دولت ذی‌نفع
چرا اصلاحات اقتصادی به تعویق می‌افتد؟
به‌رغم اینکه ظرفیت‌های اقتصادی ایران بسیار قابل‌اعتنا و دستاوردهای فردی و حوزه‌ای ایرانیان در آوردگاه‌هایی که امکان ظهور یافته‌اند چشمگیر بوده، در متغیرهایی که حاصل تجمیع و هم‌افزونی اقدامات سیاستگذاران و فعالان اقتصادی یک کشور است، عملکرد اقتصاد ایران با آنچه از ظرفیت‌های بالقوه دست‌یافتنی است فاصله قابل ملاحظه دارد. این امر، چه با بررسی وضعیت بازارهای اصلی اقتصاد و چه در مقایسه بین‌کشوری شاخص‌های عملکردی -شامل تورم، رشد، بیکاری و کاهش فقر- قابل مشاهده و برای کسانی که دغدغه معیشت مردم و ایجاد فرصت‌های برابر رشد برای نسل‌های آتی را دارند محل تامل و تاثر است.
بررسی تاریخچه و اسناد سیاستگذاری اقتصادی در ایران نشان می‌دهد به‌رغم شدت و ضعفی که در دوران‌های مختلف ایجاد شده، این فاصله و عملکرد نامطلوب مورد توجه سیاستگذاران قرار گرفته و مبنای طرح اصلاحات اقتصادی در حوزه‌های مختلف بوده است. قوانین و مقررات مصوب، در حال تصویب یا در حال نگارش نشان می‌دهند سیاستگذاران و کارشناسان اقتصادی کشور طی دهه‌های اخیر سعی کرده‌اند با مطرح کردن نهادها و قوانین اصلاحی، قطار اقتصاد را به ریل مناسب برگردانند. شاید مهم‌ترین اقدامات را بتوان تلاش برای تحقق تشکیل صندوق ثبات‌ساز ملی (حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه مالی)، نهادینه کردن استقلال بانک مرکزی و افزایش قدرت نظارت آن، پایدارسازی درآمدهای دولت از طریق اجرای نظام جامع مالیاتی، کاهش بنگاه‌داری دولت از طریق خصوصی‌سازی در قالب ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴، تقویت بخش خصوصی با بهبود محیط کسب‌وکار و برپایی نظام جامع تامین اجتماعی برای حمایت گسترده و قابل اطمینان از افراد مشمول حمایت نامید. بررسی این موارد نشان می‌دهد، به‌رغم قدمت مطرح شدن، عدم اجماع تصمیم‌گیران و سیاستگذاران در شناخت معضل، برنامه‌ریزی برای حل مساله و نحوه اجرای برنامه اصلاحی در کنار واگرایی انگیزه‌های آنها برای اجرای اصلاحات سبب شده تا اقدامات اصلاحی فوق یا موفق ارزیابی نشوند و تحولی در عملکرد ایجاد نکنند یا در عمل کشور را با طرح‌ها و لوایح تصویب‌نشده، قوانین مصوب کم‌خاصیت و تعدد نهادهایی که عملکردشان در راستای کارکردهای اصلی‌شان نیست مواجه کنند. حاصل آنکه کشور با تعدد و تزاحم قوانین و نهادها و تنکی عملکرد روبه‌رو است، در این شرایط اصلاحات اقتصادی واقعی به تعویق می‌افتد و فاصله کشور از ظرفیت‌هایش بیشتر می‌شود؛ در نتیجه از یک طرف معیشت مردم به‌عنوان نقطه فرود این مسائل آسیب می‌بیند و از طرف دیگر امیدشان به توان تدبیر سیاستگذار کم می‌شود.
