میوه‌های ممنوعه اقتصاد
دولت سیزدهم چه کارهایی را نباید انجام دهد؟
سلامت و معیشت دغدغه همه ایرانیان شده، شاید بی‌اغراق از خرد و کلان هر دو را عمیقاً احساس می‌کنند. آمار جان‌باختگان همه‌گیری کووید ۱۹ به بیش از ۶۰۰ هم‌وطن در روز رسیده و بخش وسیعی از جغرافیای کشور را در شرایط بحرانی قرار داده است. معیشت هم شرایط مشابهی دارد، در حالی‌که رشد تولید حقیقی برای بیش از یک دهه متوقف شده، تورم قدرت خرید خانوارها را نسبت به سال قبل تقریباً نصف1 کرده است. ماهیت کلان هر دو مساله مشابه است: تاثیرپذیری از تکانه‌های بیرونی (کرونا و تحریم) و سیاستگذاری‌های دولت (قرنطینه و درمان، سیاست‌های مالی و پولی) باعث شده بخش کمی از اقدام‌های لازم برای تخفیف پیامدهای نامطلوب در حیطه اختیار مردم باشد؛ در هر دو مورد بار عمده حل مساله بر عهده حاکمیت است. در بزنگاهی هستیم که اهمیت حضور حاکمیت و ایفای نقش دولت در ارائه کالاها و خدمات عمومی (تامین بهداشت و امنیت اقتصادی و روانی جامعه) به وضوح آشکار است. طبیعتاً چنین شرایطی مطلوب دولت نیست و با توجه به خط‌مشی‌ها و راهبردهای سکانداران سلامت و اقتصاد کشور برای بهبود وضعیت موجود حداکثر تلاش ممکن را خواهد کرد. مساله اقتصاد که تمرکز این یادداشت است2 مانند بحث سلامت دینامیکش از قبل شروع شده، امروز نظاره‌گر پیامد تصمیم‌های دیروزمان هستیم و می‌دانیم نتیجه هر اصلاحی حتی اگر موثر باشد با هزینه و با تاخیر آشکار خواهد شد. پیچیدگی تعاملات داخلی و بین‌المللی و نقطه شروع بسیار نامطلوب در کنار محدود شدن فضای سیاستگذاری پولی و مالی اقدام‌های اقتصادی ممکن را محدود و هزینه انتخاب اشتباه را بسیار زیاد کرده است. این متن با این امید که در انتخاب سیاستگذاری‌های مناسب به کمک تصمیم‌گیران بیاید، به نبایدها و گزینه‌هایی که هزینه انتخابشان بسیار بالاست می‌پردازد. در این راستا سه حیطه سیاست‌های مالیه، پولی و تجاری و در انتها چارچوب سیاستگذاری را مرور و برای هر یک سه «نباید» مطرح می‌کند. ترتیب نبایدها بنا به اقتضای روایت متن انتخاب شده‌اند و نشان‌دهنده اولویت‌ها نیستند.
سیاست‌های مالیه
کمیت و کیفیت بودجه از ناترازی‌ها رنج می‌برد. در یک روند مستمر در بودجه ۱۴۰۰ کسری بودجه حدود ۳۰۰ هزار میلیارد تومان (ه.م.ت.)3 و هشت درصد تولید ناخالص داخلی است، این در حالی است که هزینه‌های جاری (که عمدتاً حقوق و دستمزد و پرداخت‌های بازنشستگی هستند) بیش از دو برابر شده و نسبت کسری تراز عملیاتی را به ۳۶ درصد4 رسانده است. افزایش کسری بودجه، افزایش سهم و رشد هزینه‌های جاری، کاهش مستمر سهم درآمدهای مالیاتی از منابع عمومی و افزایش نسبت بدهی بخش عمومی به تولید ناخالص داخلی شاخص‌هایی از کوچک شدن فضای سیاستگذاری بودجه‌ای هستند.
