رئیسجمهور در برابر فدرالرزرو
چرا سیاستمداران بهدنبال کنترل سیاست پولی هستند؟
الهام چیذری /نویسنده نشریه
کمتر نهادی را میتوان در اقتصاد آمریکا یافت که به اندازه فدرالرزرو بر زندگی اقتصادی مردم اثرگذار باشد. تصمیمهای این بانک مرکزی بر هزینه وامهای مسکن و کسبوکارها، سرمایهگذاری، بازارهای مالی، اشتغال و مهمتر از همه، تعادل میان رشد اقتصادی و تورم نقش دارد. بااینحال، فدرالرزرو برخلاف دولت منتخب، عمداً تا حد زیادی از فشارهای سیاسی روزمره مصون نگه داشته شده است؛ زیرا سیاست پولی گاه مستلزم تصمیمهایی است که ممکن است در کوتاهمدت نامحبوب باشند، اما برای ثبات اقتصادی بلندمدت ضرورت دارند. این تنش، محور اصلی مستند ۵۴دقیقهای «رئیسجمهور در برابر فدرالرزرو»، محصول ۲۰۲۶ شبکه PBS FRONTLINE است؛ مستندی که کارزار دونالد ترامپ برای اعمال نفوذ بیشتر بر فدرالرزرو، رویارویی او با جروم پاول و درخواستهای مکررش برای کاهش نرخ بهره را بررسی میکند. اما اهمیت این ماجرا بسیار فراتر از اختلاف میان دو چهره سیاسی و اقتصادی است و پرسشی بنیادین را مطرح میکند که چه کسی باید قیمت پول را تعیین کند؟ نرخ بهره فقط یک متغیر فنی در بازارهای مالی نیست. تغییر آن میتواند استقراض، مصرف، سرمایهگذاری، اشتغال و تورم را در سراسر اقتصاد تحت تاثیر قرار دهد. از همین رو، کنترل مستقیم سیاست پولی میتواند برای سیاستمداران جذاب باشد؛ بهویژه در آستانه انتخابات، زمانی که نرخهای پایینتر میتوانند در کوتاهمدت به کاهش هزینه استقراض، افزایش فعالیت اقتصادی و حمایت از بازارهای مالی کمک کنند. اما اگر تورم پایدار باشد، همین سیاست میتواند فشارهای قیمتی را تشدید و درنهایت بانک مرکزی را ناچار به اتخاذ سیاستهای سختگیرانهتر و پرهزینهتر کند. دفاع از استقلال بانک مرکزی دقیقاً از همین تفاوت در انگیزهها و افقهای زمانی سرچشمه میگیرد. هدف استقلال، مصون کردن بانکداران مرکزی از پاسخگویی نیست، بلکه ایجاد فاصلهای نهادی است تا تصمیمهای پولی براساس شرایط اقتصادی گرفته شوند، نه ملاحظات انتخاباتی. بااینحال، پرسش مهم دیگری نیز وجود دارد و آن هم این است که مرز میان استقلال و پاسخگویی دموکراتیک کجاست؟ اگر فدرالرزرو قدرت گستردهای بر اقتصاد دارد، تا چه اندازه باید در برابر نهادهای منتخب و افکار عمومی پاسخگو باشد؟ تحولات سال ۲۰۲۶ اهمیت این پرسشها را دوچندان کردهاند؛ سالی که با پایان دوره ریاست جروم پاول و روی کار آمدن کوین وارش، بحث را درباره آینده فدرالرزرو و رابطه آن با قدرت سیاسی وارد مرحلهای تازه کرده است. از این منظر، داستان اصلی مستند صرفاً «ترامپ در برابر پاول» نیست، کشمکشی گستردهتر میان قدرت سیاسی و استقلال سیاست پولی است؛ کشمکشی که درنهایت ما را به یک پرسش اساسی بازمیگرداند: چه کسی باید حرف آخر را درباره قیمت پول بزند؟
اهمیت استقلال بانک مرکزی