در تایید ادعای فوق می‌توان دید که به‌رغم تلاش‌ها و گوناگونی شرایط اقتصادی، اجتماعی و سیاسی متفاوتی که بر کشور حاکم بوده، در گذر زمان شاخص‌های عملکردی بهبود نیافته‌اند، بلکه تحت‌تاثیر رویدادهای اخیر تلاطمات بیشتری را تجربه کرده‌اند و از مسیر بهبود فاصله بیشتری گرفته‌اند. طی دهه گذشته متوسط رشد تولید سرانه کشور تقریباً صفر، متوسط تورم تجربه‌شده 20 و متوسط نرخ بیکاری حدود ۱۲ درصد بوده است. این در حالی است که بسیاری از کشورهای در حال توسعه متوسط رشد بالای پنج، نرخ تورم کمتر از پنج و نرخ بیکاری کمتر از شش درصد را تجربه کرده‌اند. بررسی ارقام فوق ممکن است این فرض را به ذهن متبادر کند که دهه گمشده ایران که نرخ رشد سرانه صفر بوده و در عمل معیشت مردم بهبود نیافته، تنها حاصل تحریم‌های ناجوانمردانه بین‌المللی بوده است. با این حال، بررسی روند ناترازی‌های بزرگ در بازارهای اصلی اقتصاد نشان می‌دهد عملکرد نامطلوب اقتصاد ایران، نه یک پدیده موقت و نه یک عارضه بیرونی، بلکه حاصل نظام تصمیم‌گیری و انتخاب‌های مستمر داخلی است. گزارش‌هایی که در این مجموعه جداگانه به چالش‌های تاریخی اقتصاد ایران شامل کسری بودجه مستمر و قابل‌ملاحظه دولت، شبکه بانکی ناسالم، ناکارا و در آستانه بحران، صندوق‌های بازنشستگی ورشکسته، نرخ بسیار بالای بیکاری جوانان، زنان و تحصیل‌کردگان، و همچنین بحران‌های محیط زیست پرداخته‌اند، شاهدی بر این مدعا هستند. در حیطه‌های مربوط به فقر و نابرابری نیز، به‌رغم عزم جدی، تلاش مستمر و هزینه‌کرد زیاد، آنچه محقق شده هر چند در مقیاس بین‌المللی نامناسب ارزیابی نمی‌شود اما در تراز اهداف والای جمهوری اسلامی ایران نیست.
1- نقش دولت و مردم در آغاز کردن اصلاحات اقتصادی
اگر شرایط موجود را نامطلوب و تلاش‌های انجام‌شده را کم‌اثر بدانیم، سوال کلیدی آن است که چرا اصلاحات اقتصادی موثر در عمل به تعویق افتاده‌اند؟ به این منظور ابتدا باید سازوکارهایی که شرایط موجود را ساخته‌اند شناسایی کنیم و در آن چارچوب به بررسی تحولات اصلاحات اقتصادی بپردازیم. زیرا به نظر می‌رسد با وجود کوشش‌های صورت‌گرفته و هزینه‌های انجام‌شده، در گذر زمان شرایط اقتصادی کشور بهبود قابل ملاحظه و پایدار نیافته است. به تعبیر دیگر، شرایط موجود ویژگی‌های یک وضعیت تعادلی را از خود نشان می‌دهد، به این معنی که تغییرات یا محقق نشده یا مقطعی و محلی بوده‌اند و عملکرد کلی کشور را متحول نکرده‌اند.
این تحلیل را بر بررسی نقش‌های مختلف دولت متمرکز می‌کنیم، زیرا مهم‌ترین بازیگر اصلاحات اقتصادی در آغاز کردن موضوع، شناخت موضوع، برنامه‌ریزی و طراحی اصلاحات، ایجاد اجماع و همراه کردن ذی‌نفعان و جامعه و در نهایت اجرای اصلاحات است. در واقع سایر بازیگران حوزه اصلاحات اقتصادی، شامل مردم، بخش خصوصی، رقبای سیاسی دولت و نخبگان کمک و همراه دولت در این مسیر هستند. در این فرآیند دولت در قالب چهار نقش بازیگر، تصمیم‌گیر، مجری و ذی‌نفع ظاهر می‌شود. در بخش بعدی، نقش مردم در انتخاب اصلاحات اقتصادی بررسی می‌شود و در نهایت نشان داده می‌شود در پارادایم کنونی جامعه، «مطرح کردن اصلاحات اقتصادی ضمن به تعویق انداختن آن» یک تعادل و انتخاب دوطرفه است.
