سه نسخه پساتحریم
بایدها و نبایدهای سیاستگذاری اقتصادی پس از تحریم‌ها
در پی قوت گرفتن برآوردها درباره دستیابی به توافق هسته‌ای (اعم از بازگشت به برجام یا هر تصمیم دیگری) این سوال مطرح می‌شود که سیاستگذاری اقتصادی پساتحریم باید چگونه باشد؟ این سوال را می‌توان توسعه داد و پرسید که اساساً بهبود مبادلات تجاری و مالی بسترساز چه تصمیم‌های کلانی است؟ خاصه آنکه تجربه ناموفق پسابرجام پیشین در جذب سرمایه‌گذاری خارجی و انجام اصلاحات اقتصادی پیش‌روی فعالان اقتصادی و عموم شهروندان قرار دارد. طی دوران مذکور اگرچه در نتیجه ثبات نرخ ارز و کاهش نرخ تورم شاهد بهبود نسبی قدرت خرید شهروندان بودیم، و گره‌گشایی‌های عملیاتی و مالی (در حوزه‌های مختلف از صادرات نفتی تا واردات کالاهای واسطه‌ای و سرمایه‌ای) توفیقی شکننده را در عملکرد بخش واقعی اقتصاد رقم زد، انتظارات درباره سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی، بهبود محیط کسب‌وکار، توجه به چالش‌ها و ناترازی‌های اساسی و بلندمدت اقتصاد کشور (از قبیل کسری بودجه، تامین انرژی و...) و به‌طور کلی اقداماتی که رفع تحریم‌ها بعضاً شرط لازم آنها به‌شمار می‌رفت، به واقعیت نپیوست. برخی از ضرورت‌ها در فضای خوش‌بینی به حاشیه رفتند و برخی دیگر قربانی سیاست شدند. نتیجه آنکه تقریباً همه مسائلی که در سال 1394 روی میز سیاستگذار بودند، امروز نیز مطرح هستند؛ البته با این تفاوت که ابعاد گسترده‌تری یافته‌اند و با مسائل جدید درآمیخته‌اند. البته در مقیاسی کلان‌تر می‌توان گفت برخی از این موارد دهه‌هاست که مطرح و راه‌حل‌هایشان نیز به بحث گذاشته شده‌اند، اما از آنجا که پس‌زمینه نوشته حاضر دوران پساتحریم است، از این منظر به بحث وارد خواهیم شد.
پایان اضطرار در سیاستگذاری
جنبه مهم اقتصاد پساتحریم، عبور از اضطرار است. در این دوران سیاستگذاری اقتصادی در شرایطی پایدارتر صورت می‌گیرد که می‌تواند بستر لازم را برای بهبود نسبی و کوتاه‌مدت محیط کسب‌وکار فراهم کند. طی دوران تحریم بسیاری از تصمیم‌های اقتصادی فاقد توجیه تحت عنوان ضرورت‌های این دوران اتخاذ می‌شوند که علاوه بر اینکه حتی در مرحله طرح نیز فاقد توجیه کافی به نظر می‌رسند، در دستیابی سیاستگذار به اهداف کوتاه‌مدت و گذرای دوران تحریم نیز موثر نیستند و عموماً خلاف هدف‌گذاری اعلامی را نتیجه می‌دهند. قیمت‌گذاری دستوری، نظام چندنرخی ارز، تخصیص منابع ارزان‌قیمت برای کاهش قیمت، تقویت انحصار و افزایش موانع تجارت برخی نمونه‌ها هستند که برای هر کدام می‌توان نمونه‌های متعددی را در تمامی دولت‌ها برشمرد و در شرایط تحریم به انحای مختلف توجیه، تکثیر و تقویت می‌شوند. جالب آنکه وقتی سیاستمداران در مقام کاندیداهای انتخابات قرار می‌گیرند، متفق‌القول با این تصمیم‌ها مخالف بوده و آنها را برخلاف منطق علم اقتصاد می‌دانند، اما در مقام مسوول به گونه‌ای دیگر تصمیم‌گیری و عمل می‌کنند و در دفاع نیز از شرایط خاص تحریم سخن می‌گویند. نتیجه این قبیل اقدامات روشن بوده و بسیار مورد بحث قرار گرفته که از آن جمله می‌توان به صحبت‌های اخیر مقام معظم رهبری اشاره کرد: «این همه حمایت در این طول این سال‌ها از صنعت خودرو در کشور شده، [اما] کیفیت خودرو خوب نیست، مردم ناراضی‌اند، درست هم می‌گویند، حق با مردم است؛ یعنی اعتراض مردم بجا است. این صنعت نتوانسته رضایت مشتری را جلب کند؛ باید شما بتوانید رضایت مشتری را جلب کنید. لذا مساله کیفیت در درجه اول است. حالا اگر از این فضای حمایتی، هم برای