تلنگر سیاستی
چگونه می‌توان از قواعد اقتصاد رفتاری برای سیاستگذاری استفاده کرد؟
در سال‌های گذشته درک عمومی از مباحث اقتصاد رفتاری در ایران بیشتر بر جذابیت‌های عمومی این رشته از جمله مالیه رفتاری متمرکز بوده اما هر چه زمان گذشته، ادبیات این موضوع گسترش یافته و متخصصان اقتصاد رفتاری اکنون در حوزه سیاستگذاری عمومی حرف‌های زیادی برای گفتن دارند. تجربه استفاده از قواعد اقتصاد رفتاری برای سیاستگذاری عمومی از زمانی که تونی بلر برای تشکیل تیم «Behavioral insights» از دانشمندان این حوزه کمک گرفت گسترش بیشتری یافت. نخست‌وزیر وقت بریتانیا از اقتصاددانان حوزه اقتصاد رفتاری خواست تا در طراحی تلنگرهای سیاستی به دولتش کمک کنند. پس از آن بسیاری از کشورها در دولت‌های خود تیم‌های مشابهی تشکیل دادند تا از قواعد اقتصاد رفتاری در سیاستگذاری عمومی بهره جویند. اخیراً کتاب «تلنگر برای ایران» نوشته «علیرضا نفیسی»، «محسن اشعاری» و «سعید طهماسبی» با هدف آشنایی سیاستگذار با قواعد اقتصاد رفتاری پا به بازار نشر ایران گذاشته و به طور مشخص می‌خواهد به این پرسش پاسخ دهد که «چگونه دولت با ابزارهایی که در اختیار دارد، می‌تواند رفتارهای روزمره شهروندان را به نفع صلاح عمومی جامعه تغییر دهد؟».
سیاست عمومی و اقتصاد رفتاری
در جوامع پیچیده و گسترده امروز، نهاد حکومت و کنش‌هایش اجزای جدایی‌ناپذیر زندگی اجتماعی هستند. از این کنش‌ها، با عنوان سیاست عمومی یاد می‌کنیم. حکومت، نقش‌ها و کارویژه‌های خود را از طریق تنظیم این سیاست‌ها و اجرایشان پیش می‌برد. سیاست‌های عمومی از منظر رویکردها، روش‌ها، اهداف و موضوعات، گوناگون هستند؛ سیاستگذاری سیاسی، اقتصادی (صنعتی و فناوری، پولی و مالی)، اجتماعی، آموزشی و فرهنگی، زیست‌محیطی، انرژی، شهری (مانند حمل‌ونقل و شهرسازی) و بهداشتی را می‌توان با یکدیگر متفاوت دانست اما می‌شود این نکته را هم در نظر گرفت که کمابیش در تمام این حوزه‌ها، انسان و اجتماعات انسانی در کانون توجه سیاستگذاران قرار می‌گیرد. بنابراین می‌توان این پرسش را مطرح کرد که چگونه با ایجاد تغییراتی در رفتار انسان‌ها و اجتماعات، می‌توان فواید و عوایدی را نصیب افراد و کل جامعه کرد؟
به‌طور مثال، ترک اعتیاد به مواد مخدر، صرفه‌جویی در مصرف انرژی، قانون‌پذیری، مشارکت سیاسی، بهبود وضعیت رانندگی و رفتارهای ترافیکی، اصلاح عادت‌های غذایی، کمک به هم‌نوعان، رعایت بهداشت و پیشگیری از بیماری‌ها و ده‌ها رفتار دیگر، همگی موضوعات رفتاری هستند که می‌توانند در معرض توجه سیاستگذاران حوزه‌های مختلف قرار گیرند.