دولتِ بازیگر
چه به دلیل زمینه‌های تاریخی و چه به دلایل ایدئولوژیک که شرح آن در این کوتاه نمی‌گنجد، نقش دولت بازیگر در اقتصاد ایران موسع و همراه با اعوجاج دیده شده است. به این صورت که گاه دولت در مواردی فعالیت می‌کند که در عمل جایگاه بخش خصوصی است و گاه در مواردی غایب بود که هیچ فعال اقتصادی دیگری قادر به ایفای نقش موثر نیست. این ویژگی باعث می‌شد که از یک طرف هزینه‌های دولت برای ایفای وظایف تعیین‌شده بسیار بالا باشد و از طرف دیگر به علت اختلال‌زایی در کسب‌وکارهای خصوصی، دولت نتواند درآمدهای مالیاتی مناسب را جمع‌آوری و برای پوشش هزینه‌هایش استفاده کند. در حالت معمول، کسری بودجه دولت به‌عنوان عامل محدودکننده باید سبب بازنگری در نقش‌های دولت می‌شد، با این حال، درآمدهای نفتی سبب شد به‌رغم ناترازی بودجه، دولت بتواند در اهداف تعریف‌شده، مستقل از میزان کارایی و اثرگذاری، هزینه کند و برای بازنگری در نقش‌هایش انگیزه جدی نداشته باشد. بعد از انقلاب اسلامی نیز این روند در تعریف نقش دولت ادامه یافت، انگیزه‌های مردم برای کاهش نابرابری، رفع فساد و از بین بردن فقر، در کنار اختلالاتی که در فعالیت برخی از شرکت‌ها ایجاد شده بود، حیطه فعالیت دولت را گسترده‌تر کرد، طی دوران جنگ تحمیلی نیز این امر ادامه پیدا کرد.
در نتیجه، دولت عهده‌دار بخش قابل‌ملاحظه‌ای از هزینه‌های مردم شده و فارغ از توان مالی بودجه خود را موظف به تامین این هزینه‌ها می‌داند. تلاش برای تحقق این وظایف و حمایت‌های عام و گسترده که به‌صورت نامحدود و غیرمشروط برای همه اقشار جامعه و نه فقط نیازمندان ارائه شده‌اند باعث کسری بودجه مستمر دولت شد. این کسری در دوران کاهش درآمدهای نفتی به سبب کاهش درآمدهای دولت و در دوران وفور درآمدهای نفتی به خاطر افزایش تعهدات دولت همواره وجود داشته است. بررسی روندهای اقتصادی نشان می‌دهد کسری بودجه از دو محل تامین شده:
۱- استقراض از بانک مرکزی
۲- استفاده از ذخایر و ثروت ملی.
استقراض مستقیم و غیرمستقیم دولت از بانک مرکزی منجر به تورم و افزایش سطح عمومی قیمت‌ها می‌شود. به نظر می‌رسد در نبود یک تحلیل اقتصاد کلان از ریشه تورم، مقابله با افزایش سطح عمومی قیمت‌ها به مبارزه با گرانی از طریق قیمت‌گذاری‌های دستوری در بازار برخی از محصولات، ارز، آب و انرژی و سود بانکی انجامید. قیمت‌گذاری در بازارهای محصول و ارز منجر به کاهش رقابت‌پذیری اقتصاد شده و تولید را به کالاهای وارداتی وابسته کرده، قیمت‌گذاری بازارهای آب و انرژی منشأ تشدید مسائل محیط زیستی شده و قیمت‌گذاری سود بانکی فعالیت بانک‌ها را با محدودیت جدی مواجه کرده است. این همه در حالی است که ضریب اصابت اعطای یارانه قیمتی همگانی (سرکوب قیمت‌ها در سطحی پایین‌تر از قیمت بازار برای همگان) اندک است. مطالعات نشان می‌دهند یارانه پنهانی که از طریق پایین نگه داشتن قیمت‌ها بین مردم توزیع می‌شود به شدت نابرابر و به نفع اقشار پردرآمدتر جامعه است.