ارتقای کیفیت استفاده نشود و هم سوءاستفاده بشود برای بالا بردن قیمت، این هم یک مشکل دیگر است؛ قیمت را بالا ببرند، کیفیت بالا نرود و ارتقا پیدا نکند اما این حمایت دولتی و تبلیغاتی و بانکی و... و جلوگیری از مثلاً رقابت‌های خارجی موجب بشود که قیمت بالا برود؛ این خیلی چیز بدی است. حالا من گلایه می‌کنم از دوستانی که مسوولان کالاهای خانگی و لوازم خانگی هستند؛ ما از اینها حمایت کردیم و اسم آوردیم؛ شنیدم بعضی از اقلام دو برابر ارتقای قیمت پیدا کرده؛ چرا؟»
به نظر می‌رسد فوری‌ترین اقدام در دوران پساتحریم، لغو انواع قوانین، بخش‌نامه‌ها، آیین‌نامه‌ها و به‌طور کلی هرگونه تصمیمی باشد که در بستر تحریم توجیه‌پذیر تلقی شده‌اند. انتظار این است که نهادهای سیاستگذار در این خصوص به صورت عاجل و بدون در پیش گرفتن بوروکراسی متعارف، همان‌گونه که یک‌شبه و بعضاً چندبار در یک روز با تصمیمات خلق‌الساعه موجب غافلگیری ذی‌نفعان اقتصادی می‌شدند، اکنون با همان سرعت و کیفیت بازگشت به شرایط عادی را اعلام کنند. کاهش موانع و محدودیت‌های فوق‌الذکر، به سرعت در شاخص‌های اقتصادی نمایان خواهد شد. البته بهبود حاصله پایدار نیست، چراکه صرفاً ناشی از کاهش سطح اختلال در سیاستگذاری است و برای قرار گرفتن اقتصاد کشور در مسیر شکوفایی، رفع تحریم می‌تواند یک شرط لازم در نظر گرفته شود، نه کافی. به عنوان مثالی از بهبودهای حاصله می‌توان انتظار داشت تغییر در سیستم تخصیص ارز یا ترخیص کالاها از گمرک به کاهشی نسبی در بهای تمام‌شده کالاها و خدمات بینجامد؛ و البته که با این اقدامات نباید منتظر «ارزانی» (با تعبیر متعارف و موعود سیاستمداران) بود. این اقدام همچنین به فعالان اقتصادی پیام می‌دهد که دوران آن شیوه سیاستگذاری مبتنی بر اضطرار پایان یافته و آنها می‌توانند با فراغتی نسبی تصمیم‌گیری کنند. البته بدیهی است که این فراغت نسبی صرفاً مسکنی برای انبوه زخم‌ها و بیماری‌هاست و درمان را باید در جایی دیگر جست‌وجو کرد. به ویژه آنکه با توجه به تجربه تکرار سیاست‌های اشتباه انتظار می‌رود در صورت بازگشت تحریم‌ها تحت عناوین جذاب از قبیل حمایت از تولید، حفظ قدرت خرید و... شاهد بازگشت سیاستگذاری کوتاه‌نگرانه باشیم.
نگاه به سرمایه‌گذاری خارجی، و نیز داخلی
شاید واضح‌ترین ناکامی اقتصادی مرتبط با دوران پسابرجام، عدم تحقق سرمایه‌گذاری خارجی مطابق انتظارات بود. با وجود انبوه تفاهم‌ها و قراردادهای امضاشده در حوزه‌های حمل‌ونقل، نفت و گاز، صنعت و معدن و...، در عمل کسری ناچیز از آنچه انتظار می‌رفت به جریان واقعی سرمایه انجامید. برخی معتقدند ریاست‌جمهوری ترامپ و خروج آمریکا از برجام در این میان عامل کلیدی به‌شمار می‌رفت و اگر برجام با حضور همه طرف‌ها تداوم می‌یافت، شرایط به گونه‌ای دیگر رقم می‌خورد. این گزاره موضوعیت دارد، اما کمتر از آنچه گفته می‌شود؛ چراکه در همان دوران پسابرجام می‌شد قرائن و شواهدی از عدم توفیق به دست آورد. موانع بلندمدت محیط کسب‌وکار مانع از آن می‌شد که روندی پایدار و مستمر از جریان سرمایه‌گذاری خارجی به درون کشور را شاهد باشیم و نهادهای رسمی مجری و سیاستگذار فاقد توانمندی‌های لازم برای جذب سرمایه‌گذار بودند. ابرپروژه‌ها و همچنین بسیاری از پروژه‌های سرمایه‌گذاری در اندازه‌های متوسط و کوچک (خرید هواپیما، توسعه فاز 11 پارس جنوبی و...) با اتکا به تصمیمات و پیگیری‌های ویژه می‌توانستند به مرحله امضا برسند و اگرنه در هزارتوی بوروکراسی و منازعات سیاسی به فراموشی سپرده می‌شدند.