در جهان پیچیده امروز حکومت‌ها به روش‌هایی پیچیده‌تر برای جهت‌دهی به رفتارهای اجتماعی شهروندان دست یافته‌اند و به‌گونه‌ای سیاستگذاری می‌کنند که شهروندان با رضایت، رفتارهایی مطابق با صلاح خود و کل جامعه بروز دهند. سیاستگذاران در این کشورها، قانون‌ها و پویایی‌های حاکم بر رفتارهای انسان‌ها و اجتماعات را به خوبی شناخته‌اند و از آنها بهره می‌گیرند و با بهره‌مندی از آنها، رفتارهای سالم (طبعاً با معیارهای خودشان) و جوامع منسجم و نظام‌هایی پایدار ایجاد کرده‌اند. سرچشمه این روش‌ها و تکنیک‌های پیچیده را می‌توان در حوزه‌های مختلف علوم انسانی جست‌وجو کرد: اقتصاد، جامعه‌شناسی، روان‌شناسی اجتماعی، علوم شناختی، علوم سیاسی، ارتباطات و رسانه، مدیریت و بازاریابی. در برخی از متون، رویکردهای رایج در سیاست‌های تغییر رفتار به چهار دسته تقسیم شده‌اند:
1- استفاده مستقیم از قوه سلطه، اقتدار حکومت، اجبارهای انتظامی و مجازات‌های سنگین
2- آموزش، توجیه منطقی و علمی، آگاهی‌بخشی و انتقال اطلاعات و دانش
3- طراحی و تغییر در سازوکارها و ساختارهای هزینه-فایده
4- استفاده از میانبرهای ذهنی، پیام‌های نیمه‌آگاهانه و فرآیندهای روان‌شناختی
اگرچه تمام این رویکردها به جای خود مفید و کاربردی هستند، تحقیقاتی که از دهه‌های ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰ درباره رفتارهای روزمره انسان‌ها انجام شده، نشان می‌دهد که بسیاری از این رفتارها را می‌توان بر اساس رویکرد چهارم، تبیین و پیش‌بینی و کنترل کرد. با تاملی کوتاه در زندگی روزانه خود درمی‌یابیم که اغلب رفتارها و انتخاب‌های ما نه به میزان آگاهی ما ربطی دارند و نه به محاسبات هزینه-فایده‌ای ما و از سر اجبار (بیرونی) نیز رخ نمی‌دهند. در واقع انسان و فرآیندهای شناختی‌روانی درونش بسیار پیچیده‌تر از آن است که بر مبنای چند قاعده مانند ناچاری بر اثر اعمال قدرت، کسب منفعت و مبتنی بر اطلاعات قبلی عمل کند. واقعیت این است که بسیاری از رفتارهای روزمره ما با تامل یا حتی آگاهانه صورت نمی‌گیرند، بلکه مبتنی بر احساسات، عادت‌ها، انتظارهای اطرافیان، شرایط محیطی، خطاهای ادراکی و شناختی و... هستند.
بررسی این رفتارها، در رشته‌های اقتصاد رفتاری و روان‌شناسی اجتماعی و در آثار برخی از دانشمندان مطرح این حوزه‌ها مانند دنیل کانمن، اموس تورسکی، رابرت چلدینی، دن آریلی، ریچارد تیلر، چیپ و دن هیث به‌خوبی مشاهده می‌شود. این بررسی‌ها عمدتاً مبتنی بر تحلیل اتفاق‌هایی رایج هستند که همه ما در زندگی به‌وفور تجربه کرده‌ایم. به این مثال‌ها توجه کنید:
اینکه درخواستی در چه شرایطی مطرح شود، در انتخاب ما تفاوت ایجاد می‌کند. اگر ابتدا خواسته‌ای بزرگ‌تر مطرح شود و بعد خواسته کوچک‌تر، ذهن ما بر اساس اصل مقایسه، دومی را کوچک‌تر ادراک می‌کند و راحت‌تر می‌پذیرد. اگر همان خواسته را یکی از دوستان، کسی که در حق ما لطفی کرده است یا فردی متخصص مطرح کند، احتمال پذیرش بیشتر می‌شود. همچنین نحوه چارچوب‌بندی درخواست بر چگونگی واکنش ما تاثیر می‌گذارد، مثلاً ما به خاطر هزار تومان با راننده تاکسی چانه می‌زنیم، ولی در معامله ملک گاهی از چند میلیون تومان چشم می‌پوشیم؛ برای خرید پوشاک چانه می‌زنیم، ولی قیمت پیتزا را مقطوع می‌دانیم. شاید برای خرید یک سیستم صوتی پیشرفته و نسبتاً گران‌قیمت برای خودرو خود مردد شویم، ولی هنگام خرید خودرویی نو، به خاطر پیشنهاد فروشنده، آن را به‌عنوان آپشن می‌پذیریم.
