سهل ممتنع

امسال برای یارانه‌ها سال خاصی بود. چندی پیش از شروع سال و در اواخر 1397 نامه اقتصاددانان جوان درباره یارانه حامل‌های انرژی با محورهایی از قبیل لزوم حذف تدریجی یارانه و پرهیز از تغییر ناگهانی قیمت منتشر شد. در ادامه موضوع یارانه‌ها و به ویژه یارانه بنزین بارها روی میز دولت و مجلس قرار گرفت و در نیمه دوم سال 1398 بود که افزایش قیمت بنزین وقایع تلخی را رقم زد. دولت امسال جزئیات بیشتری را از دخل و خرج یارانه در بودجه 1399 منتشر کرد، اگرچه هنوز تا انعکاس کامل یارانه‌ها فاصله زیادی وجود دارد. بحث درباره یارانه‌ها امسال بالا گرفت که نگاهی به انبوه اظهارنظرهای منتشره نشان می‌دهد هنوز حتی درباره اولیات موضوع نیز اختلاف نظر وجود دارد. سال 1398 در حالی به پایان می‌رسد که درباره مبانی اقتصادی موضوع (مثلاً هزینه فرصت هر لیتر بنزین) جمع‌بندی یکپارچه‌ای صورت نگرفته، حذف یارانه‌ها به عنوان راه‌حلی برای کنترل مصرف (در مقابل فرهنگ‌سازی و راهکارهای غیرقیمتی) مطرح می‌شود و کمتر گزاره‌ای درباره نتایج استمرار پرداخت یارانه به شیوه فعلی وجود دارد که از پذیرش عمومی در میان سیاستگذاران برخوردار باشد. با چنین سطحی از پریشانی نظری بالطبع انتظار حل معضل یارانه‌ها امسال نیز به فرجام نرسید و ای‌بسا ناآرامی‌های پس از افزایش قیمت بنزین هرگونه اصلاح اساسی در قیمت‌گذاری حامل‌های انرژی را تا اطلاع ثانوی به بایگانی سپرد.

درباره «معضل یارانه‌ها»

از آنجا که درباره لزوم تحول در نظام پرداخت یارانه و اصلاح قیمت حامل‌های انرژی به قدر کفایت بحث صورت گرفته، در این نوشته به مقدمه‌ای کوتاه اکتفا می‌شود. برای چند دهه در اقتصاد ایران قیمت اغلب حامل‌های انرژی به صورت دستوری، مبتنی بر ریال، ثابت و معمولاً بسیار پایین‌تر از نرخ‌های منعکس‌کننده هزینه فرصت تعیین شده است. در چارچوب این نظام، افزایش قیمت‌ها و بعضاً سهمیه‌بندی هرچند سال یک‌بار و پس از رفت‌وبرگشت فراوان بین ارکان سیاستگذاری صورت می‌گیرد. نتیجه آنکه:

- منابع عظیمی (حدود چندده‌میلیارد دلار در سال) صرف پایین نگه داشتن قیمت کالاهایی شده که به دلیل آلایندگی و اثرات خارجی منفی قاعدتاً باید بر مصرف آنها مالیات وضع شود.

- مصرف‌کنندگان متناسب با سطح مصرف، بهره بیشتری از یارانه‌ها برده‌اند. یعنی دهک‌های بالا منتفع اصلی بوده‌اند و یارانه‌ها در جهت تشدید نابرابری عمل کرده‌اند.

- قیمت‌های پایین، حساسیت به مصرف در بخش‌های مختلف اقتصاد اعم از خانوارها و بنگاه‌ها را از بین برده و در نتیجه شدت مصرف انرژی ایران یکی از بالاترین‌ها در جهان بوده است.

- با توجه به کاربر نبودن (سرمایه‌بری) و نیاز به آب و منابع زیست‌محیطی در اغلب صنایع انرژی‌بر، منابع مالی الزاماً در جهت اشتغال و حفظ محیط ‌زیست صرف نشده است.