برای درک رویارویی محوری در مستند «رئیسجمهور در برابر فدرالرزرو»، ابتدا باید فهمید چرا فدرالرزرو بهگونهای طراحی شده است که تا حدی از کاخ سفید استقلال داشته باشد. فدرالرزرو سیاست پولی را با هدف دستیابی به حداکثر اشتغال و ثبات قیمتها اجرا میکند. مهمترین ابزار آن نرخ بهره وجوه فدرال است که بر هزینه استقراض و شرایط مالی در سراسر اقتصاد اثر میگذارد. افزایش نرخ بهره معمولاً استقراض و هزینهکرد را کاهش میدهد و به مهار فشارهای تورمی کمک میکند؛ در مقابل، نرخهای پایینتر میتوانند تقاضا، سرمایهگذاری و فعالیت اقتصادی را تحریک کنند. همین مسئله نرخ بهره را به یکی از قدرتمندترین اهرمهای اقتصادی و درعینحال بالقوه سیاسی تبدیل میکند. سیاستمداران منتخب انگیزه دارند از سیاستهایی حمایت کنند که شرایط اقتصادی را در کوتاهمدت مطلوبتر نشان دهد، بهویژه زمانی که رشد اقتصادی ضعیف یا هزینه استقراض بالا باشد. اما سیاستهای محرک، در شرایطی که تورم پایدار است، میتوانند نتیجه معکوس داشته باشند. مزایای سیاسی سیاست پولی انبساطی ممکن است سریع ظاهر شود، درحالیکه هزینههای تورمی آن با تاخیر خود را نشان دهد. این تفاوت در افق زمانی یکی از مهمترین استدلالها برای استقلال سیاست پولی است. دولتها در چهارچوب چرخههای انتخاباتی فعالیت میکنند، درحالیکه بانکهای مرکزی باید ثبات اقتصادی بلندمدت را نیز در نظر بگیرند. استقلال البته به معنای مصونیت فدرالرزرو از نظارت دموکراتیک نیست. کنگره این نهاد را ایجاد کرده، ماموریت آن را تعیین میکند و بر عملکردش نظارت دارد. هدف از استقلال عملیاتی، ایجاد فضای کافی برای تصمیمگیری درباره سیاست پولی بدون فشار مستقیم سیاسی است. مستند نیز، همین اصل را در مرکز بررسی رویارویی دونالد ترامپ با جروم پاول قرار میدهد. فرانتلاین این مستند را بررسی چالش ترامپ علیه فدرالرزرو و اهمیت نبرد او با پاول بر سر نرخ بهره و استقلال بانک مرکزی معرفی میکند. در گفتوگوهای مرتبط با فیلم نیز، از جمله گفتوگو با کنت راگوف، اقتصاددان ارشد پیشین صندوق بینالمللی پول، و نیل کشکاری، رئیس فدرالرزرو مینیاپولیس، اهمیت استقلال بانک مرکزی و تاثیر فشار سیاسی بر سیاستگذاری پولی گوشزد میشود. اهمیت این موضوع زمانی بیشتر آشکار میشود که مهار تورم دشوار باشد. اگر خانوارها و کسبوکارها انتظار افزایش مداوم قیمتها را داشته باشند، این انتظارات میتواند بر دستمزدها، قیمتگذاری و قراردادها اثر بگذارد و مهار تورم را دشوارتر کند. از این منظر، استقلال بانک مرکزی میتواند به حفظ اعتبار تعهد آن به ثبات قیمتها کمک کند و انگیزه ترجیح منافع سیاسی کوتاهمدت بر ثبات اقتصادی را کمرنگ کند. البته استقلال بهمعنای خطاناپذیر بودن بانکداران مرکزی نیست. مقامهای منتخب حق دارند عملکرد فدرالرزرو را ارزیابی کرده و حتی از تصمیمهای آن انتقاد کنند. تفاوت اساسی میان پاسخگو دانستن بانک مرکزی در قبال عملکردش و وادار کردن آن به اتخاذ نرخ بهرهای مطلوب از نظر سیاسی است. به همین دلیل، مناقشهای که مستند به تصویر میکشد، فراتر از رابطه میان ترامپ و پاول است. پرسش عمیقتر این است که آیا سیاست پولی میتواند اعتبار خود را در زمانی که رهبران سیاسی انگیزه قدرتمندی برای تاثیرگذاری بر تصمیمهایی دارند که بر اقتصاد و درنهایت بر موقعیت سیاسی خودشان اثر میگذارد، حفظ کند یا خیر.
