نقطه عزیمت بودجه
محمدتقی فیاضی از راهکارهای اصلاح بودجه می‌گوید
بسیاری نگران تاثیر بودجه سال 1400 بر اقتصاد ایران هستند. عمدتاً از این‌رو که با توجه به کسری بودجه شدیدی که در دل آن نهفته است، احتمالاً تورم چشمگیری بر اقتصاد ایران تحمیل خواهد کرد. هرچند از ابتدای تهیه ارقام و اعداد بودجه سال جاری کارشناسان نسبت به تورم‌زا بودن بودجه 1400 هشدار دادند ولی عزم جزمی هم در مسوولان برای اصلاح بودجه به چشم نمی‌خورد. اخیراً مسعود میرکاظمی، رئیس تازه سازمان برنامه و بودجه، از اعمال تغییراتی در بودجه کشور خبر داده است. او گفته سیاست‌های انقباضی در پیش خواهد گرفت و برای کاستن از هزینه‌های دولت اقدام خواهد کرد. اما آیا دولت در ایران امکان و توان کاستن از هزینه‌هایش را دارد؟ در این راستا محمدتقی فیاضی، کارشناس اقتصادی و بودجه‌ریزی، معتقد است دولت اگر به فکر کاستن از هزینه‌های خود است باید لایحه بودجه سال 1400 را اصلاح کند. به گفته او به غیر از هزینه‌های مربوط به حقوق و دستمزد و بازپرداخت بدهی‌ها امکان اعمال انعطاف در سایر هزینه‌ها وجود دارد. ضمن اینکه بخش منابع هم مهم است. دولت باید بتواند منابعی را که می‌داند وصول نمی‌شود، شناسایی کرده و فقط بر منابع مالی تحقق‌پذیر خود تکیه کند.
♦♦♦
اخیراً رئیس سازمان برنامه و بودجه از ضرورت اصلاح بودجه سخن گفته و اظهار کرده که سازمان در نظر دارد مصارف خود را کنترل کرده و «حالت انقباضی در هزینه‌ها داشته باشد». چه تحلیلی دارید؟ اعمال انقباض در بودجه چگونه امکان‌پذیر است؟
به صورت معمول در ابتدای سال با توجه به وضعیت اقتصاد کشور مثلاً اینکه اقتصاد تورمی یا رکودی است تصمیم‌گیری می‌شود که آیا نیاز به اعمال سیاست‌های انقباضی مالی وجود دارد یا خیر؟ بنابراین اگر شرایط اقتصاد کشور تورمی باشد دولت بر مبنای یکی از وظایف اصلی بودجه‌ریزی که ایجاد ثبات در اقتصاد است، سیاست انقباضی اعمال می‌کند. اکنون ولی مساله به موضوعی دیگر برمی‌گردد. دولت و مجلس برای بودجه ارقامی را در قالب درآمد پیش‌بینی کرده‌اند که این ارقام محقق‌ناشدنی است. بنابراین قطعاً دولت از سمت مصارف با مشکلاتی مواجه خواهد شد. به‌طور معمول وقتی دولت با موضوع عدم‌تحقق منابع پیش‌بینی‌شده خود روبه‌رو است راه‌حل منطقی این است که برای ارائه اصلاحیه لایحه بودجه اقدام کند. به این ترتیب محاسبه کند که کدام منابع پیش‌بینی‌شده و به چه میزان محقق نخواهد شد و بر این مبنا آن منابع را حذف کرده و در مقابل بررسی کند که کدام اقلام هزینه‌ای را می‌تواند حذف کند. راه‌حل منطقی موجود پیش روی دولت این است. بنابراین این گزاره که «می‌خواهیم سیاست انقباضی اعمال کنیم» بی‌معنی است. اکنون باید با توجه به اینکه برخی منابع محقق نمی‌شود اعلام شود قرار است کدام مصارف اصلاح شود و مجلس هم قاعدتاً باید آن را تایید کند.