فارغ از نحوه حمایت از دهک‌های پایین و بازتوزیع عواید حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی، اصلاح قیمت این حامل‌ها به دلایلی که گفته شد یک الزام به نظر می‌آید که بر اساس قانون هدفمندی، تکلیف قانونی نیز هست. با وجود این نگرانی از تبعات اجتماعی و سیاسی اصلاح قیمت حامل‌ها و ناباوری به لزوم این امر (با وجود روشن بودن تبعات فوق‌الذکر) باعث شده کمتر سیاستگذاری در مسیر چنین اصلاحی گام بردارد. در معدود دفعاتی که حرکتی جزئی و تدریجی در این مسیر صورت گرفته نیز مشخص نیست که آیا به دلیل درستی این اقدام انجام شده یا هدف دیگری وجود داشته است. در افزایش قیمت‌های مرتبط با دوران شروع هدفمندی، تحلیل اینکه آیا اصلاح قیمت حامل‌هایی از قبیل بنزین و گازوئیل در مسیر رساندن قیمت به ارقام فوب خلیج‌فارس بوده یا برای تامین منابع یارانه نقدی و همزمان با آن صورت گرفته، دشوار به نظر می‌آید. به ویژه آنکه اصلاً چنان رشدی مطابق قانون صورت نگرفت و قیمت‌ها اکنون نیز فاصله زیادی با نرخ‌های فوب و صادرات دارند. در برهه‌های مختلف زمانی و از جمله در افزایش اخیر قیمت نیز بیش از آنکه بتوان اثری از باور به مبانی قابل پذیرش اصلاح قیمت حامل‌های انرژی یافت، واقعیاتی از قبیل تامین نیاز کشور به سوخت و مبارزه با قاچاق به چشم می‌آیند. در زمان تحریم و با لحاظ نرخ فعلی ارز، قیمت‌های پایین انرژی یارانه به قاچاق محسوب می‌شوند. همزمان و با درس‌آموزی از گذشته، سیاستگذاران در تامین دو سوخت استراتژیک بنزین و گازوئیل خودکفایی را به عنوان یک هدف در نظر گرفته‌اند. همچنین با لحاظ دشواری فروش نفت خام و میعانات گازی، فروش فرآورده‌های نفتی به عنوان راهکاری برای تامین منابع ارزی و دور زدن تحریم‌ها معرفی می‌شود. در چنین بستری مجموعه سیاست‌هایی نامتوازن متشکل از افزایش قیمت، مبارزه با قاچاق، سهمیه‌بندی و امثال آن در دستور کار قرار می‌گیرد که ضمناً (شاید برای توجیه) اشاره‌ای گذرا به نقش یارانه‌ها در نابرابری و هدررفت منابع و کسری بودجه دولت و امثال آن دربر دارند. با این تفاسیر به نظر می‌رسد تفکری منسجم و قابل دفاع در سطح سیاستگذاری شکل نگرفته و معدود اقداماتی نیز که رنگ‌وبوی اصلاح قیمت‌ها دارند، اساساً هدف دیگری را نشانه گرفته‌اند. ناگوارتر آنکه فقدان چنان تفکری مختص به سیاستگذاران نیست و آحاد جامعه، اهالی علم اقتصاد و صاحبان کسب‌وکارها نیز در بسیار موارد با همان مساله دست‌وپنجه نرم می‌کنند. در برخی تحلیل‌های صورت‌گرفته نه‌تنها اثری از نفی چنین شیوه پرداخت یارانه وجود ندارد، بلکه بعضاً موضوع انکار می‌شود و ارزان‌فروشی انرژی مورد تقدیر قرار می‌گیرد.

الزام ارزان‌فروشی انرژی

با وجود همه تبعاتی که بر پرداخت گسترده یارانه به حامل‌های انرژی مترتب است، سیاست ارزان‌فروشی با چند استدلال (به ظاهر قابل‌قبول) پشتیبانی می‌شود. برخی از رئوس این استدلال‌ها به شرح ذیل هستند:

 در کشوری مانند ایران با چنین حجمی از منابع نفت و گاز، بهای تمام‌شده تولید حامل‌های انرژی پایین است و انتظار نمی‌رود که همانند کشورهای غربی (که واردکننده انرژی هستند) قیمت‌ها بالا باشند.

