گشایش بانکی

سه اقتصاددان به نام‌های «متیو جارمسکی» از دانشگاه ایالتی یوتا، «گری ریچاردسون» از دانشگاه کالیفرنیا آیروین و «آنجلا وسمِیر» از کالج کلرمونت مَک‌کِنا در مقاله‌ای که به تازگی در تارنمای کمیته ملی تحقیقات اقتصادی آمریکا منتشر شده است به بررسی مداخلات دولت آمریکا در یکی از بحران‌های سیستماتیک نظام بانکی این کشور و علائمی که از سلامت مالی دریافت شد پرداخته‌اند. در بحران بانکی مارس 1933 که در بحبوحه «رکود عظیم» اتفاق افتاد، دولت آمریکا دستور داد تا تمام سپرده‌پذیران این کشور فعالیت خود را تعطیل کنند. سپس به مرور زمان به بانک‌ها مجوز داده شد تا فعالیت خود را از سر گیرند. این اتفاق که از آن زیر عنوان «تعطیلات بانکی (Bank Holiday)» یاد می‌شود، یکی از بزرگ‌ترین مداخلات دولت آمریکا در نظام مالی این کشور به حساب می‌آید، تحولی که در پی آن بحران نظام بانکی ناشی از رکود عظیم پایان و اقتصاد ورشکسته آمریکا روندی رو به بهبود یافت. با توجه به محدودیت‌های آماری و روش‌شناسی، مطالعات پیرامون تعطیلات بانکی سال 1933 معدود است. به منظور فائق آمدن بر محدودیت‌های این حوزه و بررسی نقش سیگنال‌ها و دیدگاه‌هایی که از بازگشایی مجدد بانک‌ها دریافت شد، در این مقاله یک تاریخچه آماری پر از جزئیات از تعطیلات بانکی آن دوره فراهم شده است. منابع اولیه دربردارنده یک تابلوی آماری از ترازنامه همه بانک‌های تجاری آمریکا پیش از وقوع ماجرا و پس از خاتمه آن است. این تابلوی آماری با اطلاعات آرشیوی مستند از زمان‌بندی و ماهیت مداخلاتی که طی آن به بانک‌های تجاری اجازه داده شد فعالیت‌های روزمره خود را از سر بگیرند تکمیل شده است. در این باره با بهره‌گیری از آمارهای کمی و کیفی سعی شده است دلیل و چگونگی اینکه سیاستگذار اجازه بازگشایی بانک‌های مختلف را در زمان‌های متفاوت داد فهم شود. در نهایت این پرسش مطرح می‌شود که آیا رفتار متفاوت با بانک‌ها در طی دوره نجات بر دوره بهبود اقتصادی اثرگذار بود یا خیر. زمان ازسرگیری فعالیت بانک‌ها نوعی علامت بود که به آسانی از سوی عموم درک شد. برآوردهای رگرسیونی مقاله نشان می‌دهد که بازگشایی سریع بانک‌ها به فعالان بازار علامت سلامت بانک‌ها را مخابره کرد. در مقابل بانک‌هایی که با تاخیر بازگشایی شدند، نوعی علامت ضعف برایشان تلقی شد. این علائم آموزنده و دربردارنده اطلاعاتی هستند که پیشتر به‌طور اختصاصی در اختیار سیاستگذار و خود بانک‌ها بود. بررسی‌های آماری حاکی از آن است که بانک‌های بزرگ و آنهایی که ذخایر و ضربه‌گیرهای مالی بالا داشتند، سریع‌تر بازگشایی شدند. البته از آنجا که قانونگذاران در انتخاب اینکه کدام بانک چه زمانی بازگشایی شود با محدودیت‌های زمانی و اطلاعاتی مواجه بودند و همچنین تحت‌ تاثیر عوامل بیرونی، علائم احتمالاً با اختلالاتی نیز همراه بودند. به‌علاوه اهدافی غیر از سلامت بانک‌ها برای قانونگذار مطرح بود، نظیر از سرگیری نظام پرداخت‌ها یا جلب رضایت ناظران سیاسی، که در این صورت احتمال اینکه بانک‌های ضعیف زودتر بازگشایی شوند وجود داشت. این علائم