سکوی پرش
تصویب پالرمو چه پیامدهایی برای اقتصاد ایران دارد؟
کنوانسیون سازمان ملل متحد علیه جرائم سازمان‌یافته فراملی، مشهور به پالرمو، در دسامبر ۲۰۰۰ از سوی مجمع عمومی سازمان ملل تصویب شد و سه سال بعد در سپتامبر ۲۰۰۳، به‌عنوان معاهده بین‌المللی لازم‌الاجرا شد. این پیمان، حاصل تجربه طولانی سال‌ها تعامل و تبادل آرا میان کشورهای عضو است که به اجماع رسیدند. بر مبنای این پیمان، برای مقابله با پیچیده‌ترین اشکال جرم سازمان‌یافته از جمله قاچاق انسان و مهاجر تا تسلیحات غیرقانونی و پولشویی، باید فراتر از مرزهای ملی همکاری قضایی و اطلاعاتی را به‌طور جدی سامان داد. در متن اصلی این کنوانسیون، کشورها تعهد می‌کنند فعالیت‌های گروه‌های سازمان‌یافته مجرمانه همانند مشارکت در ساختار شبکه‌های قاچاق، ذخیره و گردش وجوه مشکوک را در قوانین داخلی خود جرم‌انگاری کنند. همچنین باید موانع قانونی اجرای عدالت را کاهش دهند و سازوکارهایی نظیر استرداد متهمان، حمایت از شاکیان فرامرزی و ایجاد رویه‌های مشترک برای نیازمندی‌های تحقیقاتی در چهارچوبی هماهنگ به کار گیرند. انگیزه اصلی تدوین این معاهده ایجاد زبان حقوقی یکپارچه بود که مجرمان نتوانند با سوءاستفاده از تفاوت‌ها و خلأهای قانونی در کشورها از جریمه و تعقیب قضایی گریزان شوند.
در این کنوانسیون سه پروتکل تکمیلی پیش‌بینی شده است که هر کدام وظیفه تمرکز بر یکی از محورهای کلیدی و خاص جرائم فراملی را بر عهده دارند. پروتکل نخست بر حمایت حقوقی و اجتماعی از قربانیان به‌ویژه زنان و کودکان تکیه دارد و برای نخستین‌بار مصادیق واضح از قاچاق تعریف کرده تا دادگاه‌ها در همه کشورها رویه واحدی را در تعریف عمل مجرمانه دنبال کنند. پروتکل دوم مقابله با قاچاق مهاجران را هدف قرار می‌دهد و چهارچوب برای مجازات شبکه‌های قاچاق تعریف می‌کند که جان انسان‌ها را در مهاجرت غیرقانونی به خطر می‌اندازد. پروتکل سوم، با عنوان مبارزه با تولید و قاچاق غیرقانونی سلاح‌های گرم الزام‌هایی درباره نحوه کنترل مرزها و ردیابی مهمات ارائه می‌دهد که جابه‌جایی تسلیحات بی‌قاعده در بازار سیاه، مشمول مجازات شود. ویژگی مشترک این سه پروتکل این است که برای نخستین‌بار در سطح جهانی استانداردهای واحد برای تعریف و مقابله با این جرائم وضع و کشورهای عضو را ملزم کردند تدابیر قانونی و اجرایی منطبق با این تعاریف را در مقررات ملی خودشان بگنجانند. یکی از نوآوری‌های مهم کنوانسیون، تاکید بر شفافیت مالی و مقابله با پولشویی است. در راستای توصیه‌های گروه ویژه اقدام مالی (FATF)، کشورهای عضو موظف می‌شوند سیستم‌های موثر برای گزارش‌دهی تراکنش‌های مشکوک و حفظ اسناد مالی پیاده‌سازی کنند. این بدان معناست که بانک‌ها و موسسه‌های مالی باید بازرسان داخلی را توانمند کنند، همه موسسه‌های نقل‌وانتقالات مالی بزرگ و پرریسک را زیر نظر داشته باشند و در صورت مشاهده نشانه‌های پولشویی یا تامین مالی تروریسم، فوراً به نهادهای قضایی و انتظامی گزارش دهند. در نتیجه چنین سازوکارهایی، شبکه‌ای از مراکز مبادله اطلاعات مالی میان نهادهای نظارتی کشورهای عضو شکل می‌گیرد که می‌تواند تسهیلگر تحقیق‌های پیچیده فراملی و با پر کردن خلأهای اطلاعاتی مانع از سوءاستفاده متخلفان شود.