 قیمت حامل‌های انرژی را باید با قدرت خرید مردم سنجید. از این‌رو برای ایران ارقام فعلی شاید بالا هم محسوب شود و اگر قرار است قیمت‌ها افزایش یابند، حقوق‌ها نیز باید رشد کنند.

 دولت وظیفه دارد برای عموم رفاه ایجاد کند. برای دولت ایران با توجه به برخورداری از منابع نفت و گاز، ارزان‌فروشی انرژی روشی برای ایجاد رفاه است.

 بهره‌مند اصلی یارانه انرژی طبقات متوسط و پایین هستند که افزایش قیمت بیشتر آنها را تحت فشار قرار می‌دهد. همچنین موج تورمی افزایش قیمت انرژی شرایط را برای ایشان بسیار سخت می‌کند.

 با افزایش قیمت حامل‌های انرژی معلوم نیست درآمد حاصله صرف چه چیزی خواهد شد و احتمالاً بیشتر آن به هزینه‌های غیرشفاف دولت و پرداخت حقوق کارکنان اختصاص می‌یابد.

برای خواننده این نوشته دشوار نیست که دریابد اغلب استدلال‌های فوق (به جز مورد اخیر) یک یا چند مبنای اقتصادی را نادیده می‌گیرند؛ از هزینه فرصت گرفته تا مکانیسم تعیین قیمت در بازارها. با وجود این نوشته حاضر به دنبال آن نیست که در مقام پاسخ‌گویی به استدلال‌های مذکور برآید. مضافاً واقعیت کاهش سرمایه اجتماعی دولت در زمینه یارانه همانند بسیاری مسائل اجتماعی دیگر تعیین‌کننده بوده و شاید بتوان پذیرفت که بدون طراحی فرآیندی که در آن تکلیف عواید حاصل از افزایش قیمت‌ها روشن شود، پذیرش گسترده‌ای را در این باره شاهد نخواهیم بود. به‌طور خلاصه می‌توان گفت دلایل زیادی برای ارزان‌فروشی حامل‌های انرژی هست و البته آخرین دلیل (که در فهرست بالا نیامد) اینکه افزایش اخیر با چنان تبعاتی همراه بود که شاید به تنهایی باعث شود در نزد سیاستگذاران کفه ترازو به سمت استدلال طرفداران ارزان‌فروشی سنگینی کند. از دید مخالفان افزایش قیمت حامل‌های انرژی، حتی اگر این کار نسخه‌ای قابل دفاع باشد، وقایع اخیر نشان داد که این نسخه به تشدید بیماری انجامید و در واقع سرکنگبین صفرا فزود.

سرکنگبین صفرا فزود؟

از دید دست‌اندرکاران تصمیم اخیر در ارتباط با بنزین نیز نحوه انجام و تبعات آن بسیار مورد تردید و نقد قرار گرفته و شیوه اجرا و نحوه اطلاع‌رسانی درباره آن بسیار مورد نقد قرار گرفته است. نتیجه آنکه چنین وقایعی ضمن آنکه خسارات مالی و جانی فراوانی به همراه آوردند، ممکن است سیاستگذاران را به این نتیجه برسانند که باید عطای اصلاح قیمت حامل‌های انرژی را به لقایش ببخشند. طبیعتاً برای سیاستگذاران تصمیم‌گریز و متمرکز بر اهداف کوتاه‌مدت، بی‌عملی حاصل از این نتیجه‌گیری بسیار مطلوب خواهد بود. چراکه آنها دیگر نیاز ندارند از ارزان‌فروشی حمایت کنند، بلکه ضمن نقد یارانه‌ها، از ناممکن بودن و تبعات ناگوار اجتماعی افزایش قیمت‌ها خواهند گفت. این شیوه بازی که در آن نه سیخ می‌سوزد و نه کباب، هم حفظ وجهه انتقادی را برای سیاستگذاران به همراه دارد و هم استمرار سیاست‌های گذشته را. آنها خواهند گفت (چنان‌که قبلاً نیز گفته‌اند) اگر اصلاح نظام فعلی یارانه‌ها به این نتایج بینجامد، چطور می‌توان با مبنای عدالت اقتصادی و اجتماعی از چنان اصلاحی دفاع کرد؟ از این‌رو به نظر می‌رسد وقایع اخیر برای مدتی (شاید چندساله) اصلاحات احتمالی را به تعویق خواهد انداخت.