انحرافی پیامدهایی ماندگار به همراه داشتند. به عنوان مثال باعث شدند پول‌ها روانه بانک‌هایی شوند که زودتر بازگشایی شدند، فارغ از اینکه آیا از سلامت مالی برخوردار هستند یا خیر. بانک‌هایی که زود فعالیت خود را از سر گرفتند نسبت به آنهایی که دیرتر بازگشایی شدند، اندازه آنها (حجم سپرده‌ها و دارایی‌ها) به سرعت افزایش یافت و به عنوان نهاد واسطه‌ای کارآمدی بیشتری یافتند (نسبت بدهی به کل دارایی آنها افزایش یافت، در حالی که نگهداری ذخایر به سطوحی پایین‌تر از قبل از رکود رسید). این تغییرات در ترازنامه بانک‌ها برای دهه‌ها ماندگار بود. در سطح ایالات و شهرها هم وضعیت به همین منوال بود، جایی که بانک‌هایی که زودتر بازگشایی شدند مجموع سپرده و اعتبارات آنها افزایش یافت. از آنجا که سیگنال‌ها و دیدگاه‌هایی که به دنبال تعطیلی بانک‌ها و گشایش تدریجی آنها شکل گرفت منابع را درون و بین شهرها جابه‌جا کرد، این امکان فراهم شده تا اثرگذاری سیگنال‌ها و دیدگاه‌ها روی طیف مختلفی از معیارهای اقتصادی شهرها از قبیل فروش خرده‌فروشی و عمده‌فروشی، ارزش افزوده بخش تولیدی و تعداد اظهارنامه‌های مالیاتی مورد ارزیابی قرار گیرد. در این باره برای هر دو دوره بهبود اقتصادی کوتاه‌مدت 1933 تا 1935 و بلندمدت 1933 تا 1939 شواهدی از رابطه میان بازگشایی زودتر بانک‌ها (و جذب منابعی که از این مزیت اتفاق افتاد) و سرعت بهبود اقتصادی یافت نشد. نتایج تحلیل‌های آماری مقاله دربردارنده یافته‌های جدیدی از تعطیلات بانکی سال 1933 اقتصاد آمریکا و به‌طور کلی عملیات نجات نظام بانکی است. در طول تعطیلی که رئیس‌جمهور وقت آمریکا، فرانکلین روزولت، در سال 1933 بر بانک‌ها اعمال کرد، سپرده‌گذاران به این اقدام سیاستگذار واکنش نشان دادند و به دنبال آن علائمی از وضعیت سلامت بانک‌ها مخابره شد. دیدگاه منفی که نسبت به بانک‌هایی که دیر بازگشایی شدند شکل گرفت آثار قابل ‌توجهی برای ترازنامه آنها به همراه داشت. البته این اثرگذاری در رابطه با سایر بخش‌های اقتصاد بسیار محدودتر بود. در این باره، داستان تعطیلات بانکی آمریکا حاکی از آن است که باور مرسوم مبنی بر انجام مداخلات فراگیر در طی بحران‌های مالی به منظور اطمینان‌بخشی به انتظارات عموم همواره معتبر نیست. این مقاله به ادبیات پژوهشی این حوزه که بحران‌های مالی چگونه می‌توانند پایان یابند بینشی جدید ارائه می‌کند. در این باره برخی مطالعات به بررسی ابزارهای در دسترسی که می‌توانند در پایان دادن به بحران به‌کار آیند پرداخته‌اند، اما از یافته همین مطالعات می‌توان فهمید که این ابزارها ضرورتاً همواره برای تغییر سریع دیدگاه سپرده‌گذاران مناسب نیستند، به‌خصوص زمانی که بحران کاملاً به جریان افتاده است. به عنوان مثال، در طول بحران مالی جهانی این ابزارها نتوانستند مانع از ورشکستگی‌های مالی شوند. به علاوه، چنین اقدامات دولتی می‌تواند به مخاطرات اخلاقی و تشدید ریسک‌پذیری منجر شود. در این باره به نظر می‌رسد تعطیلات بانکی بیشتر با هدف اطمینان‌بخشی به سپرده‌گذاران انجام گرفت تا جلوگیری از زیان بانک‌ها.