در روندی بلندمدت به نظر می‌رسد ساختار مدیریتی کشور برای سرمایه‌گذاری خارجی آمادگی ندارد و این موضوع تا حدی با مواضع سیاست‌زده در مواجهه با سرمایه‌گذاری خارجی نیز ارتباط دارد؛ نگاهی که با تعابیری مثل خودکفایی و حمایت از تولید داخل توجیه و تقویت می‌شود. واقعیت این است که در نهایت آنچه به ناکامی در فراهم آوردن رشد اقتصادی باکیفیت و پایدار بلندمدت در اقتصاد ایران انجامیده، توضیح‌دهنده عملکرد نامطلوب در جذب سرمایه‌گذاری خارجی نیز هست و فراهم آوردن زمینه جذب سرمایه‌گذاری خارجی در ایران، بازیگران داخلی را بیشتر منتفع خواهد کرد. در توضیح باید گفت آنچه به حجم پایین سرمایه‌گذاری خارجی انجامیده، عمدتاً همان مسائل محیط کسب‌وکار است که سرمایه‌گذاران داخلی نیز با آن دست‌وپنجه نرم می‌کنند. دخالت دولت در بازارهای مختلف، تصمیم‌های کوتاه‌مدت و ناپایدار و قوانین نامناسب در حوزه‌های مرتبط با فعالیت‌های اقتصادی برخی از این مسائل هستند که اگر قرار باشد سرمایه‌گذاران بین‌المللی به ایران بیایند، باید مورد رسیدگی قرار گیرند و در عین حال مهم‌ترین دغدغه شرکت‌های ایرانی هم محسوب می‌شوند. از این‌رو انتظار می‌رود چنان‌چه دولت قصد داشته باشد شرایط را برای جذب سرمایه‌گذاری خارجی فراهم کند، که اتفاقاً مقوله‌ای بلندمدت است، سرمایه‌گذاران داخلی نیز تا حدود زیادی از آن بهره‌مند شوند. البته تاثیر واقعی چنان سرمایه‌گذاری در اقتصاد کشور به مراتب بیشتر بوده و بسیاری از بازیگران (مثلاً شرکت‌های فعال در زنجیره تامین داخلی) از آن بهره‌مند خواهند شد.
البته مساله سرمایه‌گذاری خارجی ابعاد متنوع دیگری نیز دارد که انتظار می‌رود نهادهای ذی‌ربط پیشتر از لغو تحریم‌ها در دستور کار قرار داده باشند؛ مثلاً اینکه شیوه‌های تامین مالی و مشارکت چیست، کدام بخش‌ها و صنایع اقتصاد کشور هدف و پیشران جذب سرمایه خارجی خواهند بود، بنگاه‌های ایرانی و زنجیره ارزش داخلی در تامین نیازهای سرمایه‌گذار خارجی چگونه نقش‌آفرینی می‌کنند و انتقال فناوری چه اولویت و فرآیندی خواهد داشت. تجربه دوران برجام نشان می‌دهد بسیاری از موارد فوق در حین مذاکرات یا حتی پس از آن در دستور کار قرار می‌گرفت و فقدان آمادگی در این حوزه‌ها، ضعف در دستیابی به اهداف را ثمر می‌داد. متاسفانه عدم ارتباط پایدار و بلندمدت با ذی‌نفعان بین‌المللی باعث شده بخش غیردولتی نیز همچون بخش دولتی با ناکارآمدی عملکردی قابل‌توجهی دست‌وپنجه نرم کند. بنابراین اگرچه عملکرد بخش خصوصی (به‌طور میانگین) در مقایسه با بخش دولتی بهتر بوده، نهایتاً در تقسیم‌بندی نتوانسته تمایز اساسی را رقم زند و به‌طور «نسبی» کارنامه بهتری داشته است.