منبع دیگر پوشش کسری بودجه استفاده از ذخایر و ثروت ملی بوده است. استفاده از درآمدهای نفتی (ذخایر طبیعی)، ضمن وابسته کردن اقتصاد به نفت و تشدید تلاطمات و بی‌ثباتی اقتصادی بیماری هلندی را در کشور فعال کرده است. بخشی از کسری بودجه نیز از طریق ایجاد بدهی به بانک‌ها و صندوق‌های بازنشستگی (استفاده از ذخایر پس‌اندازی نسل آتی و نسل پیشین) تامین شده و باعث ناترازی‌های گسترده در شبکه بانکی و ورشکستگی صندوق‌های بازنشستگی شده است. بخشی از این استقراض‌ها به‌صورت شفاف و در قالب احکام بودجه‌ای طرح شده و بخش دیگر از طریق تضامین دولت، قیمت‌گذاری در شرکت‌های دولتی یا استقراض شرکت‌ها و نهادهای دولتی از بانک مرکزی یا شبکه بانکی متبلور شده است. با پایین قیمت‌گذاری کردن آب و انرژی نیز از ذخایر زیست‌محیطی برای افزایش رفاه بهره‌برداری شده است.
نکته آن است که هر دو روش فوق به‌رغم هزینه‌هایی که برای اقتصاد ایجاد می‌کنند برای سالیان متمادی مورد استفاده قرار گرفته‌اند، زیرا سیاستگذاران برای تغییر این روش‌های حمایتی با توجه به زنجیره گسترده‌ای که در داخل و خارج دولت از ذی‌نفعان ایجاد کرده با موانع جدی مواجه می‌شوند. از یک طرف وظایف دستگاه‌های دولتی در جهت تحقق این روش‌های قیمت‌گذاری (یا در مواردی جهت اصلاحات محلی آنها) شکل گرفته و از طرف دیگر بخش خصوصی با توجه به رانت‌های قیمتی موجود و امکان بهره‌مندی آنها حیطه فعالیت و سطح تکنولوژی را تعیین کرده و زنجیره‌های تامین را شکل داده است. به‌علاوه، متناسب با هر قیمت‌گذاری (مثلاً قیمت برق) شبکه بزرگی از جزئیات اجرایی و رانت‌های کوچک به وجود آمده که قیمت و تخصیص سایر نهاده‌های اقتصاد را نیز تحت تاثیر قرار داده است.
دولت ِذی‌نفع
بر این اساس، دولت‌ها مایل به طرح مسائل اصلاحی اقتصادی هستند، با این حال ترجیح می‌دهند اجرای اصلاحات اقتصادی در زمان دولت بعدی شکل بگیرد، زیرا؛
۱- اجرای اصلاحات که فرآیندی زمان‌بر و نیازمند همراهی است عملاً سیاستگذار را از تعادل موجود که به آن خو گرفته و می‌داند که برای مدیریت شرایط چگونه از ابزارهایش استفاده کند، دور می‌کند.
۲- موفقیت اصلاحات تضمین‌شده نیست، با این حال هزینه‌های تغییر وضع موجود حتمی است و باید توسط سیاستگذار پرداخته شود. بنابراین ممکن است اجرای اصلاحات برای بخشی از طرفداران سیاستگذار که عملاً منتفع‌شوندگان وضع موجود هستند نامطلوب باشد و موجب کاهش محبوبیت سیاستگذار شود. عدم آشنایی جامعه با پیامدهای ادامه وضع موجود و شک نسبت به تحقق منافع حاصل از اجرای اصلاحات اقتصادی نیز این دلیل را تقویت می‌کند.
۳- از آنجا که فرآیند تصمیم‌گیری (که در ادامه توضیح داده می‌شود) قادر به ایجاد اجماع در مورد چرایی وضع موجود و چگونگی خروج از آن نیست، سیاستگذار خود را برای اجرای اصلاحات تنها می‌بیند، در نتیجه احتمال موفقیت را پایین ارزیابی می‌کند و ترجیح می‌دهد از فرصتی که در اختیار دارد برای کاهش آسیب‌های استمرار وضع موجود استفاده کند.