درباره بحران و تعطیلی 1933

ترس بانکی که در زمستان 1933 به جان اقتصاد آمریکا افتاد، یکی از بدترین‌های تاریخ اقتصاد این کشور است. این ترس موجب شد در عرض تنها چند ماه بیش از 20 درصد از سپرده‌ها از نظام مالی این کشور بیرون کشیده شود. در پی این بحران بانک‌های تجاری، صندوق‌های سپرده‌گذاری، شرکت‌های سرمایه‌گذاری، بازارهای سهام، بانک‌های مرکزی ایالات و سایر نهادهای مالی فعالیت‌شان متوقف شد. بر این اساس مقامات محلی، ایالتی و در نهایت دولت آمریکا مجبور شدند اقدامات سختی را در دستور کار قرار دهند. سریال بحران نظام بانکی که شروع آن به پاییز سال 1930 برمی‌گردد، در اوج رکود اقتصادی عظیم آمریکا که از سال 1929 آغاز شده بود اتفاق افتاد. اوج این بحران روز 3 مارس 1933 بود، زمانی که ذخایر طلای بانک مرکزی ایالت نیویورک به پایین‌تر از حد قانونی کاهش یافت و صبح فردای آن، بانک‌ها باید تعطیل می‌شدند. هِربرت لِهمن، رئیس بانک مرکزی نیویورک، در واکنش اعلام کرد از تاریخ 4 مارس 1933 بانک‌های این ایالت تعطیل هستند و به دنبال آن روزولت رئیس‌جمهور وقت آمریکا نیز تعطیلات سراسری بانک‌ها از تاریخ 6 مارس را اعلام کرد. البته دولت به‌سرعت تصمیم به بازگشایی نظام مالی گرفت. در 9 مارس قانون اورژانس بانکی به تصویب رسید. به موجب این قانون، مقررات نظام بانکی تقویت و به خزانه‌داری اجازه داده شد تا منابع لازم برای حمایت از موسسات مالی فراهم شود و بانک‌های ناکارآمد تعطیل یا بازسازی شوند. همچنین این قانون به وزارت خزانه‌داری اختیار داد تا مجوز لازم برای گشایش بانک‌ها را صادر کند. در این باره از منظر قانونگذار بانک‌ها به سه دسته تقسیم شدند: بانک‌های امن که قادر به پرداخت بدهی بودند، بانک‌هایی که ضعیف شده یا قادر به پرداخت بدهی نبودند اما ظرفیت این را داشتندکه با تغییر ساختار و سرمایه بازگشایی شوند، و بانک‌های ورشکسته‌ای که امکان بازگشایی آنها فراهم نبود. روزولت برنامه بازگشایی بانک‌ها را در نخستین سخنرانی خود در 12 مارس به‌طور مستقیم با مردم در میان گذاشت (بحران بانکی در نخستین روزهای ریاست‌جمهوری او اتفاق می‌افتاد). او توضیح داد در صورتی که مردم مجدد با سپرده‌های خود به بانک‌ها اعتماد کنند، بخش عمده نظام بانکی قادر به بازپرداخت تعهدات خود خواهد بود. از دیدگاه او، مردم بر اساس ترس بیجا و اطلاعات نادرست پول‌های خود را از بانک‌ها بیرون کشیدند و آن رمیدن را ناشی از «شایعه و حدس و گمان» دانست. برای اینکه بانک‌ها بتوانند درخواست وام ضروری کنند و پول مورد نیاز برای ایفای تعهدات را فراهم کنند و همچنین با دولت به ارزیابی مشترک برسند، تصمیم به بازگشایی تدریجی و زمان‌بر گرفته شد. بر این اساس روزولت قول داد تنها بانک‌های امن بازگشایی شوند، بانک‌هایی که به گفته او از حمایت دولت نیز برخوردار بودند. در حالی که برخی بانک‌ها زودتر از بقیه بازگشایی شدند، او اعلام کرد بانکی که به تدریج در آینده بازگشایی می‌شود با بانکی که فردای آن روز باز می‌شد وضعیتی مشابه دارد. خارج از این اطمینان‌بخشی‌ها، در مورد اینکه قانونگذار چگونه می‌خواهد بانک‌ها را بازگشایی، بازطراحی و تامین نقدینگی کند، چیزی به مردم گفته نشد. فرآیند بازگشایی به تدریج پیش رفت. در روز 13 مارس، بانک‌های دارای مجوز در 12 منطقه بانک‌های مرکزی ایالتی بازگشایی شدند. در 14 مارس، بانک‌های مجوزدار در 250 شهری که در آنها اتاق‌های تسویه وجود داشت فعالیت خود را از سر گرفتند. از 15 مارس به بعد هم بانک‌های دارای مجوز در سایر مناطق اجازه فعالیت داشتند. بازطراحی ساختار، سرمایه و نقدینگی بانک‌هایی که ناامن بودند نیز به فرصت مناسب موکول شد. بر این اساس 81 درصد از بانک‌های عضو فدرال‌رزرو و 64 درصد از بانک‌های غیرعضو تا پایان ماه مارس فعالیت عادی خود را از سر گرفته بودند. این برنامه بازگشایی با واکنش مثبت مردم همراه بود. پول‌ها به سرعت به شریان‌های نظام بانکی بازگشت. بین 4 تا 15 مارس، 370 میلیون دلار سکه و گواهی طلا سپرده‌گذاری شد، مقداری فراتر از آنچه طی بحران از بانک‌ها خارج شده بود. در نیمه دوم مارس هم 260 میلیون دلار دیگر بازگشت. بانک‌هایی که طی این تعطیلات نجات یافتند و غربال شدند نیز رفتار خود را تغییر دادند. بر اساس گزارش 1933 بانک مرکزی آمریکا، استقراض بانک‌های عضو از این بانک مرکزی طی بازه 4 مارس تا 5 آوریل حدود یک میلیارد دلار کاهش یافت. نگاه سرمایه‌گذاران هم مثبت شد و بازارهای سهام اوج گرفتند. در بازه 3 مارس (آخرین روز معاملاتی پیش از تعطیلات بانکی) تا 15 مارس (روزی که بازار سهام نیویورک فعالیت خود را از سر گرفت)، شاخص صنعتی داو جونز افزایش بیش از 15درصدی یافت. این شاخص با تداوم روند افزایشی تا پایان ژوئن نزدیک به دو برابر شد.