گاهی بیش از حد منطقی به شانس و اقبال خود امید داریم. مثلاً احتمال برنده‌شدن خود را در قرعه‌کشی‌های جوایز (مانند جوایز بانک) زیاد می‌دانیم و وقتی در آن قرعه‌کشی شرکت می‌کنیم، روی برنده‌شدن خود بیشتر حساب می‌کنیم.
معمولاً ارزش کار خود را بیش از ارزش کار دیگران تخمین می‌زنیم. مثلاً تحقیقات نشان می‌دهد که بیشتر رانندگان (تا ۸۰ درصد) رانندگی خود را بهتر از میانگین می‌دانند. یا اینکه بسیاری از افراد عملکرد شغلی خود را بهتر از عملکرد همکاران خود ارزیابی می‌کنند و نظام‌های مدیریت منابع انسانی را ناعادلانه می‌دانند.
در بحثی سیاسی یا اجتماعی، به‌محض قرارگرفتن در موضعی خاص، معمولاً به‌راحتی آن را تغییر نمی‌دهیم. مخصوصاً اگر خودمان را نماینده یکی از طرفین بدانیم و جمعی نیز شاهد بحث باشند یا اینکه قبلاً درباره موضع خود با کسی صحبت کرده باشیم، این تغییر بسیار مشکل می‌شود و ساعت‌ها بحث و استدلال هم موضع دو طرف را تغییر نخواهد داد اما اگر موضعی خاص را برنگزیده باشیم، نوع ورودمان به بحث و تمایل اولیه (مخصوصاً اولین موضع‌گیری علنی‌مان) بسیار بر تعیین موضع نهایی ما تاثیرگذار خواهد بود.
خیلی از رفتارهای ما متاثر از گفته‌های دیگران‌اند. قبلاً بسیاری از دانش‌آموزان درسخوان ما متقاضی رشته ریاضی بودند و اکنون به رشته تجربی هجوم آورده‌اند. همچنین بسیاری از رتبه‌های برتر کنکور سال‌هاست که در رشته ریاضی «مهندسی برق» و در رشته تجربی «پزشکی» را انتخاب می‌کنند، درحالی‌که احتمالاً برخی از رشته‌های محبوب با توجه به هیچ یک از معیارهای منطقی (نظیر بازار کار و میزان درآمد، میزان دشواری دروس، علاقه و استعداد و نیازهای کشور) نباید انتخاب بیشتر مردم باشند.
بسیاری از رفتارهای ما ناشی از عادت‌های ما هستند که گاه نمی‌توانیم آنها را کنار بگذاریم. یکی از مثال‌های واضح، اعتیاد به سیگار و مواد مخدر است. بسیاری از افراد از لحاظ منطقی و علمی می‌دانند که مصرف این مواد به بدنشان آسیب می‌زند و عواقبی زیان‌بار همچون کاهش عمر، ابتلا به سرطان و تیرگی چهره و دندان را دارد، با وجود این قادر به کنار گذاشتن مصرف نیستند.