شیوه تغییر حالت متغیرهای اقتصادی هم به این رویکرد دامن می‌زند. بسیاری از متغیرهای اقتصادی (به‌عنوان مثال سلامت شبکه بانکی) می‌توانند به ناگاه تغییر حالت دهند، منظور از تغییر حالت، تغییر مقدار نیست، منظور متفاوت شدن رابطه بین آن متغیر با عوامل سازنده یا نحوه اثرگذاری آن بر معلول‌هایش است، تغییری که در چارچوب گذر زمان قابل تحلیل نیست، مانند تغییر وضعیت شبکه بانکی از سالم به ناسالم، از ناسالم به کم‌نقدینه و از کم‌نقدینه به ورشکسته. به‌عبارت دیگر اگر سیاستگذار برای پیش‌بینی افق پیش‌رو تنها روندهای گذشته را مدنظر داشته باشد، در نگاه اول استمرار وضع موجود را ممکن تصور می‌کند. بازخورد گرفتن از متغیرها و تحلیل به‌روز دلیل تغییرات آنها می‌تواند در این زمینه راهگشا باشد و ارزش منافع احتمالی ناشی از اجرای اصلاحات اقتصادی را برای سیاستگذار بالا ببرد. با این حال به نظر می‌رسد مسیرهای بازخورد چندان در اقتصاد ایران قوی نیستند. کوتاه‌مدت بودن عمر اجرایی سیاستگذار، کمبود دانش و عدم اعتماد او به متخصصان، نبود ابزارهای مناسب برای ارتباط با متخصصان و همچنین دائم در معرض شوک‌های بیرونی بودن از عوامل موثر بر ضعیف بودن بازخورد در اقتصاد ایران است. شاهد این مدعا، غافلگیر شدن و مواجهه ناگهانی سیاستگذار با پدیده‌هایی مانند جهش ارزی و رکودهای طولانی و عدم توفیق او در درمان مسائلی چون تورم مزمن و بیکاری بالاست، بیماری‌های اقتصادی‌ای که بررسی روند سایر کشورها نشان می‌دهد که قابل درمان و پیشگیری هستند. بر این اساس به نظر می‌رسد در زمینه تحولات متغیرهای اقتصادی یادگیری مناسب برای سیاستگذاران، تصمیم‌سازان و مردم حاصل نشده است.
دولتِ تصمیم‌گیر
بر اساس بررسی تعاملات سیاستگذاران (تصمیم‌گیران) و کارشناسان (تصمیم‌سازان) به نظر می‌رسد چارچوب علم اقتصاد و رجوع به اظهارنظرهای کارشناسی برای تصمیم‌گیری در کشور پذیرفته نشده است. برخلاف سایر مسائل تخصصی فنی (مانند مسائل مهندسی یا پزشکی) همگان درباره اقتصاد اظهارنظر می‌کنند و از سوی دیگر محکی برای شناخت جایگاه افرادی که تحت عنوان کارشناس اقتصادی یا اقتصاددان اظهارنظر می‌کنند استفاده نمی‌شود. آن دسته از اقتصاددانان و کارشناسان اقتصادی هم که با چارچوب علم اقتصاد آموخته شده‌اند، برای تعامل با سیاستگذار آموزش ندیده‌اند. در نتیجه در زمینه یک تصمیم حرف‌های متناقض به گوش سیاستگذار می‌رسد و تصمیم‌گیری را برای او سخت می‌کند. بر این اساس، سیاستگذار خودش را بی‌نیاز از نظر کارشناسی می‌داند. نظام شورایی تصمیم‌گیری نیز تعادل اختیارات و مسوولیت‌ها را بر هم زده، به‌گونه‌ای که اعضای شوراهای تصمیم‌گیری عمدتاً اهداف محلی و مقطعی سازمان خود را دنبال می‌کنند. در نتیجه این رفتار، وجود سیاستگذارانی که برای تصمیم‌گیری بازه‌های میان‌مدت و کوتاه‌مدت و پیامدهای تصمیم برای کلان اقتصاد را لحاظ کنند نه یک قاعده بلکه استثنایی مترتب بر ویژگی‌های شخصی افراد خواهد بود.