نتیجه

بانک‌های تجاری همانند سایر بنگاه‌های اقتصادی ممکن است هر چند وقت با مشکلاتی مواجه شوند، مشکلاتی که در برخی موارد می‌توانند به تعطیلی آنها منجر شوند. ترس سیاستگذاران از شکست حتی تعداد معدودی از بانک‌های اثرگذار می‌تواند آغازگر سرایت آن ترس به سراسر نظام مالی باشد. با مختل شدن نظام مالی و فرآیند تامین سرمایه، چنین اتفاقی می‌تواند سایر بخش‌های اقتصاد اعم از تولیدی، صنعتی، بازرگانی و حتی فرهنگی را متزلزل کند. در واقع سیاستگذاران با تصمیم‌گیری سخت مواجه هستند. آنها می‌توانند در زمان بحران نقش ناجی بانک‌های بحران‌زده را ایفا کنند. اما چنین سیاستی بانک‌ها را برای آمادگی در برابر بحران‌های بعدی بی‌انگیزه می‌کند، ثبات نظام مالی را به خطر می‌اندازد و انجام مداخلات آتی را محتمل‌تر می‌کند. در دوران مدرن، دولت‌ها اغلب با کمک‌های فراگیر خود که معمولاً برای همه دریافت‌کنندگان مشابه است در مقابله با اضطرارهای بانکی دچار اشتباه می‌شوند. یک نمونه اقدام اخیر دولت آمریکا در رسیدگی به ورشکستگی بانک‌های سیلیکون‌ولی و سیگنچر است که طی آن متعهد شد پول تمام سپرده‌گذاران را بپردازد و از همه بانک‌ها حمایت لازم را به عمل آورد. بررسی‌های این مقاله نشان می‌دهد که اقدامات چندزمانیِ غیریکسان در نظام بانکی بهتر می‌تواند توازن ایجاد کند. تعطیلی بانک‌ها در سال 1993 آمریکا یکی از بزرگ‌ترین مداخلات دولت در نظام مالی به حساب می‌آید، اتفاقی که در یکی از بدترین بحران‌های بانکی تاریخ این کشور رقم خورد. در آن زمان دولت نگران بود رفتار متفاوت با بانک‌ها بر اساس وضعیت مالی آنها شاید باعث مزیت برخی بانک‌ها و نگاه منفی به سایرین شود. یافته‌های مقاله حاکی از آن است که چنین تصوری درست بود و در واقعیت اتفاق افتاد. سیاست تعطیلی و سپس بازگشایی تدریجی بانک‌ها بر توزیع منابع در سراسر بانک‌ها و نظام مالی اثر گذاشت. این اثرگذاری حداقل برای یک دهه ادامه داشت، جایی که بانک‌هایی که زودتر بازگشایی شدند در جذب منابع عملکرد بهتری داشتند. اما این همه ماجرا نبود. تعطیلی بانک‌ها در سال 1933 به ما می‌آموزد تصور سیاستگذاران از اینکه سیاست‌هایی که رفتار یکسان با همه ندارند ممکن است نگاه منفی نسبت به برخی موسسات ایجاد کنند و کارایی لازم را در بهبود و بازگشت نظام مالی نداشته باشند، بیش از حد بدبینانه است. در این باره حتی انگ‌ها و نگاه‌های منفی نظیر آنچه در تعطیل کردن بانک‌ها در سال 1933 اتفاق افتاد را می‌توان به واسطه سیاستگذاری‌های حمایتی مناسب که نمونه آن در سال 1930 مشاهده شد مرتفع کرد.