پذیرش جهانی کنوانسیون پالرمو چشمگیر بوده است؛ تا سال ۲۰۲۴ بیش از ۱۹۰ کشور شامل قدرت‌های بزرگ اقتصادی و کشورهای درحال‌توسعه به این کنوانسیون پیوسته‌اند. اکثریت قاطع دولت‌ها این سند را ابزار ضروری برای حفظ امنیت داخلی و تسهیل تجارت مشروع فرامرزی دانسته‌اند. پیوستن به این کنوانسیون، نوعی زیربنای تجارت در اقتصاد جهانی قرار گرفته است.
با این حال، نباید کنوانسیون پالرمو را به‌عنوان نسخه معجزه‌آسا قلمداد کرد که بتواند یک‌باره رشد اقتصادی ایجاد یا تحریم‌های مالی را خودبه‌خود رفع کند. واقعیت این است که پالرمو در بهترین حالت برای دولت‌ها زمینه شفافیت و کلید تعامل حقوقی را فراهم می‌کند؛ یعنی وقتی کشوری امضایش را زیر این تعهدها ثبت می‌کند، در عرصه بین‌الملل معتبر می‌نماید و دسترسی‌اش به موسسه‌های مالی و تجاری جهانی تسهیل می‌شود. اگر این سند به‌طور همزمان با اصلاحات ساختاری عمیق در نظام بانکی، بهبود شفافیت دستگاه‌های قضایی و تقویت حاکمیت قانون در داخل کشور همراه نشود، کارکرد آن در حمایت از اقتصاد محدود می‌ماند.
در مجموع، کنوانسیون پالرمو چهارچوب منسجمی برای گذار از انزوای بانکی و حقوقی به شفافیت بین‌المللی ارائه می‌دهد. کشورهای عضو با پذیرش این تعهدها، مسیر تبادل اطلاعات، استرداد متهمان و نظارت بر جریان غیرقانونی سرمایه‌ها را هموار می‌کنند. این راه، اگرچه پرچالش است، اما تنها مسیر عبور از محیطی است که در آن قوانین ملی به‌تنهایی قادر به مهار تهدیدها در سطح جهانی نیستند؛ تهدیدهایی که می‌توانند امنیت شهروندان در کشورهای مختلف را به خطر بیندازند و نظم اقتصادی را به چالش بکشند. به صورت کلی می‌توان گفت ارزش واقعی پالرمو نه در امضای معاهده، که در اراده سیاسی و عملی کشورها برای اجرای دقیق آن و پیوندش با دیگر اصلاحات کلان مشخص می‌شود.
ایران و پالرمو
ایران در سال‌های شدت گرفتن تحریم‌ها درگیر گونه‌ای از انزوای مالی و سیاسی بوده که بازتاب آن را می‌توان در تحریم‌های بانکی و محدودیت‌های گسترده تراکنش‌های بین‌المللی مشاهده کرد. قرار گرفتن نام ایران در فهرست سیاه گروه ویژه اقدام مالی عملاً دسترسی بانک‌های معتبر جهانی و حتی برخی موسسه‌های مالی کشورهای نزدیک به ایران از جمله چین و روسیه را به سیستم بانکی کشورمان قطع کرد؛ به نحوی که هزینه‌های انتقال ارزی را تا چند برابر میانگین منطقه غرب آسیا (خاورمیانه) افزایش داد. این افزایش هزینه نه‌تنها بر تجارت رسمی خارجی سنگینی می‌کرد، بلکه انگیزه بهره‌گیری از مسیرهای غیررسمی ازجمله حواله موازی و استفاده از واسطه‌هایی با ضریب اعتماد کمتر برای دور زدن تحریم‌ها را تقویت کرد و توانایی صادرکنندگان و واردکنندگان را برای فعالیت رسمی تا حد زیادی کاهش داد. در نتیجه، تامین مالی پروژه‌های زیربنایی و صنعتی با افزایش ریسک اعتباری همراه شد و بسیاری از سرمایه‌گذاران خارجی، حتی در صورت دسترسی محدود به بازار ایران، از پذیرش این ریسک خودداری می‌کنند.