همان‌طور که در مثال‌ها مشهود است، بسیاری از رفتارها و انتخاب‌های ما نیمه‌آگاهانه و غیرعمدی و با رویکرد چهارم قابل تبیین هستند. بنابراین استفاده از این رویکرد در سیاستگذاری موجب می‌شود که سیاست‌هایی کارآمدتر (موثرتر)، به‌صرفه‌تر (مخصوصاً در مقایسه با رویکرد اول که مستلزم هزینه‌های فراوان برای بازرسی و نظارت و صدور احکام و اجرایشان است) و مقبول بیشتر افراد جامعه (در مقایسه با رویکردهای اول و سوم) طراحی شوند.
نویسندگان کتاب معتقدند؛ تغییر مقوله‌ای بسیار پیچیده همچون رفتارهای انسانی و اجتماعی، با تعدادی ابزار و ترفند جهان‌شمول نشدنی است. یکی از اصول مدیریت و سیاستگذاری اجتماعات انسانی این است که هیچ شاه‌کلیدی تمام قفل‌ها را نمی‌گشاید. در نهایت سیاستگذاران و تحلیلگران سیاست باید با استفاده از قواعد اقتصاد رفتاری، روش‌هایی جدید و مناسب موضوع خود را خلق کنند. نویسندگان معتقدند؛ تغییر در سیستم‌های پیچیده و گسترده انسانی و اجتماعی معمولاً بسیار محدود است و سیاستمداران و دانشگاهیان و مردم باید مقیاس ذهنی خود را متناسب با واقعیت‌ها تنظیم کنند. البته تجربه‌های بشری مخصوصاً در دهه‌های اخیر، نشان می‌دهند با وجود اینکه نهاد حکومت فقط یکی از عوامل موثر بر رفتارهای ماست، می‌تواند نقشی بسزا در تغییرات اجتماعی ایفا کند چراکه در سطح کلان و بلندمدت، گاه تاثیرهای چنددرصدی نیز بسیار مهم هستند.
به اعتقاد نویسندگان، بحث‌های اخلاقی و دینی زیادی درباره استفاده از رویکرد میانبرهای ذهنی برای سیاستگذاری تغییر رفتار مطرح شده است. پرسش‌هایی مانند اینکه آیا حکومت حق دارد با استفاده از ابزارهای قدرتمند رفتاری بر رفتارها و انتخاب‌های افراد اثر بگذارد؟ در چه حوزه‌هایی باید این کار را بکند و در چه حوزه‌هایی نباید؟ هریک از ابزارهای حکومت برای تغییر رفتار، چه محدودیت‌ها و ملاحظات اخلاقی‌ای دارند؟ رابطه این ابزارها با خودآگاهی و مسوولیت‌پذیری اجتماعی چیست؟ بررسی هر یک از این موضوعات، مطالعات و بحث‌هایی مفصل می‌طلبد.
البته این بحث‌ها با توجه به اینکه کدام فلسفه اخلاقی و سیاسی و کدام نظام ارزشی معیار قرار گیرد، به قضاوت‌ها و تجویزهایی متفاوت منجر می‌شوند اما بحث درباره نمونه‌های مشخص سیاست‌های تغییر رفتار همانند بحث‌های کلی و انتزاعی مربوط به آن، پیچیده نیست.