علاقه سیاستمداران به اهرم نرخ بهره
حال، اگر قرار است فدرالرزرو مستقل رفتار کند، چرا رئیسجمهور باید بهدنبال نفوذ بیشتر بر آن باشد؟ پاسخ را باید در جذابیت سیاسی نرخ بهره جستوجو کرد. نرخهای بهره پایینتر هزینه استقراض خانوارها و بنگاهها را کاهش میدهند، میتوانند از قیمت داراییها حمایت کنند و مصرف و سرمایهگذاری را افزایش دهند. برای رئیسجمهوری که بهدنبال رشد اقتصادی بیشتر است، چنین پیامدهایی جذاباند. اما زمانی که تورم همچنان بالا باشد، سیاست پولی آسانتر میتواند تقاضا را تحریک و مهار فشارهای قیمتی را دشوارتر کند. در نتیجه، مزایای سیاسی ممکن است نسبتاً سریع ظاهر شوند، درحالیکه هزینههای تورم بالاتر با تاخیر آشکار شوند. اینجا یک مشکل آشنا در سیاستگذاری اقتصادی شکل میگیرد: انگیزههای سیاسی و انگیزههای سیاست پولی همیشه از یک افق زمانی پیروی نمیکنند. دولتها زیر فشارند تا نتایج اقتصادی ملموس و قابل مشاهدهای ارائه دهند، درحالیکه بانکهای مرکزی باید پیامدهای بلندمدت تصمیمهای خود را نیز در نظر بگیرند. بنابراین، وسوسه تاثیرگذاری بر سیاست پولی مسئلهای مختص دونالد ترامپ یا ایالاتمتحده نیست. پژوهش جدید صندوق بینالمللی پول شواهد تجربی قابلاعتنایی درباره این خطر ارائه میکند. یک مقاله پژوهشی صندوق بینالمللی پول در سال ۲۰۲۶، ۱۳۲ مورد تغییر رئیس بانک مرکزی در ۲۸ اقتصاد پیشرفته و نوظهور را طی سالهای ۲۰۰۰ تا ۲۰۲۴ بررسی کرده است. یافتهها نشان میدهد تغییرات سیاسی در رهبری بانکهای مرکزی با کاهش نرخهای بهره کوتاهمدت، افزایش و نوسان بیشتر تورم و افزایش انتظارات تورمی همراه بوده است. رشد اقتصادی نیز در کوتاهمدت افزایش پیدا کرده که از وجود یک اثر انبساطی اولیه حکایت دارد. بااینحال، انتظارات تورمی بلندمدت بهویژه زمانی تضعیف شدهاند که افراد منصوبشده با انگیزههای سیاسی، دیدگاههایی نامتعارف درباره سیاست پولی داشتهاند؛ مسئلهای که میتواند برای اعتبار بانک مرکزی هزینه داشته باشد. این یافتهها به درک بهتر مناقشهای که در مستند به تصویر کشیده میشود کمک میکنند. مستند نشان میدهد که ترامپ بارها فدرالرزرو را برای کاهش نرخ بهره زیر فشار قرار داد و این کارزار فشار، به چالشی گستردهتر علیه استقلال این نهاد تبدیل شد. درعینحال، فیلم دیدگاه طرف مقابل را نیز مطرح میکند: متحدان ترامپ استدلال میکنند که استقلال فدرالرزرو ممکن است سیاستگذاران را از پاسخگویی در برابر اشتباههایشان دور کند، درحالیکه منتقدان دولت هشدار میدهند فشار سیاسی میتواند سیاست پولی را به امتدادی از دستور کار انتخاباتی تبدیل کند. شرایط اقتصادی نیز این مناقشه را مهمتر میکند. بر اساس گزارش فدرالرزرو در جولای ۲۰۲۶، تورم همچنان بالاتر از هدف بلندمدت دودرصدی این نهاد قرار داشت و فدرالرزرو دامنه هدف نرخ بهره وجوه فدرال را در محدوده 5/ 3 تا 75/ 3 درصد حفظ کرد. تازهترین دادههای موجود دفتر تحلیل اقتصادی آمریکا نیز در زمان نگارش نشان میداد تورم شاخص PCE (معیاری برای سنجش تورم آمریکا) در ژوئن به 7/ 3 درصد و تورم هسته PCE به 3/ 3 درصد رسیده است.