پیامد انزوای مالی ایران، تنها محدود به دشواری‌های مستقیم اقتصادی نیست؛ کاهش شفافیت جریان‌های نقدی باعث افت محسوس جایگاه کشورمان در مذاکرات تجاری و دیپلماتیک شده است. هر توافق نفتی بزرگ یا پتروشیمی مشروط به پاسخگویی به استانداردهای ضدپولشویی و مقابله با تامین مالی تروریسم است. به دلیل عدم تصویب لوایح مرتبط با FATF، بسیاری از این مذاکره‌ها عملاً معلق مانده و دسترسی رسمی به خطوط اعتباری خارجی در سطح حداقلی باقی مانده است. دولت به‌ناچار به جای فرآیندهای بانکی معتبر، به همکاری با موسسه‌های مالی کوچک‌تر روی آورده که از لحاظ هزینه و ریسک مالی، روشی پرهزینه به شمار می‌رود.
در چنین فضایی، تصویب مشروط کنوانسیون پالرمو در اردیبهشت‌ماه سال جاری به منزله نقطه عطف برای بازگشت تدریجی ایران به مدار تعاملات بانکی و مالی رسمی تلقی می‌شود. براساس گزارش‌های کارشناسی تعهد به مفاد پالرمو می‌تواند موانع بانکی را کاهش دهد، هزینه‌های کلی تراکنش را متعادل کند و اعتبار ایران را از جهت مالی ارتقا دهد. حتی بانک‌هایی که پیش‌تر تنها از طریق کانال‌های غیررسمی با ایران کار می‌کردند، در صورت حل مشکل تعهدات FATF می‌توانند به‌طور محدود دسترسی به ابزارهای اعتباری استاندارد مانند اعتبار اسنادی را فراهم کنند. همزمان با این گشایش ساختاری، انتظار می‌رود بازار سرمایه ایران نیز واکنش مثبتی نشان دهد. اعلام تصویب پالرمو به‌عنوان سیگنال التزام ایران به قواعد جهانی، دست‌کم در کوتاه‌مدت به کاهش ریسک اقتصادمان کمک می‌کند و می‌تواند موجی از ورود منابع به صندوق‌های سرمایه‌گذاری و بازار سهام را به دنبال داشته باشد.
با این حال، نباید انتظار داشت تصویب پالرمو به‌تنهایی تاثیر شگرف بر اقتصاد زیر تحریم ایران داشته باشد. در درجه نخست، نهایی شدن بهره‌برداری از ظرفیت‌های کنوانسیون، وابسته به تصویب کامل پروتکل مقابله با تامین مالی تروریسم (CFT) و پیاده‌سازی سازوکارهای حقوقی برای گزارش‌دهی و تبادل خودکار داده‌های تراکنش‌های مشکوک است. بدون میسر شدن این امر، بسیاری از بانک‌ها و موسسه‌های مالی قادر به کسب اطمینان از تطابق تراکنش‌ها با استانداردهای بین‌المللی نخواهند بود و مشارکت آنها همچنان محدود باقی خواهد ماند. در مرحله بعد، اصلاحات ساختاری در نظام بانکی ایران، شامل بهبود نسبت کفایت سرمایه، شفاف‌سازی مالکیت نهادهای مالی و تثبیت سیاست‌های ارزی، باید به‌طور همگرا با تعهدات پالرمو دنبال شود که نه‌تنها بستر حقوقی تامین شود، بلکه تاب‌آوری سیستم مالی ایران در برابر نوسان داخلی و خارجی نیز تقویت شود.
