سیاست صنعتی چین
الگویی با هدایت دولت
آمریکا در اوایل مناقشه تجاری‌اش با چین اعلام کرد که سیاست صنعتی چین نوعی «پرخاشگری اقتصادی» به حساب می‌آید. مذاکره‌کنندگان آمریکایی امیدوار بودند این سیاست را مهار کنند اما موفقیت زیادی نداشتند.
ترجمه: جواد طهماسبی- آمریکا در اوایل مناقشه تجاری‌اش با چین اعلام کرد که سیاست صنعتی چین نوعی «پرخاشگری اقتصادی» به حساب می‌آید. مذاکره‌کنندگان آمریکایی امیدوار بودند این سیاست را مهار کنند اما موفقیت زیادی نداشتند. درست در همان هفته در ماه دسامبر که آمریکا و چین اعلام کردند در زمینه تجارت به یک توافق کوچک دست یافته‌اند شی‌جین‌پینگ رئیس‌جمهور چین وعده داد که دولت در سال 2020 تلاش بیشتری را برای حمایت از بخش‌های راهبردی از روباتیک گرفته تا زیست‌داروها به عمل خواهد آورد. چین که از گذشته شاهد آسیب‌پذیری خود در برابر اهرم‌های کنترل صادرات آمریکا بوده اکنون بیش از هر زمان دیگری مصمم است تا توانایی‌ها و قابلیت‌های داخلی خود را بسیار بیشتر از قبل از جنگ تجاری تقویت کند.
در اینجا یک سوال بزرگ مطرح می‌شود: آیا سیاست صنعتی کارایی دارد؟ حداقل از زمان ژان باپتیست کولبرت (Jean-Baptiste Colbert) وزیر دارایی فرانسه در دوران لویی چهاردهم در قرن 17، دولت‌ها از تعرفه، مالیات و یارانه برای پرورش قهرمانان ملی بهره برده‌اند. کولبرت از سلطه شیشه‌سازان ونیزی هراس داشت و آقای شی نگران سلطه تراشه‌سازان آمریکایی است.
سیاست صنعتی در اصل جذابیت زیادی دارد. وقتی بازارها بسیار ناقص باشند (امری که در کشورهای در حال توسعه یک واقعیت زندگی است) دولت‌ها می‌توانند از توان خود بهره برند و فعالیت‌هایی را به تحرک وادارند که هیچ‌گاه از عهده کارآفرینان بخش خصوصی برنمی‌آید. وقتی این سیاست‌ها موفق شوند بخش‌های هدف شکوفا می‌شوند. این همان اتفاقی است که در دهه 1970 در صنعت مواد شیمیایی کره جنوبی روی داد. چنین رویدادهایی به نوبه خود به پیشرفت‌های فناوری و بهبود بهره‌وری در کل اقتصاد منجر خواهند شد. اما در عمل، سیاست صنعتی به دشواری درست کار می‌کند. کمک به شرکت‌ها می‌تواند آنها را در عرصه رقابت‌پذیری تنبل کند. علاوه بر این، مقامات دولتی در زمینه تصمیم‌گیری در مورد اینکه از کدام صنایع حمایت شود از صاحبان کسب‌وکار بهتر نیستند و حتی ممکن است بدتر از آنها باشند. چین در عرصه اجرای سیاست صنعتی تنها نیست اما به خاطر دامنه تلاش‌هایش مزد بیشتری از بقیه کشورها دارد. این کشور از دهه 1980 ده‌ها برنامه را تدوین کرد و ریخت و پاش‌های زیادی را از منابع عمومی در بخش‌هایی از انرژی خورشیدی تا صنعت فیلم انجام داد. در این میان یک صنعت ناخواسته بیش از همه نفع برد: مطالعه دانشگاهی سیاست صنعتی. اکنون بخش بزرگ و همچنان رو به رشدی از ادبیات دانشگاهی به سوابق چین اختصاص می‌یابد. لورن براندت از دانشگاه تورنتو و توماس راوسکی از دانشگاه پیتسبورگ به تازگی کتابی را ویرایش کرده‌اند که به بررسی بخش‌های برق و مخابرات می‌پردازد. از آنجا که هزینه ساخت شبکه‌های برق و تلفن بسیار بالاست و از سوی دیگر این شبکه‌ها منافع و آسایش زیادی برای جامعه ایجاد می‌کنند، برق و مخابرات دو هدف طبیعی برای مداخلات دولتی به‌شمار می‌روند. اما مداخله چین از حد تامین سامانه‌های بنیادین فراتر می‌رود و به مرزهای نوآوری جهانی رسیده است.
چین در این راه موفقیت‌هایی نیز داشته است. شرکت شبکه برق دولتی چین پیشتاز جهانی در عرصه انتقال برق با ولتاژ بسیار بالا به‌شمار می‌رود. نویسندگان می‌گویند چین در زمینه استفاده صلح‌آمیز از انرژی اتمی از یک کوتوله به یک غول نوظهور تبدیل شد. اما در دیگر زمینه‌ها عملکرد رضایت‌بخش نبود. شرکت‌های تولید نیمه‌رساناها در چین با وجود چند‌دهه حمایت هنوز عقب مانده‌اند. همچنین، چین نتوانست شرکت‌های هواپیمایی ایرباس و بوئینگ را به چالش بکشاند یا شرکت خودروسازی مطرح در عرصه بین‌المللی داشته باشد.