نظر افراد درباره تبلیغی اثرگذار در تلویزیون برای رانندگی ایمن از طریق برانگیختن احساسات پدرانه چیست؟ آیا برنامه‌های ملزم‌کردن رستوران‌ها و مغازه‌ها به جلوی چشم قرار دادن خوراکی‌های سالم را می‌پذیریم؟ آیا طراحی کنتورهای برق و آب به نحوی که افراد با مشاهده آنی میزان مصرف خود ناخودآگاه مصرف خود را کاهش دهند، غیراخلاقی است؟ آیا استفاده از گزینه پیش‌فرض برای تعیین نرخ پس‌انداز بازنشستگی به حدی که بدون اطلاع فرد برای او آینده‌ای بهتر را رقم بزند، عملی ناپسند است؟
به هر حال باید توجه داشت که متغیرهای محیطی جهت‌دهنده به رفتارها به‌صورت مطلق قابل‌چشم‌پوشی نیستند و همیشه وجود دارند و افراد، شرکت‌ها، سیاستمداران و... آنها را در زندگی عادی به کار می‌گیرند. حکومت هم یکی از این بازیگران است که می‌تواند برای تغییر محیط تصمیم، اقدامی کند یا نکند. حتی گزینه دوم هم با توجه به هزاران متغیر ورای تصور ما در محیط تصمیم، خود یک سیاست است. مثلاً آیا بی‌توجهی کامل حکومت به آنچه به‌وضوح برخلاف مصالح جامعه است، مانند هنجارهای منفی یا تبلیغات کالاهای مضر، عملی اخلاقی است؟ یا یک رویه نادرست اداری در داخل حکومت که باعث تصمیم‌گیری اشتباه بسیاری از افراد یا حتی ارتکابشان به اعمال غیراخلاقی می‌شود، نباید با سیاست درست تغییر رفتار اصلاح شود؟
مساله اول در این زمینه راجع به اخلاقی بودن اهداف مداخلات یا ابزارهای به‌کارگرفته‌شده در سیاست‌هاست. مرور تاریخ، به‌خصوص سابقه دولت‌های استعمارگر، به ما نشان می‌دهد که روش‌ها و ترفندهای تغییر رفتار، منحصر به نمونه‌هایی نیستند که در متن‌ها یا مطالعات موردی منتشر شده‌اند.
انتقادی دیگر به این رویکرد، به ویژه ابزارهایی که بیشتر از جنبه‌های ناخودآگاه و غیرتاملی انسان برای تغییر رفتارها بهره می‌گیرند، کم‌توجهی به ارزش اختیار و اراده انسان در انتخاب حتی به قیمت ایجاد هزینه و شکست فرد به منظور رشد و یادگیری بیشتر است. این انتقاد در کل درست است و یکی از کاستی‌های این رویکرد را نشان می‌دهد. اما می‌توان نشان داد که این مساله در بسیاری از مواقع اجتناب‌ناپذیر است. به‌طور کلی این نقد بیشتر مواقعی مطرح می‌شود که ضرر یا نفع شخصی فرد مدنظر باشد وگرنه هرگاه ضرر یا نفع عمومی مانند ایجاد نظم اجتماعی یا رعایت حقوق سایر افراد مطرح باشد، از اهمیت بحث اختیار و اراده یا تشخیص و مطلوبیت فردی کاسته می‌شود. همچنین یکی از آموزه‌های علوم رفتاری این است که افراد همیشه نه ظرفیت یادگیری همه‌چیز را دارند، نه توانایی تامل و تصمیم‌گیری دقیق درباره همه‌چیز را و نه توانایی اجرای هر آنچه درست می‌دانند را (عزم و خودکنترلی). بسیاری از مواقع افراد به این ضعف‌های خود آگاه‌اند، مثل فردی که به‌جای یادگیری تعمیر ماشینش که قطعاً باعث رشد و توسعه فردی او خواهد شد، به متخصص مکانیک مراجعه می‌کند یا فردی معتاد که برای ترک اعتیاد خود، محیط زندگی‌اش را تغییر می‌دهد و تصمیم می‌گیرد با عده‌ای از دوستانش کمتر رفت‌وآمد کند. مطالعات بین‌المللی نشان داده‌اند که در چنین مواردی افراد نه‌تنها مخالف سیاستگذاری حکومت نیستند، بلکه از چنین سیاست‌هایی برای اصلاح خود و جامعه استقبال می‌کنند.