علاوه بر این، تصویب مشروط کنوانسیون پالرمو زمینه برای مذاکره مجدد با تعدادی از نهادهای مالی بین‌المللی و بازگشت ایران به سازوکارهای هماهنگی نظارتی را فراهم می‌آورد. در آینده نزدیک و در نشست‌های گروه ویژه اقدام مالی و کارگروه‌های منطقه‌ای ایران می‌تواند با ارائه مستندات اجرای گام‌به‌گام تعهدات، خواهان کاهش یا تعلیق محدودیت‌ها شود. این روند می‌تواند به همکاری رسمی با بانک‌های معتبر منطقه‌ای در کشورهای ترکیه، امارات و قطر منجر شود. درنهایت، آنچه تصویر واقع‌بینانه از شرایط ایران پیش و پس از تصویب پالرمو ارائه می‌دهد، حرکت از انزوای کامل به گشایش مشروط است. تصویب این کنوانسیون، بستر قانونی و نمادین جلب اعتماد را فراهم می‌آورد؛ اعتماد به معنای کاهش هزینه انتقال منابع، دسترسی محدود و رسمی به ابزارهای اعتباری بین‌المللی و شروع بازسازی اعتبار مالی کشورمان است. ماندگاری این دستاوردها در گرو همراهی سیاست‌گذاران و نهادهای اجرایی با چهارچوب جامع است که ایران بتواند فراتر از امضای معاهده، آثار پایدار آن را در تحکیم تعاملات بانکی، توسعه بازار سرمایه و رشد اقتصادی احساس کند. در غیر این صورت، تصویب پالرمو نمادین خواهد بود و تاثیر ماندگار بر عملکرد اقتصاد ملی برجای نخواهد گذاشت.
جمع‌بندی
تصویب کنوانسیون پالرمو در اردیبهشت ۱۴۰۴، نقطه عطف در مسیر بازتعریف نقش ایران در شبکه اقتصاد جهانی است؛ سندی که سکویی برای پیش‌شرط‌های تعامل بانکی و مالی سالم در سطح بین‌المللی تلقی می‌شود. با امضای این معاهده، ایران به‌طور رسمی متعهد می‌شود چهارچوب قانونی داخلی‌اش در حوزه‌های کلیدی مبارزه با جرائم سازمان‌یافته همچون «پولشویی»، «تامین مالی تروریسم» و «فعالیت گروه‌های سازمان‌یافته مجرمانه» را منطبق بر استانداردهای جهانی مورد بازنگری قرار دهد. این تعهد حقوقی، در گام نخست، باعث ارتقای شفافیت در ساختار مالی کشورمان و تقویت نهادهای ناظر بر تراکنش‌های پرخطر می‌شود و در بلندمدت به تثبیت جایگاه ایران در نظام مالی بین‌المللی کمک و اعتماد بازیگران خارجی را جلب می‌کند.
نخستین مورد بااهمیتی که پالرمو برای اقتصاد ایران به ارمغان می‌آورد، کاهش هزینه تراکنش‌های بین‌المللی است. با توجه به محدودیت‌های وضع‌شده بر کشور بسیاری از بانک‌ها و موسسه‌های کارگزاری معتبر در غرب و حتی در کشورهای دوست همانند چین و روسیه، به دلیل قرار داشتن ایران در لیست سیاه FATF از همکاری رسمی با نهادهای مالی ایرانی خودداری می‌کنند. این رویکرد، هزینه‌های نقل‌وانتقالات ارزی را چند برابر میانگین منطقه افزایش داده و به سقوط کارایی تجارت خارجی انجامیده است. اکنون با التزام ایران به تعقیب پولشویی و شفاف‌سازی تراکنش‌ها، تعاملات مالی در سطح جهانی می‌تواند تسهیل شود. نتیجه این امر کاهش تعرفه‌های نقل‌وانتقال و بهبود دسترسی به سازوکارهای استاندارد همانند اعتبار اسنادی است؛ این در حالی است که سازوکارها به‌سختی در دسترس بازرگانان ایرانی قرار می‌گیرد.
