ابرچالشها
چرا موانع تولید در اقتصاد ایران برطرف نمیشود؟
اقتصاد ایران از منظر منابع طبیعی، موقعیت جغرافیایی، سرمایه انسانی و ظرفیتهای صنعتی، از توان بالقوهای برخوردار است که در صورت فعالسازی، میتواند به رشد اقتصادی بالا و پایدار منجر شود. بااینحال، تجربه سالهای گذشته نشان میدهد که این ظرفیتها بالفعل نشده و اقتصاد ایران در چرخهای از رکود مزمن، رشد پایین و نوسان مستمر گرفتار مانده است. پرسش کلیدی این است که راه خروج از این وضع چیست و چه نوع سیاستهایی میتواند موتور رشد اقتصاد ایران را مجدداً روشن کند؟ در ادبیات اقتصادی، بهویژه در تحلیل شرایط اقتصادهایی با محدودیتهای ساختاری، تاکید فزایندهای بر سیاستهای سمت عرضه وجود دارد. در چنین اقتصادهایی، تحریک تقاضا از طریق سیاستهای انبساطی مالی یا پولی نهتنها به رشد پایدار منجر نمیشود، بلکه عمدتاً در قالب تورم، کسری بودجه و بیثباتیهای کلان را نشان میدهد. اقتصاد ایران نیز از این قاعده مستثنی نیست. در شرایطی که ظرفیت تولید محدود، زنجیره عرضه مختل و بنگاهها با انواع موانع نهادی و زیرساختی مواجهاند، افزایش تقاضا صرفاً به افزایش قیمتها میانجامد. از این منظر، راه برونرفت از رکود فعلی نه در تحریک تقاضا، بلکه در اصلاحات عمیق سمت عرضه نهفته است. به بیان ساده، آنچه میتواند معادلات فعلی اقتصاد ایران را دگرگون کند، باز کردن بند از دستوپای بنگاهها، بهویژه صنایع بزرگ و پیشران اقتصادی است. این صنایع نهتنها سهم بالایی در تولید ناخالص داخلی دارند، بلکه نقش تعیینکنندهای در اشتغال، ارزآوری، توسعه زنجیرههای پاییندست و انتقال فناوری ایفا میکنند. در گام نخست، یکی از جدیترین موانع پیشروی تولید در ایران، محدودیت شدید در تامین نهادههای پایهای نظیر برق، گاز، آب و زیرساختهای لجستیک (حملونقل و پشتیبانی) است. قطعیهای مکرر برق و گاز، بهویژه در فصلهای اوج مصرف، برنامهریزی تولید را مختل کرده و هزینههای بنگاهها را بهطور چشمگیری افزایش داده است. در بسیاری از صنایع، توقفهای ناخواسته تولید نهتنها به کاهش بهرهوری میانجامد، بلکه به فرسایش سرمایه، آسیب به تجهیزات و از دست رفتن بازارهای داخلی و خارجی منجر میشود. این در حالی است که بدون حل ریشهای مسئله انرژی و زیرساختها، هرگونه سیاست حمایتی عملاً بیاثر است.