در این فضا و تا زمانی که چشم‌اندازی برای تامین منابع از طریق اصلاح سیستم مالیاتی و افزایش درآمدهای نفتی حاصل نشود، استفاده از منابع بانک مرکزی شیوه‌ای سریع، مطمئن و در دسترس برای اجرای بودجه به نظر می‌رسد. از آنجا که منع قانونی برای استقراض وجود دارد، عملاً استقراض دولت و شرکت‌های دولتی از بانک‌ها، استقراض شرکت‌های دولتی از بانک مرکزی، ریالی کردن منابع ارزی دور از دسترس دولت و صندوق توسعه ملی5 منشأ تامین مالی عملیات بودجه‌ای و فرابودجه‌ای دولت شده است. زنجیروار کسری بودجه، پایه پولی، نقدینگی و تورم یکدیگر را به بالا می‌کشند، خطر آنجاست که ارقام تورم و تصویر آتی کسری بودجه به حدود آستانه‌ای رسیده که ممکن است تورم را مهارناپذیر کند. این پدیده، بزرگ‌ترین خطر اقتصاد ایران است، و مهم‌ترین عاملی بوده که کشورهای دچار تحریم را از پا درآورده است. بنابراین، اولین و مهم‌ترین نباید دولت «پولی کردن کسری بودجه» است.
رویکرد نسبت به بودجه ۱۴۰۱ که در آستانه تدوین آن هستیم هم باید در همین چارچوب شکل بگیرد. اگر قرار باشد هزینه‌های دولت با توجیه بالا بودن تورم متناسب با آن افزایش پیدا کند، منابع پایدار بودجه که به خاطر رشد نکردن اقتصاد رشد چندانی ندارند قادر به پوشش این هزینه‌ها نخواهند بود. ظرفیت استقراض دولت نیز محدود است، در نتیجه به تحقق تورم مهارناپذیر نزدیک می‌شویم. بر این اساس لازم است ارقام کلی بودجه متناسب با توان دولت در ایجاد منابع تعیین شود، و ترکیب هزینه‌های بودجه به چگونگی هزینه‌کرد پرداخته شود؛ دوباره‌کاری‌ها حذف شود، فعالیت‌هایی که نیازی به ورود دولت نبوده متوقف شود و پرداخت‌ها متناسب با عملکرد صورت گیرد. دومین نباید بزرگ، «انبساط بودجه سال ۱۴۰۱ مبتنی بر مصارف» است.
ایجاد و تعمیق بازار بدهی در اواسط دهه ۹۰، تنها ابزاری بوده که دولت توانسته به‌صورت انتظام‌یافته و قابل پیش‌بینی طی سه سال اخیر تکانه شدید ناشی از درآمدهای نفتی را کاهش دهد. با این حال، به دلیل حفظ پایداری بدهی‌های دولت ظرفیت این بازار محدود است و لازم است از آن به خوبی استفاده شود. ویژگی مثبت بازار بدهی آن است که انتشار اوراق می‌تواند تدریجی و برگشت‌پذیر باشد. اختلاف نظر در مورد میزان، ترکیب و نرخ اوراق بهادار دولت بسیار زیاد است. در این زمینه هر تصمیمی که به رعایت پایداری بدهی‌های دولت و تعمیق بازار بدهی آسیب بزند نباید صورت گیرد. پوشش بخش بزرگی از کسری بودجه که شرایط بازار بدهی را از آستانه‌های خطر عبور دهد، کاهش دستوری نرخ اوراق بهادار دولت و انتشار بدون برنامه و ضربه‌ای به بازار اقدام‌هایی از این جنس هستند. سومین نباید بودجه، «انتشار بی‌ضابطه و بی‌برنامه اوراق بهادار دولت» است.
سیاست‌های پولی و اعتباری