رهبری فدرالرزرو تغییر کرده است، اما پرسش نهادی اصلی همچنان پابرجاست. کوین وارش در ۲۲ می ۲۰۲۶ ریاست فدرالرزرو را بر عهده گرفت و جانشین پاول شد، درحالیکه پاول همچنان عضو هیاتمدیره باقی ماند. بنابراین، این تغییر لزوماً تنش گستردهتری را که مستند به آن میپردازد حل نکرده است: رئیسجمهور منتخب تا چه اندازه باید بر بانکی نفوذ داشته باشد که تصمیمهایش میتواند مستقیم بر رشد اقتصادی، تورم و شرایط مالی اثرگذار باشد؟ درنهایت، مسئله فراتر از این است که نرخ بهره باید بالا باشد یا پایین. موضوع این است که وقتی انگیزههای اقتصادی و سیاسی در دو جهت متفاوت حرکت میکنند، چه کسی باید تصمیم بگیرد؟ اگر رهبران منتخب بتوانند هر زمان که نرخهای پایینتر مزایای سیاسی فوری برایشان ایجاد میکند سیاست پولی را متاثر کنند، این دستاوردهای کوتاهمدت ممکن است به قیمت دشوارتر شدن کنترل تورم و تضعیف اعتبار نهادی تمام شود. به همین دلیل، مناقشه بر سر فدرالرزرو صرفاً اختلافی درباره نرخ بهره نیست، بلکه بحثی درباره مرز میان قدرت سیاسی و استقلال سیاست پولی است.
استقلال؛ یک دارایی باارزش
پیامدهای فشار سیاسی بر بانک مرکزی فقط به این محدود نمیشود که نرخ بهره بالا باشد یا پایین. آنچه در معرض خطر قرار میگیرد، اعتبار است. سیاست پولی مدرن تا حد زیادی بر انتظارات استوار است؛ وقتی خانوارها، بنگاهها و بازارهای مالی باور داشته باشند که بانک مرکزی به ثبات قیمتها متعهد است، احتمال بیشتری دارد که انتظار داشته باشند تورم درنهایت به سطحی باثبات بازگردد. همین انتظارات میتواند اثربخشی سیاست پولی را افزایش دهد. دخالت سیاسی میتواند این اعتبار را تضعیف کند. اگر بازارها تصور کنند سیاستگذاران ممکن است زیر فشار قرار گیرند تا تصمیمهای نامحبوب خود را پس بگیرند، حتی افزایشهای ضروری نرخ بهره نیز ممکن است بخشی از اثرگذاری خود را از دست بدهند. بنابراین، استقلال بانک مرکزی فقط یک اصل نهادی نیست و یک دارایی اقتصادی نیز محسوب میشود. پژوهشهای جدید صندوق بینالمللی پول نشان میدهد استقلال بیشتر بانک مرکزی با تورم و نوسان تورمی کمتر و در شرایط عادی، با هزینه استقراض دولتی پایینتر همراه است؛ شواهدی که نشان میدهد بازارهای مالی برای اعتبار نهادی ارزش اقتصادی قائلاند. این مسئله در آمریکا اهمیت بیشتری دارد، زیرا تصمیمهای فدرالرزرو بسیار فراتر از هزینه استقراض داخلی اثر میگذارند. تغییرات سیاست پولی آمریکا میتواند بر بازده اوراق خزانهداری، نرخ وام مسکن، شرایط تامین مالی شرکتها، نرخ ارز، جریان سرمایه و بازارهای مالی جهان اثرگذار باشد. بنابراین، کاهش اعتماد به استقلال فدرالرزرو میتواند پیامدهایی بسیار فراتر از خود این نهاد بر جای بگذارد. مناقشه حقوقی مربوط به لیزا کوک، عضو هیاتمدیره فدرالرزرو، نمونهای روشن از تبدیل شدن استقلال