در شرایط کنونی، سیاستمداران (که در عمل در جایگاه سیاستگذاران نشسته‌اند) نظرات کارشناسان را دریافت و بدون تعامل موثر با کارشناسانی که برنامه‌های اصلاحی را تدوین کرده‌اند به شیوه‌ای که خود مناسب می‌دانند تعدیل می‌کنند و در صورت بروز مشکلی در اجرا پشت حائل تصمیم‌گیری شورا پنهان می‌شوند و ابهام چارچوب مسوولیت‌ها و اختیارات به ابهام مسوولیت‌پذیری می‌انجامد. تعدیلات پیشنهادی معمولاً مبتنی بر فرض‌های سیاستمداران انجام می‌شوند، فرض‌هایی که لزوماً با چارچوب‌های علمی و حقایق مبتنی بر داده اقتصاد ایران هماهنگ نیستند. به‌علاوه، تعدیل‌های این‌چنینی سازگاری اجزای برنامه اصلاحی پیشنهادی را مخدوش می‌کنند. از آنجا که این تغییر بدون تعامل با کارشناسان صورت گرفته، فضای ذهنی سیاستگذاران و کارشناسان را به هم نزدیک نمی‌کند و اهداف و محدودیت‌های سیاستگذار برای کارشناس به‌صورت یک جعبه سیاه باقی می‌ماند. کارشناسان نیز وقتی می‌بینند که نتیجه مطالعاتشان در تصمیم‌های جاری دستگاه مربوطه و تعیین راهبردهای اقتصادی کشور لحاظ نمی‌شود انگیزه‌شان برای بهبود فرآیندهای تصمیم‌سازی و عمق بخشیدن به تحلیل‌ها کاهش می‌یابد. از سیاستگذار درباره نظراتی که داده‌اند بازخورد نمی‌گیرند و برای تعامل موثر با سیاستگذار تربیت نمی‌شوند، بر این اساس نسل بعدی کارشناسان ضعیف‌تر از قبلی‌ها می‌شوند. این امر رجوع سیاستگذار به کارشناسان و اقتصاددانان را کمتر می‌کند. چرخه نامیمونی که فرآیند تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری در حیطه اقتصاد را با معضل مواجه کرده است.
نقش مردم در آغاز کردن اصلاحات اقتصادی
طرف دیگر انتخاب اصلاحات اقتصادی مردم هستند. می‌توان این سوال را مطرح کرد که چرا تقاضای موثر برای اصلاحات اقتصادی از سمت مردم دیده نمی‌شود؟ به نظر می‌رسد یکی از مهم‌ترین دلایلی که سیاستگذاران برای به تعویق انداختن اصلاحات مطرح می‌کنند نارضایتی و عدم همراهی جامعه است. هر یک از آحاد اقتصادی هم مانند سیاستگذار منافع ناشی از اصلاحات اقتصادی را محتمل و هزینه‌های آن را قطعی می‌بینند. توضیح آنکه طی ۵۰ سال گذشته، جامعه ایران به صورت متوسط بیش از توان تولیدی خود مصرف کرده و متوسط نرخ رشد مصرف سرانه حقیقی برای چهار دهه اخیر از نرخ رشد تولید سرانه حقیقی بیشتر بوده است. در حالی که نسبت به پنج دهه قبل مصرف سرانه تقریباً 5 /1 برابر شده، تولید سرانه حقیقی حدود ۷۵ درصد مقادیر ابتدای دوره است. در واقع، با کاهش سطح سرمایه‌گذاری و مخارج دولت و به برکت وجود ذخایر (درآمدهای نفتی و ذخایر طبیعی، پس‌اندازها و ذخایر مالی بانک‌ها، صندوق‌های بازنشستگی و شرکت‌های دولتی و همچنین ذخایر زیست‌محیطی)، جامعه از رفاهی برخوردار بوده که متناسب با سطح تولیدش رشد نکرده است. طبیعتاً با کاهش سطح ذخایر این وضعیت قابل استمرار نیست و برای بهبود آن اصلاحات اقتصادی لازم است و تنها با تغییر سیاستگذاری نمی‌توان به شرایط مطلوب رسید.