علاوه بر محدودیتهای زیرساختی، سیاستهای کلان اقتصادی نیز بهجای تسهیل تولید، در موارد متعددی به مانع جدی تبدیل شدهاند. سیاستهای ارزی ناپایدار، چندنرخی بودن ارز، محدودیتهای تجاری، مداخلات گسترده در قیمتگذاری و سختگیریهای اعتباری، فضای فعالیت بنگاهها را با عدم قطعیت مزمن مواجه کرده است. بنگاهی که نمیداند نرخ ارز فردا چگونه است؟، آیا اجازه صادرات دارد؟، یا قیمت محصولش بهصورت دستوری تعیین میشود؟، طبیعتاً انگیزهای برای سرمایهگذاری بلندمدت ندارد. این مشکلات در صنایع فولادی که از جمله صنایع مادر و پیشران اقتصاد ایران محسوب میشوند، بهصورت برجسته نمایان است. بنگاههای فعال در زنجیره فولاد با مجموعهای از چالشهای همزمان مواجهاند: کمبود انرژی، مقررات پیچیده و بعضاً متناقض، محدودیتهای صادراتی و سیاستهای مالیاتی غیرهدفمند. درحالیکه فولاد یکی از مزیتهای نسبی ایران به شمار میرود و میتواند نقش مهمی در ارزآوری ایفا کند، سیاستگذاریهای فعلی عملاً این مزیت را تضعیف کرده است. بهطور مشخص، اعمال محدودیتها و مالیاتهای صادراتی بر بنگاههایی که در مناطق ویژه اقتصادی یا در مجاورت دریا فعالیت میکنند، محل پرسش است. فلسفه شکلگیری صنایع دریامحور، بهرهگیری از دسترسی به آبهای آزاد، کاهش هزینه لجستیک، توسعه صادرات و تقویت پیوند با بازارهای جهانی است. بااینحال، در عمل مشاهده میشود که حتی شرکتهایی نظیر فولاد هرمزگان، که نمونه بارز صنعت دریامحور محسوب میشود، با همان محدودیتها و مقرراتی مواجهاند که صنایع مستقر در عمق سرزمین با آن دستوپنجه نرم میکنند. رویکرد یکسانانگارانه در سیاستگذاری، عملاً مزیتهای جغرافیایی و سرمایهگذاریهای انجامشده در مناطق ساحلی را خنثی میکند. وقتی بر صادرات صنایع لب ساحل مالیات وضع میشود، یا با بخشنامههای ناگهانی مسیر صادرات آنها مسدود میشود، این پیام به سرمایهگذار مخابره میشود که موقعیت مکانی و جهتگیری صادراتی، تفاوتی در نظام تصمیمگیری ایجاد نمیکند. نتیجه چنین پیامی، کاهش انگیزه برای توسعه صنایع دریامحور و تضعیف راهبردهایی است که دولت بر آنها تاکید دارد. این پرسش اساسی مطرح است که اگر ارزآوری برای اقتصاد ایران اولویت است و اگر توسعه صنایع دریامحور بهعنوان راهبرد ملی مورد تاکید قرار گرفته، چرا در قوانین، بخشنامهها و محدودیتهای اجرایی، تمایز معناداری میان این صنایع و سایر صنایع قائل نمیشویم؟ چرا بنگاهی که با سرمایهگذاری سنگین؛ زیرساختهای بندری، لجستیک و صادراتی ایجاد کرده، باید با همان محدودیتهایی مواجه شود که بنگاهی فاقد چنین مزیتی است با آن مواجه است؟ اصلاح سیاستهای سمت عرضه مستلزم تغییر نگاه از کنترلگری به توانمندسازی است. دولت بهجای مداخله مستقیم در قیمتها، صادرات و مدیریت بنگاهها، باید بر تامین زیرساختها، ثبات مقررات، کاهش ریسکهای سیاستی و ایجاد محیط رقابتی تمرکز کند. تمایز میان صنایع پیشران (بهویژه صنایع صادراتمحور و دریامحور) میتواند یکی از گامهای مهم در این مسیر باشد. رشد اقتصادی بالا و پایدار در ایران، یک امکان واقعی است؛ به شرط آنکه سیاستگذار بپذیرد که مسیر توسعه از دل تولید میگذرد و تولید نیز بدون آزادی عمل، امنیت سرمایهگذاری و ثبات سیاستی شکل نمیگیرد. باز کردن گرههای سمت عرضه (بهویژه در صنایع بزرگ و استراتژیک)، میتواند اقتصاد ایران را از رکود مزمن خارج کرده و زمینهساز جهش پایدار در رشد و رفاه شود.