به هر حال با توجه به پیش‌بینی‌ها و عملکرد پنج ماه نخست سال سازمان برنامه ظاهراً تصمیم گرفته است تغییراتی جهت متناسب‌سازی دخل‌وخرج در بودجه ایجاد کند. نقطه شروع متناسب‌سازی دخل‌وخرج کجاست؟
اکنون که در شرایط اضطرار هستیم، دولت باید ببیند کدام یک از اقلام درآمدی و منابع دولت وصول نمی‌شود و در مقابل هم باید ببیند که کدام یک از مصارف دولت اجتناب‌ناپذیر بوده و نمی‌توان از آن کاست و بعد بر مبنای آن عمل کند. اگر بخواهیم به اجزای مهم درآمد و منابع دولت توجه کنیم متوجه می‌شویم که با توجه به عملکرد سال‌های قبل در بخش درآمدها و وضعیت اقتصاد ایران پیش‌بینی‌ها غیرواقع‌بینانه بوده است. مثلاً در بخش درآمدهای عمومی دولت که شامل مالیات‌ها و عوارض می‌شود حدود 40 هزار میلیارد تومان منابع بیش از ظرفیت پیش‌بینی کرده‌ایم که محقق نخواهد شد. در بخش واگذاری دارایی سرمایه‌ای نیز که مهم‌ترین بخش آن از محل فروش نفت تامین می‌شود، پیش‌بینی می‌شود حدود نیمی از منابع پیش‌بینی‌شده محقق نشود. درباره صادرات گاز نیز اگر فرض بگیریم که پیش‌بینی‌ها درست بوده و تحقق یابد، اما بخشی به عنوان مازاد صادرات نفت و گاز نیز موجود است که حدود 60 هزار میلیارد تومان است و آن نیز محقق نخواهد شد. قاعدتاً وقتی پیش‌بینی می‌شود از 5 /1 میلیون بشکه نفت صرفاً درآمد 800 هزار بشکه آن محقق شود پس اثر چندانی از مازاد آن نیست. همچنین منابع پیش‌بینی‌شده از محل صادرات نفت بابت رد دیون هم صفر خواهد بود. برای فروش اموال و دارایی‌های دولتی نیز درآمد 20 هزار میلیاردتومانی در نظر گرفته شده است ولی با توجه به اینکه در سال‌های گذشته عملکرد چندان چشمگیری در این بخش نداشته‌ایم، عملکرد این بخش نیز تقریباً صفر ارزیابی می‌شود.
در بخش واگذاری دارایی‌های مالی هم بخشی به عنوان فروش اسناد خزانه و اوراق مالی داریم که با فرض خوشبینانه می‌توانیم بگوییم کل آن محقق خواهد شد، ولی مواردی مانند فروش سهام دولت هم وجود دارد که با توجه به تجربه سال قبل بعید است که امسال محقق شود. در بخش فروش سهام و اموال دولتی هم باید بدانیم مشکل فراهم نبودن زیرساخت‌ها مطرح است و هم اینکه بازار شرایط مهیا ندارد. در بخش واگذاری شرکت‌های دولتی هم می‌توان امیدوار بود کمابیش محقق شود. بنابر آنچه توضیح دادم دولت باید به صورت جزئی همه این اقلام را بررسی کرده و مواردی را که محقق نمی‌شود، جمع ببندد و درآمدها را کم کند و در مقابل ببیند که چه مصارفی را می‌توان کم کرد.
ارز بلوکه‌شده فروش نفت ایران هم مشکلاتی در بودجه ایجاد کرده است. اکنون مشکلات جدی درباره بازگشت ارز حاصل از فروش نفت وجود دارد. دولت برای این بخش چگونه می‌تواند چاره‌اندیشی کند؟
درباره فروش نفت باید این نکته را هم ذکر کنم که منابع ارزی حاصل از فروش نفت به حساب‌های بانک مرکزی نمی‌آید و دلیل آن هم تحریم‌های آمریکا و تحریم‌های دلاری بوده که علیه اقتصاد ایران اعمال شده است. نتیجه چه می‌شود؟ نتیجه این می‌شود که این منابع تا زمان آزاد شدن پول از طریق ایجاد تورم از طریق بانک مرکزی تامین می‌شود. در عین حال ارز 4200تومانی هم برای کالاهای اساسی تخصیص داده می‌شود که ارز معادل آن هم وجود ندارد و مابه‌التفاوت آن باید به نحوی تامین شود که آن هم باز از طریق منابع بانک مرکزی تامین می‌شود.
لازم است موردی هم اضافه کنم. طبق گزارش‌های بانک مرکزی بخشی از بدهی دولت به بانک مرکزی از طریق خرید اوراق ایجاد شده است که آن هم محصول یکی دو سال اخیر است. ماجرا از این قرار است که چون اوراق در بازار به فروش نمی‌رسد و دولت هم به منابع آن نیاز دارد، این اوراق به بانک مرکزی تحمیل می‌شود. اینها هم جزو موارد درآمدی دولت است که محقق نمی‌شود و دولت در بازنگری خود در وضعیت بودجه باید این موارد را مورد بررسی قرار دهد.
