۱۲ درصد رسیده است. این موضوع نشان می‌دهد در کشور ما برای دوره‌ای طولانی، کیفیت و کمیت خدمات دولت در دامنه قابل ‌قبول نبوده است. از سوی دیگر در ارائه همین میزان کالای عمومی، دولت همواره با کسری بودجه مزمن مواجه بوده است.

البته باید توجه داشت فشاری که از ناحیه صندوق‌های بازنشستگی بر بودجه وارد می‌شود به‌عنوان کالای عمومی قابل محاسبه نیست، زیرا این اعتبارات، مواردی را دربر می‌گیرد که دولت خارج از کارکرد اصلی خود پرداخت می‌کند. این واقعیت نشان می‌دهد مخارج جاری به‌ویژه اگر از منظر سرانه و با ملاحظه افزایش جمعیت بررسی شود، در سطحی نیست که خدمات عمومی دولت را پوشش دهد. از یک‌سو، هزینه‌های جاری رشد قابل توجهی داشته و از سوی دیگر، دستگاه‌های اجرایی نسبت به کمبود منابع گلایه‌مندند و اعلام می‌کنند بودجه تخصیص‌یافته پاسخگوی فعالیت‌های آنان نیست. بررسی مقادیر هزینه‌های جاری دولت نشان می‌دهد این هزینه افزایش یافته است، اما اگر هزینه‌هایی مانند سود اوراق و هزینه صندوق‌های بازنشستگی را از بودجه جاری خارج می‌کنیم، این نکته مشخص می‌شود که فشاری که اکنون به دستگاه‌های اجرایی وارد می‌شود واقعی است. طی سال‌های اخیر با افزایش مخارج مربوط به بازنشستگی و سود اوراق، میزان مخارج جاری حقیقی دولت در عرضه کالای عمومی در سطح پایین‌تری نسبت به سال‌های میانی دهه ۱۳۸۰ قرار گرفته و کماکان این مساله به‌صورت جدی مطرح است که دولت چگونه می‌تواند به ایفای وظایف خود بپردازد؛ به‌ویژه آنکه وقتی چشم‌انداز حداقل یک دهه آینده، اقتصاد و بودجه را با هر سناریوی ممکن ترسیم می‌کنیم، فشار صندوق‌های بازنشستگی بر بودجه رو به افزایش خواهد بود.

یکی از الزامات تحقق این امر بزرگ‌تر شدن کیک اقتصاد است، زیرا به دنبال این اتفاق، منابع در اختیار دولت نیز افزایش خواهد یافت. الزام دیگر تعدیل مالی است که در این شرایط اهمیت زیادی دارد. تعدیل مالی به‌مثابه یک جراحی است تا بتوان بیماری مزمن کسری بودجه را درمان کرد. این کار مستلزم اصلاح ساختار منابع بودجه و بازنگری در ساختار وظایف دولت است. الزام سوم تعهد دولت به رعایت مجموعه‌ای از قواعد مالی است. اکنون شاید بیش از 80 کشور در سطح جهان خود را به رعایت قواعد مالی ملزم کرده‌اند. پایبندی به قواعد مالی به این معناست که ضوابط از پیش تعیین‌شده‌ای برای ارقام بودجه مشخص باشد. حال آنکه در قالب بودجه اقتضایی و مصلحتی، مخارج و درآمدهای سال بعد قابل پیش‌بینی نیست.

توزیع مستقیم

بخشی از ضعف دولت‌ها در تولید کالاهای عمومی باکیفیت و ناتوانی آنها در مدیریت مصرف منابع مشترک از آنجا ناشی می‌شود که در اقتصاد ایران دولت‌ها به‌طور تاریخی بیش از آنکه تمایل به تولید کالای عمومی باکیفیت داشته باشند، تمایل به توزیع مستقیم منابع دارند. توزیع مستقیم منابع بین مردم به‌ جای سرمایه‌گذاری در تولید کالاهای عمومی باکیفیت، به افزایش محبوبیت و پایداری دولت‌ها کمک می‌کند و از این‌رو سیاستمداران انگیزه بیشتری برای توزیع مستقیم منابع دارند. در اقتصاد ایران، بخش عمده‌ای از درآمدهای مالیاتی دولت که باید صرف تولید کالاهای عمومی شود، به‌طور مستقیم به‌صورت پرداخت‌های انتقالی بین مردم توزیع می‌شود. برای مثال، منابعی که باید صرف افزایش کیفیت آموزش و بهداشت، بهبود حکمرانی، توسعه زیرساخت‌ها و نظایر آن شود، در قالب یارانه انرژی، پرداخت نقدی، استخدام‌های دولتی، خرید تضمینی محصولات، کمک‌های دولتی و نظایر آن توزیع می‌شود و در واقع به هدر می‌رود.

این مساله به شکل‌گیری یک چرخه معیوب منجر شده است. کیفیت پایین کالاهای عمومی سبب می‌شود هزینه کسب‌وکار و تولید برای بنگاه‌ها افزایش یابد و کیفیت زندگی و رفاه شهروندان کم شود. در پاسخ، دولت برای حمایت از بنگاه و افزایش رضایت شهروندان، مدام منابع بیشتری بین بنگاه‌ها و شهروندان توزیع می‌کند که خود به کاهش منابع در دسترس دولت برای افزایش کیفیت کالاهای عمومی می‌انجامد. این موضوع نوعی از تله فقر را شکل داده است. بررسی شواهد نشان می‌دهد از محل بودجه عمومی، سالانه مقادیر کلانی یارانه نقدی بین شهروندان توزیع شده و بابت یارانه بنزین، گازوئیل، برق، گاز و آب از محل بودجه عمومی پرداخت می‌شود. اغلب دولت‌ها به بهانه حمایت از بنگاه‌های اقتصادی، از محل منابع بانک مرکزی و شبکه بانکی به بنگاه‌های ورشکسته تسهیلات ارزان می‌دهند و از محل منابع بانک مرکزی زیان سپرده‌گذاران موسسات اعتباری غیرمجاز را می‌پردازند. این‌گونه سیاست‌ها توان دولت را در تولید کالاهای عمومی باکیفیت به‌ویژه در زمینه بهداشت، آموزش عمومی، سیاستگذاری، حفاظت محیط زیست، نظام قضایی و دادرسی، دیپلماسی و ایجاد زیرساخت‌های اساسی کاهش می‌دهد.