شاید بتوان چنین نتیجه گرفت که سیاست صنعتی چین زمانی خوب کار می‌کند که پای انحصارات طبیعی در میان باشد. نقش دولت مرکزی دارای قدرت بالای سازمان‌دهی در توسعه سامانه انتقال برق یا شبکه خطوط ریلی پرسرعت بسیار پررنگ است. با این حال همین دولت می‌تواند در بخش‌های مورد نیاز خود رقابت را تضعیف سازد. یکی از رویدادهای دائمی در چین آن است که تعداد زیادی از دولت‌های استانی تلاش می‌کنند قهرمانان خودشان را تقویت کنند. این اقدام زیر نام اهداف ملی صورت می‌گیرد اما نتیجه آن ایجاد ظرفیت بیش از حد و در نهایت تضعیف آن بخش اقتصادی است.
کشتی‌سازی چین نمونه بارزی از این رویداد است. در یک مقاله اخیر پژوهشگران دانشگاهی برآورد می‌کنند که بین سال‌های 2006 و 2013 دولت یک برنامه سیاستی پشتیبانی به ارزش 550 میلیارد یوآن (حدود 80 میلیارد دلار) به کشتی‌سازان اختصاص داد. بخش بزرگی از این یارانه به تازه‌واردان صنعت تعلق گرفت و بنگاه‌های کوچک نیز جذب آن شدند. چین به بزرگ‌ترین تولیدکننده کشتی در جهان تبدیل شد اما افزایش سود خالص فقط یک‌پنجم یارانه‌ها بود. در بخش برق که یک موفقیت چشم‌گیر به حساب می‌آید مازاد شدید تولید دیده می‌شود. در یک شبکه کارآمد برق ظرفیت تولید پشتیبان باید حدود 15 درصد بار پیک باشد در حالی که میانگین این ظرفیت در استان‌های چین از 90 درصد فراتر می‌رود.
اما این پایان داستان نیست. در نهایت ارزش سیاست صنعتی را باید در تاثیر اقتصادی گسترده آن پیدا کرد. ارنست لیو از دانشگاه پرینستون در مقاله اخیر خود چنین استدلال می‌کند که حمایت دولت زمانی حداکثر اثرگذاری را دارد که بخش‌هایی را هدف قرار دهد که ضروری‌ترین برون‌داد را برای دیگران دارد. معمولاً اینها صنایع بالادستی هستند که در دامنه‌ای از فعالیت‌هایشان مواد خام را به محصولات تبدیل می‌کنند. اعطای یارانه به این صنایع حتی از طریق بنگاه‌های دولتی می‌تواند در مجموع به بهبود کارایی کمک کند. بنا به گفته آقای لیو، چین پشتیبانی خود را بر بخش‌های مناسبی مانند تولید فولاد و ماشین‌آلات متمرکز ساخته است. به عبارت روان‌تر، بدون سیاست‌های صنعتی بلندپروازانه چین هرگز نمی‌توانست به قدرت اقتصادی کنونی خود دست یابد.
صنعت مال من است
مدل آقای لیو بیان نمی‌کند چه زمان یارانه‌ها بسیار زیاد هستند یا چگونه می‌توان سیاست‌ها را به بهترین شکل تدوین کرد. شواهد حاکی از آن هستند که دخالت شدید دولت چین روز‌به‌روز ناکارآمدتر می‌شود. رشد عامل کل بهره‌وری در چین در سال‌های اخیر به یک‌سوم میزان آن در قبل از بحران مالی جهانی 2008 نزول کرده است. بهره‌وری در دیگر کشورها نیز کاهش یافت اما بانک جهانی در کتاب تازه‌ای پیرامون نوآوری چینی اشاره می‌کند که کندی رشد چین به طرزی غیرعادی شدید بوده است.
بانک جهانی پس از انجام چند مطالعه موردی در بخش‌های خودرو و انرژی‌های تجدیدپذیر به این نتیجه می‌رسد که سیاست‌های صنعتی چین با کاهش رقابت عامل کندی رشد هستند. به استدلال بانک جهانی، چین به جای پشتیبانی هدفمند از بنگاه‌های خاص باید به سیاست‌های بازارگرا توجه کند. مقررات و انگیزه‌های برابری که با بنگاه‌های دولتی همانند شرکت‌های خصوصی با سرمایه‌گذاران خارجی رفتار می‌کند بسیار موثرتر از یارانه‌های سخاوتمندانه به تقویت کارآفرینی کمک می‌کنند. یکی از اثرات جنبی چنین تحولی آرام کردن نگرانی‌های آمریکا در مورد یارانه‌های بزرگ چینی است که رقابت را در سطح جهانی تضعیف می‌کنند. سیاست صنعتی همیشه موضوعی مناقشه‌برانگیز بوده اما امروزه به نادرترین شکل خود یعنی کانون هماهنگی منافع چین و آمریکا تبدیل شده است. اینکه آیا رهبران دو کشور چنین نظری دارند خود موضوعی دیگر است.
منبع: اکونومیست