با وجود این می‌توان تحلیلی درباره افزایش اخیر قیمت بنزین داشت و پرسید آیا اصل افزایش قیمت‌ها آن تبعات را رقم زد، یا شیوه آن (ناگهانی بودن) در بستر شرایط امسال (فشار تورمی) بود که به ناآرامی انجامید؟ از یک دیدگاه می‌توان شیوه افزایش قیمت را واحد نقش محوری و به اصطلاح مقصر اصلی برشمرد. توضیح آنکه اگر همین افزایش فعلی قیمت (که کماکان فاصله بالایی با قیمت‌های منطقه‌ای بدون احتساب انواع مالیات دارد) ظرف چند سال و به تدریج صورت می‌گرفت، احتمالاً نتیجه فعلی رقم نمی‌خورد. در بسیاری کالاهای دیگر همین وضعیت را شاهد بودیم که لااقل افزایش نرخ ارز در اغلب آنها منعکس شد. عدم پذیرش اصلاح تدریجی قیمت حامل‌های انرژی، شباهت فراوانی به مقاومت در پذیرش کاهش نرخ برابری ریال در برابر ارزها دارد که هر چند سال یک‌بار و در نتیجه شوک خارجی به جهشی ناگهانی می‌انجامد. همچنان که حجم اتلاف منابع برای ایجاد یک تعادل ناپایدار در بازار ارز به مرز چندده‌ میلیارد دلار در سال نیز رسیده است، در زمینه انرژی نیز سالانه چندده‌ میلیارد دلار صرف پرداخت یارانه می‌شود. بگذریم که این ارقام با فرض عدم وضع مالیات و صفر بودن هزینه حمل‌ونقل و انبار و توزیع است. حال آنکه در واقع امر باید بر مصرف چنین کالاهای آلاینده‌ای مالیات وضع شود و رساندن حامل‌های انرژی به مصرف‌کننده نهایی نیز متضمن هزینه است. با این تفاسیر می‌توان گفت که نتایج منفی افزایش قیمت بنزین ناشی از شیوه اجرا بوده است و نه اصل تصمیم. اینجا می‌توان از یک مانع ذهنی دیگر سخن گفت: ناکارآمدی قیمت‌ها.

قیمت‌های ناکارآمد

قول مشهوری وجود دارد مبنی بر اینکه اگر افزایش قیمت‌ها چاره‌ساز بود، بعد از چند مرتبه افزایش قیمت که تاکنون شاهد آن بودیم، نباید مصرف حامل‌های انرژی چنین وضعیتی می‌داشت. این استدلال را به‌طور خلاصه می‌توان ناباوری به نقش قیمت‌ها دانست که مبانی مختلفی برای آن وجود دارد. از جمله اینکه استدلال می‌شود که لااقل در کوتاه‌مدت، کشش قیمتی تقاضا برای کالاهایی مثل بنزین و گازوئیل بسیار پایین است. این با شهود روزمره ما نیز همخوانی دارد، چراکه اگر قیمت‌ها افزایش یابند کماکان برای انجام فعالیت‌های روزمره نیازمند مصرف انرژی خواهیم بود و شاید تغییر مختصری صورت گیرد. به‌طور خاص در سطوح فعلی قیمت‌ها (که بسیار پایین هستند) شاید به نظر برسد که افزایش چندان موثر نخواهد بود. البته این موارد علمی‌ترین مبانی در ناباوری به نقش قیمت‌ها هستند و عمده استدلال‌های دیگر اینجا بحث نخواهند شد. این قول مشهور چند پاسخ مهم دارد:

 افزایش قیمت اسمی در شرایط تورم دورقمی، عملاً ظرف چند سال خنثی می‌شود و با مخدوش شدن اثر این افزایش، طبیعی است که مصرف با رشدی بالا رو به فزونی رود.