در این شرایط، اصلاحات اقتصادی باید به سمتی حرکت کند که نرخ رشد مصرف و تولید را متناسب کند. پیامد این اتفاق کاهش سطح مصرف مقطعی است، به عبارت دیگر افراد به صورت متوسط (تا زمانی که اصلاحات اقتصادی به بار بنشیند، اندازه اقتصاد و بهره‌مندی افراد را زیاد کند) انتظار کاهش نرخ رشد مصرف را دارند. در شرایطی که طی دهه گذشته متوسط نرخ رشد مصرف و تولید سرانه حقیقی صفر بوده، انتظار کاهش سطح مصرف برای افراد نامطلوب است و منجر به مقاومت در مقابل اجرای اصلاحات اقتصادی می‌شود. نکته آن است که به دلایلی که در قسمت قبل توضیح داده شد، برای مردم نیز این یادگیری حاصل نشده که اگر اصلاحات اقتصادی محقق نشود، با کاهش سطح ذخایری که برای حفظ رفاه به آنها متوسل شده بودیم، نه‌تنها عدم رشد دهه گذشته می‌تواند پایدار باشد بلکه سطح رفاه تجربه‌شده به‌تدریج کاهش می‌یابد. این امر باعث می‌شود تعامل با مردم و توضیح سازوکارها و پیامدها برای آنها به‌منظور جلب همراهی جامعه برای اجرای اصلاحات اقتصادی اجتناب‌ناپذیر باشد. شیوه‌ای که به نظر می‌رسد چندان مورد استفاده سیاستگذاران قرار نگرفته است. تعامل با مردم و شکل دادن سیاست‌های ارتباطی‌ای که چیستی، چرایی و چگونگی اصلاحات را برای مردم توضیح دهد از یک جنبه دیگر نیز اهمیت حیاتی دارد: به جامعه این نوید را می‌دهد که سیاستگذار برای بهبود شرایط برنامه‌ریزی کرده و نقشه راهی دارد. بنابراین، احتمال موفقیت و اقبال به طرح اصلاحی از دید جامعه و ذی‌نفعان افزایش می‌یابد.
دولتِ مجری اصلاحات
براساس تحلیل‌هایی که درباره دولتِ بازیگر، تصمیم‌گیر و ذی‌نفع ارائه شد، می‌توان شرایط دولت به‌عنوان مجری اصلاحات اقتصادی را ترسیم کرد. به نظر می‌رسد در این جایگاه دولت از منظر انگیزشی با یک وضعیت متعارض مواجه است، در دوره‌هایی که به دلیل وفور درآمدهای نفتی منابع مالی در اختیار هست، دولت برای ارائه خدمات بیشتر و جلب نظر مردم انگیزه کافی برای اجرای اصلاحات ندارد و در دوره‌هایی که خشکی منابع مالی و فشار کسری بودجه انگیزه برای اجرای اصلاحات اقتصادی را زیاد می‌کند، توان مالی، فنی و اجتماعی لازم برای اصلاحات محدود می‌شود.