واضح است که متغیرهایی بسیار متنوع در قضاوت اخلاقی سیاست‌های تغییر رفتار دخیل هستند که باید به آنها توجه شود، عواملی مانند اهداف سیاست، ابزارهای سیاست، نظام ارزشی مدنظر، ضرر به خود یا دیگران، میزان ضرر یا منفعت، چیستی ترجیح آگاهانه جامعه هدف، اهمیت یادگیری و بازه زمانی تحلیل. در مجموع این بحث‌ها لازم و ضروری به نظر می‌رسند و روشن شدن این مسائل راهنمایی برای اقدامات مسوولانه‌تر حکومت و ارائه نقدهایی بجا از منتقدان خواهد بود.
کتاب چه می‌گوید؟
چالش‌های زیادی پیش روی فرآیند سیاستگذاری عمومی و مخصوصاً سیاستگذاری تغییر رفتار در کشور ما وجود دارد که نویسندگان کتاب تلاش کرده‌اند مباحثی را مطرح کنند که به نظر می‌رسد برای سیاستگذاران کاربردی و مفید هستند. این چالش‌های کاملاً استقرایی در چهار بخش کلی دسته‌بندی شده‌اند:
1- ابزارهایی برای سیاستگذاری تغییر رفتار: امروزه در کشور ما سندها و سیاست‌های متعددی معطل و روی زمین مانده‌اند که مجریان آنها را «اجرایی» نمی‌دانند یا پس از اجرا اثربخشی لازم را در جامعه ندارند. شاید بتوان گفت یکی از علت‌های اصلی این مشکلات، عاملی ساده است: نبود برنامه اقدام عملیاتی و موثر. نویسندگان در بخش اول کتاب توضیح داده‌اند که برنامه اقدام خوب، باید چه اجزایی داشته باشد و از چه ابزارها و ایده‌هایی می‌توان برای طراحی آن استفاده کرد.
2- تحلیل و ارزیابی سیاست‌ها: برای بررسی علل ناکارآمدی سیاست‌ها، هم می‌توان به محتوای برنامه اقدام توجه داشت و هم فرآیند و چگونگی تدوین و ارزیابی آنها را بررسی کرد. رویکرد کلی بخش نخست، بررسی مساله از دیدگاه اول بود؛ اما نویسندگان در بخش دوم، به پرسش‌هایی از این قبیل پاسخ داده‌اند که از نظر فنی، «روش» تهیه سیاست‌های تغییر رفتار چگونه است؟
3- مباحث نهادی سیاستگذاری تغییر رفتار: بخش زیادی از مسائل و چالش‌های سیاستگذاری در کشور ما ناشی از برنامه‌های اقدام و ناآگاهی از روش‌های تحلیل سیاست نیست، بلکه ناشی از کاستی‌های نهادی در سیاستگذاری و اجرای سیاست‌هاست، زیرا این نهادها هنوز در کشور ما به‌خوبی شکل نگرفته‌اند. نویسندگان در این بخش درباره طراحی موثر ساختارهای رسمی، چگونگی استفاده از ظرفیت‌های بخش محلی، استفاده از مشارکت‌های مردمی و مراوده با موسسه‌ها و نهادهای ذی‌نفع و زیرساخت‌های نهادی لازم برای تحلیل و ارزیابی سیاست‌ها، بحث کرده‌اند.
4- رهبری و اداره فرآیند تغییر رفتار: نقصان مهارت‌های رهبری و اداره فرآیند در میان دست‌اندرکاران سیاست‌های عمومی دیگر علت مهم ناموفق بودن سیاستگذاری‌هاست. رهبری نامناسب فرآیند از تدوین تا اجرا و ارزیابی سیاست‌ها موجب ناهماهنگی و استفاده نامناسب از ظرفیت‌ها و منابع موجود خواهد شد. به این ترتیب نویسندگان در بخش چهارم مسائل نرم فرآیند راهبری سیاست‌های تغییر رفتار را بررسی کرده‌اند؛ مسائلی مانند مدیریت جلسات، مدیریت منابع انسانی، انگیزش، مدیریت تغییر و رهبری خود.