در طرف مصارف چه مواردی قابل حذف یا کم شدن هستند؟
در بخش مصارف، حقوق و دستمزد وجود دارد که حدود 70 تا 80 درصد هزینه‌های جاری را به خود اختصاص می‌دهد که قابلیت حذف شدن ندارد. این بخش حدوداً 637 هزار میلیارد تومان است. بخش دیگر مربوط به بازپرداخت بدهی‌هاست که این بخش هم حدوداً 100 هزار میلیارد تومان ارزیابی می‌شود. بنابر آنچه گفته شد با لحاظ نکردن هزینه‌های عمرانی، هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر دولت در حدود 737 هزار میلیارد تومان است. اگر با محاسباتی که دولت در بخش درآمدهای خود انجام می‌دهد مجموعه درآمدهایی معادل 737 هزار تومان را تحقق‌پذیر یابد، پس مشکل چندانی وجود نخواهد داشت. اگر مازاد 737 هزار میلیارد تومان وصول شود اولویت بعدی با هزینه‌های عمرانی خواهد بود. بخشی از هزینه‌های عمرانی صرف نگهداشت و حفظ کارگاه‌ها می‌شود. کارگاه‌هایی که در آنها کارگرانی مشغول به کار بوده و در نتیجه حفظ آنها هم اهمیت دارد.
تاکید می‌کنم دولت حداقل باید 737 هزار میلیارد تومان از منابع درآمدی خود را وصول کند. اگر کمتر از این وصول کرد، باز ناگزیر باید به سراغ منابع بانک مرکزی برود که مجدداً افزایش تورم به همراه خواهد داشت.
منابع مربوط به تامین کالاهای اساسی با ارز 4200تومانی چطور محقق شد. به نظر می‌رسد این دولت هم کماکان تمایل داشته باشد به رویه گذشته ادامه دهد.
اما موضوع خارج از بودجه‌ای هم وجود دارد و آن مربوط به تامین کالاهای اساسی با ارز 4200تومانی است. اگر فرض کنیم که معادل هشت میلیارد دلار کالای اساسی به قیمت ارز 4200تومانی به اضافه مابه‌التفاوت قیمت ارز آن تامین شود، با توجه به نبود ظرفیت آن در بودجه چاره‌ای نیست جز اینکه برای تامین منابع آن به بانک مرکزی رجوع شود.
در صحبت‌های رئیس جدید سازمان برنامه و بودجه سخنانی مطرح شد با این مضمون که باید عزمی جدی برای کم کردن هزینه‌ها به کار بست و در مرحله‌ای ممکن است به بحث حقوق و دستمزد هم ورود شود. چه ارزیابی‌ای از این نوع سیاست دارید؟ آیا قابلیت اجرا شدن دارد؟
طبق محاسباتی که انجام دادم 737 هزار میلیارد تومانی که مطرح شد، کف هزینه‌های دولت و در واقع هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر دولت خواهد بود. من فکر می‌کنم اگر منابع غیرقابل تحقق دولت هم حذف شود، حدوداً به همین میزان درآمد دست یابد و به این ترتیب تا حدودی برای امسال بشود به هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر از محل درآمدها پاسخ داد. در بخش هزینه‌ها هم به نظر من می‌تواند به جز بخش حقوق و دستمزد تا حدودی از هزینه‌ها کم کند. هرچند ریسک برخی موارد آن ممکن است بالا باشد با این حال کم کردن هزینه‌های بخش حقوق و دستمزد برای دولت توصیه نمی‌شود. همین امسال پیش‌بینی برای تورم این است که به احتمال زیاد تورم سال جاری معادل 50 درصد و حتی بیشتر باشد. در مقابل حقوق کارمندان برای سال جاری 25 درصد افزایش یافته است. بنابراین اگر در حالت خوشبینانه تورم سال جاری 50 درصد رشد یابد، باز هم کارکنان دولت 25 درصد از تورم عقب‌تر مانده‌اند و درآمد حقیقی آنها 25 درصد کاهش یافته است. بنابراین این ایده که قرار باشد از حقوق کارکنان دولت کاسته شود، سخنی غیرعلمی و غیرمنطقی است. به این دلیل که در عمل وقتی نیروی کار با کاهش درآمد حقیقی خود روبه‌رو می‌شود هم تبعات اداری به جای خواهد گذاشت مانند کم‌کاری و کاهش انگیزه و... هم ممکن است چنین اقدامی تبعات امنیتی و اجتماعی بر جای بگذارد.