 همین افزایش اسمی نیز معمولاً مقطعی و غیرمتناسب با قیمت‌های منعکس‌کننده هزینه فرصت بوده است و در چنین سطوح پایینی نمی‌توان انتظار تاثیر چندانی بر مصرف داشت.

 جهش‌های مقطعی فرصت اصلاح فرآیندها و بهینه‌سازی فعالیت‌ها را فراهم نمی‌آورند و تنها به شوک می‌انجامند. از همین‌رو باید افزایش تدریجی و احیاناً همراه با برنامه‌هایی برای بهینه‌سازی باشد.

  برخلاف این ادعا، آمارها نشان می‌دهد در بازه‌های پس از افزایش قیمت‌ها با افت معنادار مصرف مواجه بوده‌ایم که البته تمام یا بخشی از آن می‌تواند به کاهش قاچاق مربوط باشد.

  تغییر الگوی مصرف نتیجه حذف یارانه‌هاست و نه هدف آن. یعنی حتی بدون چنان تاثیری نیز حذف یارانه‌های فعلی قابل دفاع خواهد بود.

ناباوری به اهمیت اصلاح قیمت حامل‌های انرژی و پیوند دادن آن با مقولاتی از قبیل بی‌تاثیری بر مصرف را می‌توان یک ریشه مهم باقی ماندن مساله یارانه روی میز سیاستگذار دانست. شاید اگر این ناباوری برطرف شود و لزوم اصلاح نظام یارانه‌ها و مهم‌تر از آن اصلاح قیمت حامل‌های انرژی مستقلاً مورد تاکید قرار گیرد، بخشی از ریشه‌های فکری داستان حل شود. به عبارت دیگر اگر بپذیریم فارغ از تاثیر قیمت بر مصرف اساساً نباید به حامل‌های انرژی یارانه داد و این یارانه‌ها مساوی با هدررفت منابع هستند، دیگر نمی‌توان ناباوری به قیمت‌ها را به عنوان چالشی بر سر راه اصلاح قیمت‌ها دانست.

امکان تداوم یارانه‌ها

اگر فرض کنیم اصلاح قیمت‌ها به هر شکلی نهایتاً با دشواری همراه خواهد بود، کماکان یک سوال مهم وجود دارد: آیا می‌توان رویه فعلی را ادامه داد یا خیر؟ حتی بدون لحاظ شرایط خاص درآمد نفتی امسال درباره امکان‌پذیری تداوم یارانه‌های انرژی تردیدهای جدی وجود دارد. یارانه‌ها به بهمن برفی شبیه‌اند که لحظه به لحظه بزرگ‌تر می‌شود، در حالی که با توجه به سطح درآمد سرانه و نرخ رشد مصرف انرژی تا ابد نمی‌توان منابع مورد نیاز آن را تامین کرد. البته هر دولت با این امید که بهمن تا دوران زمامداری باقی است به ویرانی نمی‌انجامد، تصمیم در این خصوص را به تعویق می‌اندازد. اما برای ساکنان یک کشور نمی‌توان گفت که تعویقی وجود دارد و تنها کار دشوارتر می‌شود. نکته دیگر اینکه یارانه‌های انرژی به موتور تشدید نابرابری در کشور تبدیل شده‌اند و اصلی‌ترین منابع مورد نیاز برای حمایت از دهک‌های پایین درآمدی را می‌بلعند؛ در حالی که خروجی مورد انتظار را رقم نمی‌زنند و حتی نتیجه عکس می‌دهند. از منظر اجتماعی باید به این سوال پاسخ داد که چنین سطحی از نابرابری چگونه می‌تواند ترمیم شود و اگر اصلی‌ترین منابع کشور بیشتر به دست دهک‌های بالا می‌رسد، چه منابع قابل ‌توجه دیگری وجود دارد که صرف دهک‌های پایین شود؟