عدم اجرای اصلاحات اقتصادی نیز باعث شده بنیه اقتصاد ضعیف شود، در گذر زمان نیز ذی‌نفعان وضع موجود قوی‌تر و ذی‌نفعان تغییر ضعیف‌تر شده‌اند، به‌علاوه هزینه‌های مالی و اجتماعی اجرای اصلاحات به علت ریشه و شاخ و برگ دواندن شرایط موجود بیشتر شده است. بنابراین دولت مجری اصلاحات نیز با دوگانه متعارضی مواجه است: از یک طرف کاهش سطح ذخایر لزوم اجرای اصلاحات را تشدید کرده و از طرف دیگر توان دولت برای اجرای اصلاحات کم شده است. در کنار این شرایط، نبود اجماع میان ارکان مختلف تصمیم‌گیری در مورد چیستی، چرایی و چگونگی اصلاحات نیز از جرات دولت برای اجرای اصلاحات می‌کاهد. بنابراین به نظر می‌رسد «مطرح کردن اصلاحات اقتصادی ضمن به تعویق انداختن آن» یک تعادل و انتخاب دوطرفه میان دولت و مردم است. دولت خود را مشتاق اصلاحات نشان می‌دهد تا رضایت آن بخش از مردم را که خواهان اصلاحات هستند به دست بیاورد و اجرای آن را به تعویق می‌اندازد تا رضایت آن بخش از ذی‌نفعان را که از شرایط موجود منتفع می‌شوند جلب کند. تا زمانی که خواست و فشار آن بخش از جامعه که از شرایط موجود آسیب می‌بینند به اندازه کافی قوی نباشد، تعادل در به تعویق انداختن اصلاحات خواهد بود. برای ممانعت از این امر لازم است با تقویت الزامات موفقیت اصلاحات اقتصادی، منافع محتمل آن برای تصمیم‌گیران و مردم افزایش یابد.
2- برای تحقق اصلاحات اقتصادی چه باید کرد؟
اصلاحات اقتصادی یک مقصد نیست مسیری است که باید با همراهی سیاستگذاران، فعالان اقتصادی و جامعه در گذر زمان طی شود، بر این اساس نیاز به افق و چشم‌انداز مشترک و همراهی و همدلی دارد. در این وادی، مقطعی و محلی نگاه کردن می‌تواند به ضد خود بدل شود. بنابراین، قدم اول «تعریف اصلاحات اقتصادی مناسب در شرایط جاری» است. این برنامه باید مفاهیمی غیر از آرزوها و آرمان‌ها را هم پوشش دهد و بتواند در چارچوب امکانات و محدودیت‌های موجود امکان‌سنجی مناسبی برای راه‌حل‌های پیشنهادی ارائه و نقش هر یک از بازیگران را تبیین کند. طبیعتاً این مرحله ابتدا نیازمند تعامل مستمر سیاستگذاران و کارشناسان اقتصادی و سپس تعامل ارکان حاکمیت است. بر اساس چنین برنامه‌ای می‌توان اجماع نظری و تجویزی روی اصلاحات اقتصادی در مراحل شناخت، برنامه‌ریزی و اجرا ایجاد کرد و در انتظار میوه‌های شیرین صبرِ فعالانه نشست. در این تعاملات مشخص می‌شود که فروض اولیه هر یک از اجزای تصمیم‌گیری تا چه اندازه با واقعیات هماهنگ است و خواست هر یک از اجزا چه هزینه‌هایی برای کل اقتصاد ایجاد می‌کند. در نتیجه، می‌توان با اولویت‌بندی مناسب میان خواست‌های متمایز، نقاط مشترک و مفید برای کشور را تشخیص داد و نیروها را برای رسیدن به آن هم‌جهت کرد.
به‌رغم مشکلاتی که برای اجرای اصلاحات ذکر شد و وضعیت کنونی را به‌عنوان یک تعادل نامطلوب معرفی کرد به نظر می‌رسد شرایط کنونی فرصت‌هایی برای اجرای اصلاحات اقتصادی فراهم کرده است: تحریم‌های ناجوانمردانه بین‌المللی و سختی شرایط سبب شده رویکرد سیاستگذاران و جامعه به اصلاحات اقتصادی به‌عنوان یک الزام و نه یک انتخاب قابل‌اجتناب تغییر کند. این امر که با افزایش توان و بلوغ کارشناسی همراه شده، به شرط نزدیک شدن دیدگاه‌ها درباره چرایی ایجاد معضلات، بهبود فرآیندهای تصمیم‌گیری، اتکای بیشتر به نظرات کارشناسی و لحاظ ارزش زمان و فرصت‌هایی که به ازای هر روز تاخیر از دست می‌رود، می‌تواند روزنه امید روشنی برای بهبود شرایط باشد.
پی‌نوشت: این تحلیل خلاصه‌ای از مقاله‌ای مفصل منتشر شده در سال‌نمای امنیت ملی ایران در سال1400 است.