نرخ رشد نقدینگی، تورم مصرف‌کننده و تورم تولیدکننده به ترتیب به ۴۰، ۴۴ و ۹۴ 6درصد رسیده‌اند. ارقامی که دارند حدود آستانه امن و مهارپذیر تورم را رد می‌کنند. با این همه، تسهیلات پرداختی بانک‌ها در چهار ماه ابتدای سال 1400 حدود ۷۰۰ ه.م.ت. بوده7 که در مقایسه با دوره مشابه سال قبل ۵۶ درصد رشد کرده است. تسهیلات پرداختی سال ۱۳۹۹ نیز نسبت به سال قبل حدود ۹۵ درصد رشد کرده بود8؛ ارقامی که رشد سریع و مهارنشده ترازنامه بانک‌ها (و نقدینگی) را نشان می‌دهند. این رفتار از سه جهت می‌تواند اقتصاد را متضرر کند؛ ۱- تسهیلات‌دهی خارج از ظرفیت امن شبکه بانکی و بدون توجه به فرآیندهای اعتبارسنجی و لحاظ محک‌های فنی لازم می‌تواند ریسک انباشت‌شده در ترازنامه بانک‌ها را زیاد کند و روند کاهنده نسبت مطالبات غیرجاری ریالی9 را متوقف کند. ۲- از آنجا که این فشارها معمولاً با تعیین محل مصرف همراه هستند (بخشی از تسهیلات پرداختی را دولت و شرکت‌های عمومی دریافت می‌کنند، بخشی در قالب تسهیلات تکلیفی صرف مصارفی می‌شود که جریان بازپرداخت مناسب برای آنها قابل تصور نیست و ضمانت لازم نیز از دولت اخذ نشده است) در عمل نوعی برون‌ریزی10 اتفاق می‌افتد و بخش خصوصی از قطار رسمی تامین مالی بیرون می‌ماند. درنتیجه، در عمل به جای آنکه این عملیات تامین مالی به افزایش کارایی اقتصاد منجر شود، به خاطر افزایش سهم بنگاه‌های با کارایی پایین‌تر، بهره‌وری را کاهش می‌دهد. ۳- بانک‌ها که هنوز در شرایط سلامت مالی مناسبی به سر نمی‌برند نمی‌توانند این مصارف را به تنهایی تامین مالی کنند و بخشی از رشد تسهیلات‌دهی از طریق اضافه برداشت از بانک مرکزی پوشش داده می‌شود. در واقع نیز داده‌ها نشان می‌دهند بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی مجدداً در حال افزایش است و در کنار استقراض بودجه‌ای و فرابودجه‌ای دولت از بانک مرکزی عامل مهم رشد پایه پولی است. ادامه چنین رفتاری می‌تواند خطر تورم مهارناپذیر را تشدید کند. بنابراین دو نباید توام سیاست‌های پولی و اعتباری «فشار به بانک‌ها برای اعطای تسهیلات» و «قرض دادن منفعلانه بانک مرکزی به بانک‌ها» هستند. توسعه و تعمیق فعالیت‌هایی که بانک مرکزی در زمینه اقدام‌های فعالانه و تعیین نرخ سپرده‌گذاری و اعتبارگیری قاعده‌مند در بازار بین‌بانکی و همچنین اجرایی کردن عملیات بازار باز انجام داده در کنار محدود کردن مجدد اضافه برداشت‌ها می‌تواند در این زمینه راهگشا باشد.
نباید سوم در زمینه «کاهش دستوری نرخ» است. ممکن است این ایده وجود داشته باشد که با کاهش نرخ سپرده‌ها می‌توان نرخ بهره جامعه را پایین آورد، سرمایه‌گذاری را تشدید و انتظارات تورمی جامعه را تعدیل کرد. با این حال باید توجه داشت که نرخ بهره حقیقی در شرایط کنونی منفی است، پایین آوردن نرخ بهره اسمی به منفی‌تر شدن آن و کاهش انگیزه برای پس‌انداز منجر می‌شود. بنابراین ترکیب نقدینگی به نفع اجزای سیال‌تر که در عمل می‌توانند با سرعت بیشتری به ایجاد تورم منجر شوند تغییر می‌کند. در واقع، افزایش نسبت پول به شبه‌پول و رشد زیاد سپرده‌های جاری طی سه سال اخیر از پدیده مشابهی نشات گرفته، عدم افزایش نرخ سود سپرده با تورم. کاهش دستوری نرخ با افزایش سیالیت نقدینگی، می‌تواند تلاطم بازارهای دارایی را زیاد کند و نااطمینانی اقتصاد را بالا ببرد. در نتیجه ریسک فعالیت بانک‌ها از شرایط کنونی هم بیشتر می‌شود.