با این مقدمه می‌توان ادعا کرد بخشی از علت تشدید وضعیت فعلی یارانه‌های انرژی به این باور بازگردد که یارانه‌ها قابل تداوم هستند. سیاستگذاران در خلوت خود می‌اندیشند حتی اگر این رویه غلط باشد، تغییر آن آسان نیست و ضمناً تداوم آن کمابیش ممکن است. پس چرا باید دشواری تغییر را به جان بخرند؟ این تصویر که ایران کشوری با درآمد سرانه مشابه امارات متحده عربی، کویت یا قطر است و در نتیجه می‌تواند (و حتی باید) همانند آنها انرژی ارزان و فراوان در اختیار عموم قرار دهد، نه‌تنها در ذهن بسیاری از مردم وجود دارد، که برخی سیاستگذاران و اقتصاددان‌ها را نیز مسخ خود ساخته است. آنها انتظار دارند همانند کشورهای نفت‌خیز همسایه (فارغ از اینکه سرانه نفت و گاز دقیقاً چقدر است) در رفاهی مبتنی بر انرژی غوطه‌ور شوند و از جمله از انرژی ارزان بهره ببرند. این تصور با واقعیت‌های کشوری که بیش از 80 میلیون نفر جمعیت دارد و سرچشمه اصلی درآمدهای مبتنی بر رانت آن هر چند سال یک‌بار در نتیجه تحریم می‌خشکد، سازگار نیست. یک مرور کوتاه بر آمار صادرات نفت و گاز ایران و کشورهای همسایه نشان می‌دهد سطح سرانه نفتی بسیار متفاوت است که عمده آن به تفاوت جمعیت بازمی‌گردد. مضافاً حتی در شرایط غیرتحریمی نیز با چشم‌انداز پیش‌روی قیمت‌های 50 تا 75 دلار نفت برای دهه‌های آتی، نمی‌توان چندان به چنان رانتی دل بست. با این تفاسیر در پاسخ به مدعیان امکان تداوم وضعیت فعلی باید گفت حتی اگر نتوان استدلالی بی‌نقص درباره لزوم افزایش قیمت حامل‌های انرژی ارائه داد، امکان‌ناپذیری تداوم یارانه‌ها اصلی‌ترین دلیل در لزوم چنین افزایشی است.

در نهایت اینکه تداوم وضعیت فعلی به لحاظ پایداری صنعت انرژی نیز مورد تردید قرار دارد. تاسیسات و تجهیزات تامین انرژی در کشور، از اکتشاف و تولید نفت و گاز و پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی گرفته تا انتقال گاز و تولید، انتقال و توزیع برق، هر سال نیاز بیشتری به سرمایه‌گذاری دارند که به دلیل قیمت‌های پایین محقق نمی‌شود. تنها این آمار که تشکیل سرمایه ثابت در نفت و گاز کشور طی دهه اخیر نزولی بوده می‌تواند نشان دهد که با چه چشم‌انداز پرچالشی در این صنعت مواجه هستیم. حذف جریان نقدی از صنایع تامین‌کننده انرژی به ویژه پالایشگاه‌ها و نیروگاه‌ها باعث شده مدیریت این صنایع در فضایی مبهم و بدون درک از واقعیت‌های مدیریت این بنگاه‌های اقتصادی صورت گیرد. با لحاظ فقدان چشم‌انداز ورود قابل‌توجه سرمایه‌گذاری به این صنایع، پایداری این صنایع نیز در معرض تهدید قرار دارد که مواردی از قبیل پتانسیل کمبود برق در تابستان و مشکلات مرتبط با کیفیت و خروجی محصولات پالایشی، دو نمونه از مسائل مرتبط با پایداری در این صنایع هستند. از این‌رو لااقل از منظر امکان‌پذیری تامین انرژی باید در مسیر اصلاح قیمت‌ها گام برداشت.