مورد دوم، افزایش جذابیت سرمایه‌گذاری خارجی است. سرمایه‌گذاران بین‌المللی پیش از ورود به هر بازار جدید، شاخص‌های ریسک آن کشور ازجمله مولفه‌هایی همانند ثبات سیستم حقوقی، کیفیت گزارش‌های مالی و اثربخشی نظارت بانکی را به‌دقت بررسی می‌کنند. تصویب کنوانسیون پالرمو، نخستین سیگنال قوی به بازارهای مالی جهان مبنی بر التزام ایران به شفافیت و مقابله با فساد سیستماتیک است. این سیگنال، به‌ویژه برای صندوق‌های سرمایه‌گذاری خصوصی و بنگاه‌های عظیم مالی تضمین می‌کند در حوزه گزارشگری مالی و سامانه‌های کنترل تراکنش‌ها، ایران با استانداردهای پذیرفته‌شده بین‌المللی همسو شده است. به موازات این امر، احتمال کاهش هزینه سرمایه برای بنگاه‌های ایرانی (به‌ویژه در پروژه‌های زیربنایی و صنایع انرژی) قوت می‌گیرد و چشم‌انداز تامین مالی پروژه‌های بزرگ ملی روشن می‌شود.
نباید فراموش کرد تصویب پالرمو تنها آغاز راه است و تحقق کامل اثر موردانتظار آن منوط به پیوند این کنوانسیون با مجموعه‌ای از اصلاحات ساختاری وسیع است. نخستین گام، نهایی کردن تصویب پروتکل مبارزه با تامین مالی تروریسم (CFT) و ایجاد زیرساخت‌های فنی-حقوقی برای گزارش‌دهی و تبادل خودکار داده‌های مالی میان نهادهای نظارتی است. بدون تحقق این امر مهم بسیاری از بانک‌ها قادر به اطمینان از تطابق کامل با مقررات جهانی نخواهند بود و از مشارکت رسمی پرهیز خواهند کرد. گام دوم، تقویت نسبت کفایت سرمایه بانک‌ها و شفاف‌سازی مالکیت حقیقی موسسه‌های مالی است که ظرفیت و تاب‌آوری سیستم بانکی در برابر نوسان‌های اقتصادی افزایش یابد. گام سوم، تثبیت سیاست‌های ارزی و اقتصادی است که فعالان بازار پیش‌بینی‌پذیری بیشتری در مواجهه با ریسک‌های کلان داشته باشند.
تصویب کنوانسیون پالرمو از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام نقطه آغازی برای خروج تدریجی ایران از وضع انزوای مالی و حرکت به‌سوی گشایش مشروط و هدفمند در تعاملات بین‌المللی است. این سند، بیش از آنکه ابزاری برای تحقق مستقیم رشد اقتصادی باشد، چهارچوب حقوقی و نمادین برای بازسازی اعتبار اقتصادی کشور در نگاه نهادهای مالی و سیاسی جهانی فراهم می‌آورد. پذیرش پالرمو، به‌ویژه در کنار اجرای سایر تعهدات گروه ویژه اقدام مالی، می‌تواند پیامی روشن از تمایل ایران به پایبندی به قواعد شفافیت مالی و مبارزه با جرائم سازمان‌یافته مخابره کند؛ پیامی که در صورت استمرار و اجرایی شدن، به کاهش هزینه‌های مبادلات بین‌المللی، افزایش اطمینان سرمایه‌گذاران خارجی و تسهیل استفاده از ابزارهای مالی نوآورانه همانند اوراق ارزی، صندوق‌های سرمایه‌گذاری خارجی و اعتبارات اسنادی می‌انجامد. باید تاکید کرد تحقق کامل این ظرفیت‌ها، تنها با تکیه بر اجرای داخلی تعهدات FATF و تصویب کنوانسیون‌های مکمل مانند CFT ممکن نخواهد بود، بلکه نیازمند همزمانی با کاهش یا رفع تحریم‌های مالی و بانکی بین‌المللی نیز هست. تا زمانی که تحریم‌های ثانویه ایالات‌متحده باقی بمانند، حتی بانک‌های متمایل به همکاری نیز از تعامل رسمی با ایران پرهیز خواهند کرد. بنابراین، دستاوردهای ناشی از پیوستن به پالرمو، تنها در صورتی می‌تواند به نتایج ملموس اقتصادی منجر شود که در بستر راهبرد جامع شامل اصلاحات نهادی در داخل، بازنگری در سیاست خارجی و تلاش برای کاهش فشارهای تحریمی دنبال شود. تنها از این مسیر است که پالرمو می‌تواند سکوی پرش ایران برای تثبیت جایگاهش در اقتصاد جهانی و آغاز دوره‌ای نوین از توسعه پایدار باشد.