سناریوی بدبینانه
در سناریوی بدبینانه فرض کنیم وضع موجود در سیاستگذاری تداوم پیدا کند و بندوبست از پای این بنگاهها باز نشود، آنوقت چه اتفاقی در اقتصاد ملی رخ میدهد؟. در این سناریو، سیاستگذار نهتنها از شدت مداخلات نمیکاهد، بلکه با واکنشهای مقطعی، بخشنامههای خلقالساعه و تصمیمات کوتاهمدت، بر دامنه نااطمینانی میافزاید. پیامد چنین مسیری، نه بحران ناگهانی، بلکه فرسایش تدریجی و عمیق اقتصاد ملی است. نخستین اثر این وضع، تداوم و تعمیق رکود تولیدی است. محدودیتهای مزمن در تامین برق، گاز و سایر نهادههای اساسی، بهتدریج ظرفیت واقعی تولید را کاهش میدهد. بنگاهها که در ابتدا با کاهش شیفتهای کاری و تعطیلیهای مقطعی را تطبیق میدهند، ناچار به تعطیلی خطوط تولید یا توقف کامل برخی واحدها میشوند. این روند بهویژه در صنایع انرژیبر، مانند فولاد، سیمان و پتروشیمی، شدت بیشتری دارد و بخش مهمی از سرمایهگذاریهای انجامشده را عملاً بلااستفاده میکند. در چنین فضایی، سرمایهگذاری جدید تقریباً متوقف میشود. نااطمینانی نسبت به سیاستهای ارزی، تجاری و قیمتی، همراه با مداخلات گسترده دولت در مدیریت بنگاهها، افق تصمیمگیری را بهشدت کوتاه میکند. بنگاهها بهجای برنامهریزی بلندمدت، به بقا در کوتاهمدت میاندیشند. سودهای احتمالی نه به سمت توسعه تولید، بلکه به داراییهای امنتر و غیرمولد هدایت میشود. در نتیجه، نرخ تشکیل سرمایه ثابت کاهش یافته و اقتصاد وارد چرخهای میشود که در آن فرسودگی سرمایه جایگزین نوسازی و توسعه میشود. یکی از پیامدهای مهم ادامه این وضع، تضعیف رقابتپذیری صنایع داخلی است. وقتی بنگاهها بهطور مداوم با قطعی انرژی، مقررات متغیر و محدودیتهای صادراتی مواجهاند، هزینه تمامشده تولید افزایش مییابد و کیفیت محصولات افت میکند. در بازارهای جهانی، این بنگاهها بهتدریج جایگاهشان را از دست میدهند و بازارهایی که با زحمت به دست آمده، به رقبای منطقهای واگذار میشود. بازگشت به این بازارها، حتی در صورت اصلاحات آتی، پرهزینه و زمانبر است. در سناریوی بدبینانه، صادرات غیرنفتی که یکی از معدود منابع پایدار ارزآوری است، بهتدریج تضعیف میشود. اعمال عوارض و مالیاتهای صادراتی، ممنوعیتهای مقطعی و نبود سیاست ارزی پایدار، صادرات را به فعالیت پرریسک و کمجاذبه تبدیل میکند. کاهش صادرات به معنای افت درآمد ارزی، تشدید فشار بر بازار ارز و افزایش نوسان نرخ ارز است. نوسانها، موجهای تورمی جدیدی ایجاد میکند که بیشترین فشار آن بر خانوارها و دهکهای درآمدی پایین وارد میشود. بازار کار نیز از این روند آسیب جدی میبیند. کاهش تولید و سرمایهگذاری به تعدیل نیرو، کاهش ساعت کاری و افت دستمزد واقعی منجر میشود. اشتغال ایجادشده در این شرایط، عمدتاً غیررسمی و ناپایدار است. نیروی کار ماهر (بهویژه در رشتههای فنی و مهندسی)، یا به حاشیه رانده میشود یا مسیر مهاجرت را در پیش میگیرد. خروج سرمایه انسانی، یکی از پرهزینهترین پیامدهای این سناریو است که اثرات آن در بلندمدت جبرانناپذیر است. در سطح بنگاهها، تداوم بندوبستها به تضعیف حکمرانی شرکتی میانجامد. مدیران بهجای تمرکز بر نوآوری، بهرهوری و توسعه بازار، بخش عمدهای از انرژی را صرف مواجهه با بحرانهای اداری، حقوقی و تامین نهاده میکنند. این وضع، زمینهساز گسترش رفتارهای غیرشفاف، رانتجویی و تصمیمات کوتاهمدت میشود. در چنین فضایی، بنگاههای کارآمد و سالم نیز بهتدریج انگیزهشان را از دست میدهند و جایشان را به بنگاههایی میدهند که توانایی بیشتری در انطباق با ساختارهای ناکارآمد دارند. در مناطق ساحلی و صنایع دریامحور، سناریوی بدبینانه به معنای از دست رفتن فرصت تاریخی است. اگر صنایع مستقر در سواحل جنوبی همچنان با همان محدودیتها و مقررات صنایع داخلی مواجه باشند، مزیتهای جغرافیایی بلااستفاده است. سرمایهگذاریهای انجامشده در بنادر، لجستیک و زیرساختهای صادراتی، بدون بهرهبرداری موثر فرسوده میشوند و فرصت تبدیل ایران به هاب صنعتی و تجاری منطقه از دست میرود. این سناریو نشان میدهد هزینه «اصلاح نکردن» بهمراتب سنگینتر از هزینه اصلاحات است. باقی ماندن بندوبست بر پای بنگاهها، به معنای از دست دادن تدریجی ظرفیتهای ملی، فرصتهای رشد و امکان بهبود پایدار رفاه عمومی است.