سیاست‌های ارزی و تجاری
نباید اول «انتخاب نرخ ارز به‌عنوان لنگر اسمی» است. در شرایطی که تعاملات بین‌المللی عامل بزرگ بی‌ثباتی اقتصاد کشورند، و اولین اثرشان را بر نرخ ارز می‌گذارند و دسترسی بانک مرکزی به ذخایر ارزی محدود است، لنگر کردن بخش اسمی اقتصاد به نرخ ارز اقدامی بی‌فایده، پرهزینه و پرخطر است.11 اتخاذ همین سیاست از نیمه دوم ۱۳۹۶ به افزایش بی‌رویه نرخ ارز و توقف معاملات در اقتصاد منجر شد؛ شدت بی‌ثباتی نرخ ارز به گونه‌ای بود که خریداران و فروشندگان مبادله را بهینه نمی‌دانستند و این تصمیم در تابستان ۱۳۹۷ در عمل موجب توقف فعالیت‌های اقتصادی شد. لنگر اسمی هر اقتصاد باید ابزاری باشد که علاوه بر اثرگذاری بر اقتصاد، در اختیار سیاستگذاران هم باشد. دو سازوکار خارج از اختیار سیاستگذار شامل تورم و تعاملات بین‌المللی روندهای نرخ ارز را در سال جاری تعیین می‌کنند. با توجه به موارد پیش‌گفته در مورد کسری بودجه و استقراض بانک‌ها از بانک مرکزی تورم رقم قابل‌ملاحظه‌ای خواهد بود و منجر به افزایش نرخ ارز می‌شود. تعاملات بین‌المللی بسته به اینکه مبادلات خارجی و به ویژه صادرات نفتی و غیرنفتی را آزادتر یا بسته‌تر کنند می‌توانند نرخ ارز را کاهش یا افزایش دهند. نکته آن است که حتی در سناریوی تسهیل مبادلات بین‌المللی، روند حاصل از افزایش تورم می‌تواند غلبه کند و در نهایت به افزایش نرخ ارز منجر شود. در این شرایط، اگر دولت نرخ ارز هدف را در سطح نامناسبی تعیین کند، اقتصاد از دو مسیر آسیب می‌بیند: ۱- بخشی از ذخایر بانک مرکزی برای حفظ نرخ ارز در سطح تعیین‌شده به‌صورت بی‌فایده‌ای از دست می‌رود. ۲- نوسانات نرخ ارز آن دسته از صادرکنندگانی را که توانسته‌اند به‌رغم بی‌ثباتی اقتصاد کلان بخشی از بازار داخل و خارج را بگیرند تضعیف می‌کند. نقش این بنگاه‌ها در رشد 4 /3درصدی بخش صنعت در سال ۱۳۹۹ عامل مهم منفی نشدن رشد اقتصادی بوده است.
نباید دوم «تخصیص ارز با نرخ ترجیحی به کالای اساسی» است. از سال ۱۳۹۷ سالانه بیش از ۱۴ میلیارد دلار ارز صرف واردات کالای اساسی می‌شود. این سیاست به‌رغم این مشاهدات ادامه پیدا کرده که ۱- گزارش‌های بانک مرکزی و مرکز آمار ایران نشان می‌دهند قیمت نهایی کالاهایی که به‌صورت مستقیم یا غیرمستقیم از طریق واردات کالاهای واسطه‌ای ارز ترجیحی دریافت کرده‌اند بسیار بیش از قیمت مورد انتظار دولت افزایش پیدا کرده و مساله قاچاق به بیرون هم در مورد آنها به تواتر ثبت شده است. ۲- ارز سهم دولت در برخی از سال‌ها از این میزان کمتر بوده، بنابراین برای تامین ارز کالای اساسی در عمل از ذخایر ارزی صندوق توسعه ملی و بانک مرکزی استفاده شده است. این در شرایطی که مهم‌ترین مسیر اثرگذاری تحریم‌ها بر اقتصاد ایران نرخ ارز است، هزینه گزافی را از جنس نااطمینانی به کنشگران اقتصادی کشور وارد کرده است. ۳- تضمین تخصیص ارز به مواردی که در فهرست کالاهای اساسی جای می‌گیرند به معنای آن است که کالاهای دیگری که می‌توانستند در بازار ارز تامین مالی و وارد شوند (مانند کالاهای واسطه‌ای) در عمل بیرون رانده شده‌اند. روش‌هایی برای جبران مصرف‌کنندگان کالاهای اساسی و تولیدکنندگان فعال در زنجیره مرتبط با این کالاها وجود دارد که شرح آن در حوصله این یادداشت نمی‌گنجد، اما استمرار روش موجود به گواه آمار کم‌فایده و فسادخیز است.
نباید سوم این حیطه «تعیین اقتضایی و پرتغییر مجوزهای واردات و صادرات» است. در شرایطی که نرخ ارز بی‌ثبات می‌شود انگیزه دولت برای مداخلات متواتر در نرخ‌گذاری، نحوه تخصیص و محدود کردن مبادلات ارزی افزایش می‌یابد. طی سه سال گذشته، صادرکنندگان و واردکنندگان نسبت به این مساله که سیاست‌های دولت در مورد مجوزها، مقادیر و شیوه‌های مجاز مبادلات ارزی به‌صورت ناگهانی و مکرر تغییر می‌کرد شکایت داشته‌اند. این رفتار، بی‌ثباتی اقتصاد کلان را تشدید می‌کند و امکان فعالیت را از بنگاه‌هایی که به‌رغم محدودیت‌های ناشی از تحریم‌ها و بیماری همه‌گیر راهی برای فروش محصول خود یافته‌اند سلب می‌کند.