سیاستگذاری برای چالش‌های بلندمدت
با فرض آنکه اول، تصمیمات خلق‌الساعه دستگاه‌های متولی مدیریت اقتصاد کشور لغو شوند، و دوم، عزمی برای بهره‌گیری از سرمایه‌گذاری خارجی وجود داشته باشد، می‌توان انتظار داشت نظام سیاستگذاری به آن سطح از بلوغ رسیده که از فرصت پساتحریم برای اتخاذ تصمیم در خصوص بعضی چالش‌های بلندمدت بهره گیرد. در زمان تحریم چند علت برای تعویق رسیدگی به چالش‌ها می‌توانست وجود داشته باشد. نخست آنکه با وجود اهمیت چالش‌های فراگیر و بلندمدت، مسائل ضروری و روزمره متعددی روی میز سیاستگذار قرار داشتند و دارند. در شرایطی که ارتفاع نظام حکمرانی کشور تا تنظیم بازار گوجه‌فرنگی و تخم‌مرغ تنزل یافته، انتظار آنکه ناگهان اوج گیرد و به جایگاه اصلی خود بازگردد قدری دور از انتظار به نظر می‌رسد. دیگر آنکه رفع چالش‌ها عموماً نیازمند حداقلی از پایداری روندها، منابع و فرآیندها بوده و بدون الزاماتی همچون دسترسی به منابع ارزی یا امکان صادرات شفاف و قانونی، ممکن به نظر نمی‌رسد. به عنوان یک مثال حدی، در شرایط تحریم که بخش زیادی از صادرات کشور از کانال‌های غیررسمی مدیریت می‌شود، انتظار نمی‌رود فعالان اقتصادی از افزایش شفافیت مالی استقبال کنند. نهایتاً اینکه مدیریت چالش‌های بلندمدت عموماً با فشارهایی همراه است که تحمل آنها در شرایطی که سایه تحریم‌ها بر سر اقتصاد کشور وجود دارد، بسیار دشوارتر از دوران پساتحریم به نظر می‌رسد. از این‌رو هرچند پذیرش تصمیمات سخت در روزگار فراوانی بعید است و عموماً در زمان عسرت تغییر پذیرفته می‌شود، منطقاً یک سیاستگذار شرایط کاهش محدودیت‌ها را مغتنم دانسته و به استقبال رفع چالش‌ها می‌رود. به همه عوامل فوق باید تجربه دوران پسابرجام را در اواسط دهه 1390 افزود که اکنون در سبد آموخته‌های سیاستگذار قرار دارد.
طی دهه اخیر فهرست چالش‌های بلندمدت اقتصاد کشور از محیط زیست و صندوق‌های بازنشستگی گرفته تا کسری بودجه دولت و موارد دیگر مکرراً بحث و در قالب الگو‌های مفهومی متنوع به تصویر کشیده شده است. به عنوان مثال یکی از آنها که در نشست رئیس‌جمهور با فعالان اقتصادی توسط دکتر مسعود نیلی ارائه شد، به شش صورت به مساله دولت آینده می‌پردازد: تامین مالی، تامین انرژی، منابع طبیعی و محیط‌زیست، ارائه خدمات عمومی، اجرای سیاست‌های حمایتی و نظام مبادله با دیگر کشورها. از این‌رو به نظر می‌رسد مساله و راه‌حل در اغلب موارد موجود بوده و تنها به تصمیم‌گیری نیاز دارد؛ امری که همواره مغفول مانده است. دو امر می‌تواند باعث شود در دوران فعلی (در مقایسه با تجربه پیشین) این غفلت جای خود را به آگاهی دهد: نخست آنکه در ارکان کلیدی تصمیم‌گذار همگرایی سیاسی بیشتری مشاهده می‌شود. هرچند رقابت‌های سیاسی انکارناشدنی و احتمالاً در سال‌های آتی صعودی خواهند بود، اصل این موضوع که اختلافات ناشی از خاستگاه سیاسی در این زمان کمتر از تجربه مشابه قبل است واضح به نظر می‌رسد. دوم آنکه فرصت برای پاسخگویی به چالش‌ها کمتر از قبل بوده و همه نسخه‌هایی که قبلاً تجویزشان به پزشک بعدی حواله می‌شد، اکنون روی هم تلنبار شده‌اند. البته این احتمال وجود دارد که دوباره هر اصلاحی به آینده احاله شود، اما به هر روی و با منطق ریاضیات، این شانس روزبه‌روز کمتر می‌شود.