سناریوی خوشبینانه
در سناریوی خوشبینانه، فرض میکنیم که سیاستگذار اقتصادی تصمیم میگیرد رویکرد را بهطور معناداری تغییر دهد و بهجای کنترل، محدودسازی و مداخله مستقیم، مسیر «آزادسازی هوشمندانه در سمت عرضه» را در پیش بگیرد. در این سناریو، بندوبستهای نهادی، مقرراتی و زیرساختی از پای بنگاهها، بهویژه صنایع بزرگ و پیشران، باز میشود و دولت نقش خودش را از «مدیر بنگاه» به «تسهیلگر تولید» تغییر میدهد. پیامدهای چنین تغییری را میتوان در سطوح مختلف اقتصاد ملی بررسی کرد. نخستین اثر، احیای ظرفیتهای معطل تولید است. در حال حاضر بخش قابلتوجهی از ظرفیت نصبشده در صنایع کشورمان، به دلیل محدودیت انرژی، اختلال در تامین مواد اولیه، مقررات دستوپاگیر و نااطمینانی سیاستی بلااستفاده مانده است. با رفع محدودیتهای برق و گاز از طریق قراردادهای پایدار انرژی، سرمایهگذاری در نیروگاههای اختصاصی و پایان دادن به قطعهای دستوری، بنگاهها میتوانند با برنامهریزی دقیق و بدون وقفه تولید کنند. فعال شدن ظرفیتهای خاموش، بدون نیاز به سرمایهگذاری جدید سنگین، به افزایش فوری تولید ناخالص داخلی منجر میشود و به رشد اقتصادی در کوتاهمدت شتاب میدهد. در گام بعد، ثبات مقررات و حذف مداخلات غیرقابل پیشبینی، موج تازهای از سرمایهگذاری را به راه میاندازد. وقتی بنگاهها اطمینان پیدا کنند که قواعد بازی تغییرات ناگهانی ندارد، صادرات آنها با بخشنامههای خلقالساعه متوقف و قیمت محصولاتشان بهصورت دستوری سرکوب نمیشود. این امر باعث میشود افق تصمیمگیریشان بلندمدت شود. در چنین فضایی، سود انباشته بهجای تبدیل شدن به داراییهای غیرمولد، مجدداً به چرخه تولید بازمیگردد. سرمایهگذاری در نوسازی ماشینآلات، توسعه خطوط تولید، تحقیق و توسعه و افزایش بهرهوری، به انتخاب عقلانی و کمریسک تبدیل میشود. یکی از مهمترین پیامدهای آزادسازی بنگاهها، جهش در صادرات غیرنفتی است. صنایع بزرگ، بهویژه در حوزههایی همانند فولاد، پتروشیمی، معادن و صنایع دریامحور، ظرفیت بالایی برای حضور پایدار در بازارهای منطقهای و جهانی دارند. با حذف عوارض و مالیاتهای صادراتی غیرهدفمند و جایگزینی آنها با سیاستهای تشویقی، صادرات از فعالیت پرریسک به مزیت رقابتی تبدیل میشود. افزایش صادرات نهتنها به رشد تولید میانجامد، بلکه از مسیر افزایش عرضه ارز، به ثبات بازار ارز و کاهش فشارهای تورمی نیز کمک میکند. در سناریوی خوشبینانه، اثرات مثبت آزادسازی بنگاهها بهسرعت به بازار کار سرایت میکند. افزایش تولید و سرمایهگذاری به معنای تقاضای بیشتر برای نیروی کار ماهر و نیمهماهر است. برخلاف سیاستهای کوتاهمدت اشتغالزایی، اشتغال از دل فعالیت واقعی اقتصادی شکل میگیرد و پایدار است. بهبود امنیت شغلی، افزایش دستمزد واقعی و ارتقای مهارت نیروی انسانی، به تدریج کیفیت سرمایه