جمع‌بندی
ارقام کلیدی اقتصاد ایران حد آستانه‌هایی را نشان می‌دهند که فرصت اشتباه را از سیاستگذار گرفته است. اگر فرصتی برای مهار این شرایط باقی مانده باشد، باید به دقت، از روی علم و مبتنی بر حقایق و مشاهدات اقتصادی و نه فقط آمال و آرزوها به آن پرداخت. این یادداشت با امید بهبود فرآیندهای تصمیم‌سازی نبایدهای مهم سه حیطه سیاستگذاری اقتصادی را فهرست کرده است. با این حال، توجه به بحث هماهنگی در اجزای سیاستگذاری نکته مهمی است که ممکن است در جزئیات تشریح‌شده مورد غفلت قرار بگیرد. «ناهماهنگی میان سیاستگذاران اقتصادی» شامل سازمان برنامه و بودجه، وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک مرکزی، وزارت صنعت، معدن و تجارت و وزارت تعاون، کار و امور اجتماعی می‌تواند اقدام‌های مثبتی را که هر یک به تنهایی دنبال می‌کنند، خنثی یا اثر اقدام‌های نامناسب را تشدید کند. بنابراین، بیش از همه و پیش از همه دولت به یک برنامه اقتصادی نیاز دارد که به انتخاب‌ها جهت دهد و تلاش‌ها را هم‌سو کند. «ناهماهنگی میان سیاستگذاران اقتصادی» بزرگ‌ترین نبایدی است که باید از آن اجتناب کرد. در ابعادی دیگر، که محل بحث این یادداشت نبوده، «ناهماهنگی میان دستگاه‌های اقتصادی و دیپلماسی» دولت هم اهمیت درخوری دارد. اینکه هر دو گروه بتوانند محدودیت‌ها و تقاضاهای خود را برای طرف مقابل به‌صورت شفاف و منظم بیان کنند و به تعهدات متقابل پایبند باشند بسیار اثرگذار خواهد بود. در بالاترین لایه، هماهنگی با مردم قرار دارد. هیچ برنامه اصلاح اقتصادی‌ای نمی‌تواند بدون حمایت مردم و بدون درک آنها از مضرات شیوه کنونی، منافع آتی و اقبال آنها به یک برنامه اصلاحی باورپذیر موفق شود. در حلقه تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری «غفلت از گفت‌وگوی با مردم» نباید اتفاق بیفتد.
«نبایدت که پریشان شود قواعد مُلک
نگاه دار دل مردم از پریشانی
چنانکه طایفه‌ای در پناه جاه تواند
تو در پناه دعا و نماز ایشانی »-سعدی
پی‌نوشت‌ها:
1- نقطه‌به‌نقطه شاخص قیمت مصرف‌کننده در تیرماه 2 /44 درصد است.
2- به‌رغم اهمیت بحث سلامت و تعاملات بین‌المللی این یادداشت عامدانه بر سیاست‌های اقتصادی متمرکز شده است.
3- مرکز پژوهش‌های مجلس
4- قانون بودجه ۱۴۰۰
5- بخش بزرگی از رشد ۳۰درصدی پایه پولی نیز به همین مورد برمی‌گردد.
6- بانک مرکزی
7- بانک مرکزی، مرداد ۱۴۰۰
8- با اینکه بخشی از این تسهیلات ناشی از امهال تسهیلات قبلی به‌دلیل شیوع کرونا بوده، اما رشد بسیار بزرگی را نشان می‌دهد.
9- مطالبات غیرجاری ریالی و ارزی دو روند متفاوت دارند، اولی کاهنده و دومی فزاینده است. این مساله کیفیت درآمدهای برخی از بانک‌ها (به ویژه بانک‌های خصوصی‌شده) را به شدت پایین آورده و تقسیم سود در آنها را به خطری برای نظام بانکی مبدل کرده است. لازم است دولت در نقش رگولاتور و حسابرس مانع تقسیم سود و بهره‌مندی دولت به‌عنوان سهامدار این بانک‌ها شود.
10- Crowding out
11- برای تخمین هزینه‌های کمّی رجوع شود به مقاله لوداتی و پسران (۲۰۲۱)
Laudati, D., & Pesaran, M. H. (2021). Identifying the Effects of Sanctions on the Iranian Economy Using Newspaper Coverage.