بانک مرکزی به مسئلهای حقوقی و نهادی است. در سال ۲۰۲۵، دونالد ترامپ تلاش کرد کوک را از هیاتمدیره برکنار کند. کوک با این اقدام مخالفت و استدلال کرد که قانون فدرالرزرو برکناری اعضای هیاتمدیره را تنها در صورت وجود دلیل موجه مجاز میداند و در این پرونده نیز تشریفات قانونی لازم رعایت نشده است. در ژوئن ۲۰۲۶، دیوان عالی آمریکا درخواست دولت برای لغو دستور دادگاه بدوی که از ادامه حضور کوک در سمتش محافظت میکرد، رد کرد. دیوان همچنین تاکید کرد که پیشینه تاریخی استقلال فدرالرزرو اهمیت دارد و تشخیص رئیسجمهور درباره وجود دلیل موجه کاملاً خارج از بررسی قضایی نیست. از نظر دادگاه، نهفقط خود استقلال فدرالرزرو، بلکه ظاهر استقلال آن نیز بخشی مهم از طراحی نهادی این بانک مرکزی است. این پرونده البته تمام پرسشها درباره حدود اختیار رئیسجمهور در برابر فدرالرزرو را حل نکرد. اما نشان داد که استقلال بانک مرکزی صرفاً یک عرف سیاسی نیست، در ساختار حقوقی حاکم بر فدرالرزرو و همچنین در دورههای ثابت عضویت و محدودیتهای قانونی برای برکناری اعضای هیاتمدیره نیز ریشه دارد. نگرانی دیگر، مفهوم سلطه مالی است؛ وضعیتی که در آن فشار برای تامین مالی یا مدیریت نیازهای مالی گسترده دولت، درنهایت توانایی بانک مرکزی برای اجرای مستقل سیاست پولی را محدود میکند. دولتی که بدهی سنگینی دارد، طبیعتاً انگیزه دارد از تداوم هزینههای بالای استقراض جلوگیری کند. بااینحال، بانک مرکزی باید بتواند هر زمان که برای مهار تورم ضروری است نرخ بهره را افزایش دهد، حتی اگر این تصمیم هزینه خدمت بدهی دولت را بالا ببرد. همکاری میان بانک مرکزی و وزارت خزانهداری امری طبیعی است؛ خطر زمانی شکل میگیرد که نیازهای مالی دولت تعیینکننده سیاست پولی شوند، نه شرایط اقتصادی. به همین دلیل، اعتبار بانک مرکزی مستقل فراتر از مسئله تورم اهمیت دارد. مسئله این نیست که دولتها و بانکهای مرکزی هرگز نباید با یکدیگر اختلاف داشته باشند؛ چنین اختلافی اجتنابناپذیر است. پرسش اصلی این است که آیا نهادی که مسئول سیاست پولی است همچنان میتواند تصمیمهای نامحبوب بگیرد و آیا بازارها و افکار عمومی باور خواهند داشت که این تصمیمها اجازه اجرا خواهند یافت. تفاوت بزرگی میان این دو جمله وجود دارد: «فدرالرزرو تصمیمی اشتباه گرفته است» و «فدرالرزرو باید همان تصمیمی را بگیرد که من میخواهم». اولی پاسخگویی دموکراتیک است؛ دومی خطر تبدیل سیاست پولی به ابزاری برای قدرت سیاسی را در خود دارد. مستند درنهایت همین پرسش نهادی را در برابر مخاطب قرار میدهد. مناقشه میان رهبران سیاسی و بانکداران مرکزی فقط اختلافی درباره نرخ بهره مناسب نیست، آزمونی است برای اینکه آیا سیاست پولی میتواند زمانی که هزینه سیاسی مهار اقتصاد افزایش مییابد، اعتبار و استقلال خود را حفظ کند یا نه.