نگاه واقع‌بینانه ایجاب می‌کند که اشاره‌ای نیز به عوامل موثر بر تداوم بی‌تصمیمی و بی‌عملی سیاستگذار نیز داشته باشیم که می‌تواند موجب شود در پساتحریم کماکان تغییر ریل سیاست‌های اقتصادی در دستور کار قرار نگیرد. فقدان یک بینش اقتصادی منسجم و کارآمد یک عامل کلیدی است که به نظر می‌رسد در دولت فعلی نیز سطح بالایی از آن را شاهد هستیم. دیگر آنکه دولتمردان به صورت طبیعی در پی کسب محبوبیت هستند و از آنجا که مدیریت چالش‌ها عموماً در کوتاه‌مدت به کاهش محبوبیت می‌انجامد، دولت جدید نیز به صورت طبیعی میل دارد روند بی‌تصمیمی دولت‌های پیشین را در پیش گیرد. به‌طور خاص در شرایط امروز ایران که سرمایه اجتماعی در سطح پایینی قرار دارد، این مقوله بیشتر به ذهن متبادر می‌شود. واقعیت دیگر اینکه وقتی از تصمیم سیاستگذار صحبت می‌کنیم، دولت یا حتی مجموعه سه قوا منظور نیستند و برآیندی ناهم‌راستا و پراکنده از نهادها و گروه‌های ذی‌نفع به ذهن متبادر می‌شوند که ماهیت پیچیده و مبهم آن کار را برای هر گونه اصلاحی دشوارتر می‌کند.
سه نسخه پساتحریم
طی دوران پساتحریم به تدریج انتظار می‌رود شاهد بهبود در شاخص‌های نمایانگر ریسک کشور باشیم و همزمان بخش واقعی اقتصاد نیز از رشدی کوتاه‌مدت بهره برد. اگرچه این بستر به لحاظ زمانی پنجره‌ای مناسب برای اتخاذ برخی تصمیم‌ها با اتکا به امید ایجادشده در جامعه و بهبود شاخص‌های اقتصادی به شمار می‌رود، ممکن است باعث شود تفسیری اشتباه از این تقارن به دست آید؛ تفسیری که در آن رفع تحریم مساوی با قرار گرفتن کشور روی ریل توسعه است. دلیل اصلی این تفسیر هم تاثیر قابل توجه و انکارناشدنی تحریم بر اقتصاد کشور بوده که پرداختن به مباحث توسعه را بدون رفع تحریم ناممکن می‌کند. البته اساساً هم تجربه‌ای جهانی درباره چنین الگویی از توسعه در دسترس نیست و بدیهی به نظر می‌آید که توسعه در این قرن نیازمند اتصالی بی‌لکنت و مستمر به شبکه اطلاعاتی، مالی و تجاری است. متاسفانه برداشت کم‌عمق و آمیخته با اغراقی ایدئولوژیک از مفاهیمی همچون مبادلات دوجانبه مبتنی بر ارزهایی جز دلار یا استفاده از بستر رمزارزها برای معاملات باعث شده در سال‌های اخیر شاهراه‌های توسعه انکار و میان‌برهای امیدبخش (و منتهی به بیراهه) مورد تاکید قرار گیرند که عبور از تحریم می‌تواند باعث شود تاکید بر چنان بیراهه‌هایی کمرنگ شود و جای خود را به واقع‌بینی علمی دهد.
سه نسخه فوری، کوتاه‌مدت تا میان‌مدت و میان‌مدت تا بلندمدت برای دوران پساتحریم می‌تواند زمینه‌ای را برای عبور از تفسیر اشتباه فوق‌الاشاره به دست دهد و چارچوبی برای نگاه به سیاستگذاری اقتصادی در دوران پیش‌رو به شمار آید. نسخه فوری، بیشتر از جنس «نباید» بوده و با هدف توقف اختلالات واردشده بر سیستم اقتصادی کشور در دوران تحریم ارائه می‌شود و شتاب حداقلی را برای این سیستم فراهم می‌آورد. نسخه کوتاه‌مدت، با قطب‌نمای «جذب سرمایه‌گذاری خارجی» می‌تواند اصلاحاتی را در برخی صنایع و حوزه‌ها رقم زند که انتظار می‌رود سرمایه‌گذار داخلی نیز از آن منتفع شود. از آنجا که تحقق سرمایه‌گذاری خارجی می‌تواند به خوبی پایش شود، و از سوی دیگر انجام آن تقریباً منوط به رفع تحریم‌هاست، می‌تواند یک شاخص برای سنجش کیفیت اصلاحات در محیط کسب‌وکار در پساتحریم باشد؛ هرچند الزاماً بهترین شاخص نیست. در میان‌مدت تا بلندمدت اما هیچ نسخه آسان و کم‌دردی جز تغییر پارادایم وجود ندارد؛ تغییری که هرچند ضروری و مهم بوده، در گذشته روی نداده ولی امید داریم در آینده شاهد آن باشیم.