در دولت حسن روحانی بارها موضوع اصلاح نظام مالیاتی و تکیه کردن هزینه‌های بودجه بر مالیات به جای نفت مطرح شد. با این حال در عمل شاهد تحول ویژه‌ای در این عرصه نبودیم. اکنون وزیر اقتصاد دولت سیزدهم که بر سر کار آمده از ابتدا بر ایجاد تحول در نظام مالیاتی تاکید بسیار کرده و اینکه می‌خواهد برنامه‌هایی برای تکیه بودجه بر مالیات‌ها اجرا کند. چقدر چنین ظرفیتی را برای اقتصاد ایران فراهم می‌بینید؟
در ایران سهم درآمدهای مالیاتی از GDP حدود هفت درصد است. در حالی که متوسط سهم درآمدهای مالیاتی از GDP به حدود 14 درصد می‌رسد. در بعضی از کشورهای توسعه‌یافته و غیرفدرالی سهم مالیات از GDP به بالای 30 درصد تا حتی بالای 40 درصد می‌رسد. حتی کشوری مانند ترکیه هم وجود دارد که سهم مالیات از GDP آن بالاتر از میانگین دنیاست. بنابراین به صورت اصولی امکان اینکه سهم مالیات از GDP کشور را دست‌کم به میانگین دنیا برسانیم وجود دارد. با این حال چنین تحولی نیازمند اقدامات اساسی است از جمله افزایش پایه‌های مالیاتی و تجدیدنظر در معافیت‌های مالیاتی؛ به‌ویژه معافیت‌های مربوط به نهادها و بنیادهای انقلاب اسلامی. این نهادها از بخش زیادی از معافیت‌ها برخوردارند. اگر این تحولات ایجاد شود می‌توانیم انتظار داشته باشیم که سهم مالیات کشور از GDP کشور به چهار یا پنج درصد افزایش یابد. اما با این حال اخیراً از وزیر اقتصاد شنیدم که برنامه دارد سالانه 50 درصد میزان مالیات‌ها را افزایش دهد. افزایش 50درصدی ظرف چهار سال قرار است سهم مالیات از GDP کشور را از 7 درصد به 28 درصد برساند که این نشدنی است. با این حال اگر هدف‌گذاری روی میانگین جهانی شود و قرار باشد سهم مالیات از GDP کشور طی یک دوره چهارساله از 7 درصد به همان 14 درصد میانگین جهانی برسد مشروط بر اینکه تحولات مطرح‌‌شده ایجاد شده و زیرساخت‌های لازم فراهم شود، این امر شدنی است.
در سال‌های گذشته بارها نظام اداری دولت در ایران به دلیل فربه بودن مورد انتقاد قرار گرفته است. به عبارتی همواره بر دولت این انتقاد مطرح می‌شود که در دستگاه‌های اجرایی کشور نیروی انسانی مازادی وجود دارد که درباره میزان کارایی آنها هم بحث وجود دارد. نیروهایی که حقوق و دستمزد آنها 70 تا 80 درصد هزینه‌های جاری بودجه را به خود اختصاص می‌دهند. آیا این نقطه‌ای هست که دولت بتواند بر روی آن دست گذاشته و با اقداماتی از قبیل تعدیل نیرو از هزینه‌های خود بکاهد؟
تعداد کارمندان دولت زیاد است و سازمان اداری آن گسترده است. بعضی از دستگاه‌ها که تعدادشان کم هم نیست به صورت موازی کار می‌کنند و به عبارتی وظایف یکسانی دارند. برخی دستگاه‌ها کارایی لازم را ندارند. مثلاً در برخی از ادارات مانند ادارات استانی بسیاری از اموری که به آنها محول شده است، به درستی انجام نمی‌شود. نکته دیگر این است که اقتصاد ایران به دلایل مختلف قادر به ایجاد شغل نیست؛ به دلایل مختلفی مانند نفتی بودن اقتصاد ایران، تحریم بودن آن و همراه نبودن اقتصاد کشور با نوآوری و سایر موارد. همین وضعیت باعث شده است که ایجاد شغل در اقتصاد ایران بسیار دشوار بوده و بر این مبنا دولت هم عزم چندانی برای اخراج کارمندان و کوچک‌سازی دولت نداشته باشد. نکته مهم دیگر این است که همان‌طور که سهم مالیات‌ها از GDP کشور پایین بوده در عین حال نسبت هزینه‌های دولت با GDP هم در قیاس با میانگین جهانی پایین است. یعنی اینکه حتی هزینه‌های دولت می‌تواند افزایش یابد مشروط بر اینکه کمیت و کیفیت ارائه خدمات و کالا از طرف دولت به مردم افزایش یابد. با این حال دولت باید بتواند در این زمینه هزینه‌های خود را کاهش دهد و در زمینه‌هایی مانند آموزش و بهداشت و خدمات پایه مانند آب، برق و گاز خدمات را افزایش دهد. به هر حال برای چنین تغییراتی نیاز به اصلاح اساسی در ساختار بودجه دولت وجود دارد. تاکید دارم که می‌توان بدون اخراج کارکنان دولت یا کاهش درآمدها و حقوق دولت، هزینه‌های غیرضروری دولت را کاهش داده و بر هزینه‌های ضروری مثل ارائه خدمات پایه‌ای و بهداشت و آموزش عزم بیشتری گذاشته شود. هزینه‌هایی که منابع آن را می‌توان از محل افزایش سهم مالیات از GDP ایران و جابه‌جایی بعضی از اعتبارات به دست آورد.