انسانی را ارتقا میدهد. این فرآیند، بهویژه در مناطق صنعتی و ساحلی، میتواند به کاهش نابرابریهای منطقهای و مهاجرتهای ناخواسته منجر شود. در سطح بنگاه، باز شدن دست مدیران به بهبود حکمرانی شرکتی منجر میشود. وقتی تمرکز مدیریت از مواجهه روزمره با بحرانهای اداری، انرژی و مقرراتی رها شود، امکان تمرکز بر بهرهوری، نوآوری و رقابتپذیری فراهم میشود. بنگاهها برای حفظ سهم بازار، ناگزیر به بهبود کیفیت محصولات، کاهش هزینهها و استفاده از فناوریهای نوین هستند. رقابت سالم، به افزایش رفاه مصرفکننده داخلی نیز منجر میشود؛ چرا که کالاهای باکیفیت و با قیمتهای رقابتی در دسترس قرار میگیرد. از منظر مالیه عمومی، برخلاف تصور رایج، آزادسازی بنگاهها لزوماً به کاهش درآمد دولت منجر نمیشود. در کوتاهمدت ممکن است بخشی از درآمدهای حاصل از عوارض و مداخلات مستقیم کاهش یابد، اما در میانمدت و بلندمدت، افزایش حجم فعالیت اقتصادی، پایههای مالیاتی را گسترش میدهد. سودآوری بیشتر بنگاهها، اشتغال بالا و گردش مالی وسیع، درآمدهای مالیاتی پایدار و کمهزینه برای دولت ایجاد میکند. به این ترتیب، وابستگی بودجه به درآمدهای ناپایدار و پرریسک کاهش مییابد. در سناریوی خوشبینانه، آزادسازی صنایع دریامحور نقش ویژهای ایفا میکند. با به رسمیت شناختن مزیتهای جغرافیایی و صادراتی این صنایع و اعطای مشوقهای هدفمند، سواحل جنوبی در کشورمان به کانونهای جدید رشد اقتصادی تبدیل میشوند. توسعه لجستیک، بنادر، زنجیرههای تامین و صنایع پاییندست، اثرات سرریز گستردهای بر سایر بخشهای اقتصاد دارد. این تحول میتواند ایران را به بازیگری فعال در زنجیرههای ارزش منطقهای تبدیل کند و سهم کشورمان از تجارت جهانی را افزایش دهد. پیامد مهم دیگر این سناریو، بهبود انتظارات اقتصادی و سرمایه اجتماعی است. وقتی فعالان اقتصادی نشانههای روشنی از تغییر رویکرد سیاستگذار مشاهده کنند، فضای بدبینی و انتظار رکود جایش را به امید و برنامهریزی میدهد. کاهش نااطمینانی، بهتنهایی عامل محرک رشد است. حتی سرمایههای ایرانی خارج از کشورمان، در چنین فضایی انگیزه بیشتری برای بازگشت یا مشارکت در پروژههای تولیدی پیدا میکنند. درنهایت، باز شدن بندوبست از پای بنگاهها، به اصلاح تدریجی ساختار اقتصاد ملی میانجامد. اقتصاد از حالت دولتی-رانتی و غیررقابتی، به سمت اقتصادی مولد، صادراتمحور و دانشبنیان حرکت میکند. رشد اقتصادی حاصل از این مسیر، برخلاف رشدهای مقطعی و نفتمحور، پایدار و فراگیر است و میتواند به بهبود ملموس رفاه عمومی منجر شود. در سناریوی خوشبینانه، رشد اقتصادی بالا نه محصول معجزه، بلکه نتیجه انتخاب سیاست درست است. اعتماد به تولیدکننده، احترام به منطق اقتصاد و فراهم کردن فضایی که در آن بنگاهها بتوانند آزادانه فعالیت و رقابت کنند و ارزش بیافرینند.
