بسته شدن مسیر تنفس
آب رفتن کسری بودجه چه آثاری دارد؟
در سال‌های اخیر با کاهش درآمدهای دولت و از طرفی افزایش هزینه‌ها، بودجه عمرانی قربانی اولویت‌های دیگر دولت‌ها شده است. تبعات این اتفاق برای اقتصاد می‌تواند در سرمایه‌گذاری و زیرساخت‌ها نمایان شود. در گفت‌وگو با محمدتقی فیاضی، تحلیلگر بودجه، می‌خواهیم به این پرسش پاسخ دهیم که چرا بودجه عمرانی نمی‌تواند در برابر هزینه‌های جاری سهم محفوظی داشته باشد. آثار کاهش مستمر بودجه عمرانی بر اقتصاد کشور چیست؟
♦♦♦
یکی از مشکلات اقتصاد ایران در سال‌های گذشته کاهش شدید بودجه عمرانی بوده است. این اتفاق روی سرمایه‌گذاری اثر گذاشته و موجودی سرمایه اقتصاد ایران را کاهش داده است. قبل از اینکه به واکاوی آثار کاهش بودجه عمرانی بپردازیم، به عنوان تحلیلگر بودجه فکر می‌کنید در سال‌های اخیر چه اتفاقی برای بودجه عمرانی رخ داده است؟ مقدار اختصاص‌یافته و محقق‌شده به چه صورت بوده است؟
در سال‌های اخیر و به‌خصوص در چهار یا پنج سال گذشته برای طرح‌های عمرانی چند اتفاق همزمان افتاده است: سهم اعتبارات عمرانی از مصارف عمومی از حدود 20 درصد به 15 درصد کاهش یافته است؛ به دلیل نرخ‌های بالای تورم، قیمت تمام‌شده طرح‌های عمرانی افزایش یافته است اما اعتبار تخصیص‌یافته به همان میزان افزایش نیافته است؛ تعداد طرح‌ها کم‌وبیش افزایش یافته، در نتیجه سهم طرح‌ها به‌طور متوسط از اعتبار توزیع‌شده کاهش یافته است؛ اعتبار تخصیص‌یافته به صورت اوراق (اسناد خزانه) بوده است که پیمانکار مجبور است گاهی تا 30 درصد آن را تنزیل و تبدیل به پول کند؛ از همه مهم‌تر اعتبارات تخصیص‌یافته برای تسویه مطالبات قبلی پیمانکاران صورت گرفته و در نتیجه در عمل طرح‌های عمرانی پیشرفتی نداشته‌اند. مجموعه همه این اتفاقات باعث شده که در عمل طرح‌های عمرانی در کشور به حالت نیمه‌تعطیل درآید.
در 11 سال اخیر (1400-1390) به‌طور متوسط حدود 60 درصد رقم مصوب تخصیص یافته است. به عبارت دیگر 40 درصد رقم مصوب محقق نشده است. اما مساله اصلی این است که عمدتاً به دلیل شتاب بسیار زیاد نرخ تورم، رقم اختصاص‌یافته در عمل تاثیر چندانی بر پیشبرد طرح‌های عمرانی کشور نداشته است. از طرف دیگر همان‌طور که اشاره شد، اعتبارات تخصیصی عمدتاً به صورت اوراق و بابت مطالبات قبلی پیمانکاران صورت گرفته است.
برخی می‌گویند کاهش بودجه عمرانی به خاطر کسری بودجه بوده و برخی هم معتقدند به خاطر بی‌توجهی یا کم‌توجهی دولت‌ها به مقوله توسعه و عمران کشور است که بودجه عمرانی کاهش پیدا کرده است. به نظر شما دلیل اصلی کاهش بودجه عمرانی چیست؟ تبعات این اتفاق به چه صورت نمایان می‌شود؟
به دو دلیل اصلی دولت عهده‌دار توسعه کشور و به‌طور خاص طرح‌های عمرانی بوده است: 1- مالکیت انفال (نفت و گاز و معادن) این توقع را ایجاد کرده است که دولت منابع و منافع حاصله را صرف توسعه کشور (و اجرای طرح‌های عمرانی) کند؛ 2- هم فضای نامساعد کسب‌وکار برای فعالیت و سرمایه‌گذاری بخش خصوصی (و خارجی) و هم نیاز به سرمایه‌گذاری بسیار زیاد اولیه برای طرح‌های زیربنایی به‌طور اجتناب‌ناپذیری دولت را مسوول اجرای طرح‌های عمرانی کرده است. در 100 سال اخیر به جز چند مورد استثنایی (مانند احداث راه‌آهن جنوب-شمال) طرح‌های عمرانی با استفاده از عواید نفتی تامین مالی شده است. طبیعتاً با کاهش عواید نفتی، منابع قابل اختصاص به طرح‌های عمرانی نیز کاهش می‌یابد. با تشدید تحریم‌های اقتصادی در طول یک دهه اخیر، فروش و عواید نفتی کشور نیز کاهش شدیدی یافته است. با کاهش شدید عواید نفتی، منابع عمومی کاهش یافته که به عدم تخصیص اعتبارات در طرح‌های عمرانی منجر شده است. چنانچه طرح‌های عمرانی با دلایل موجه فنی و اقتصادی تعریف و در دوره زمانی تعریف‌شده به اجرا گذاشته شود، تشکیل سرمایه شکل می‌گیرد و با تشکیل سرمایه و افزایش سالانه آن انتظار افزایش رشد اقتصادی می‌رود. بنابراین در مقیاس کلان، کاهش اعتبارات عمرانی به کاهش رشد اقتصادی منجر می‌شود که تبعات خاص خود را در حوزه اقتصادی مانند کاهش اشتغال و حوزه اجتماعی مانند افزایش ناهنجاری‌های اجتماعی دارد. یکی دیگر از تبعات مهم کاهش اعتبارات طرح‌های عمرانی فروریختن نظام پیمانکاری کشور است که حتی با عادی شدن شرایط نیز، ترمیم و بازسازی آن زمان‌بر است و در نتیجه اجرای طرح‌های عمرانی کشور نیز (در آینده و با عادی شدن شرایط) دچار اختلال خواهد شد.
و سوال مهم این است که بخش حقیقی اقتصاد چگونه از این اتفاق متاثر می‌شود؟
چنان که گفته شد کاهش اعتبارات طرح‌های عمرانی، به کاهش سرمایه‌گذاری در کشور منجر می‌شود. از آنجا که سرمایه‌گذاری و تشکیل سرمایه موتور محرک اقتصاد کشور است، کاهش سرمایه‌گذاری به کاهش رشد اقتصادی منجر می‌شود. چنان که قبلاً نیز گفته شده و در گزارش‌ها آمده است، در دهه اخیر روند تشکیل سرمایه ثابت خالص نزولی بوده است، به‌طوری که از 89 هزار میلیارد تومان در سال 1390 به 188 هزار میلیارد تومان در سال 1396 کاهش یافت (به قیمت ثابت سال 1390) یعنی به‌طور متوسط در هر دو سال کاهش بیش از 5 /1برابری. در سال 1397 نیز یک سقوط آزاد دیگر اتفاق افتاد و تشکیل سرمایه ثابت خالص از 19 هزار میلیارد تومان به حدود دو هزار میلیارد تومان کاهش یافت. از سال 1396 نیز تشکیل سرمایه ثابت خالص منفی و حدود منفی شش هزار میلیارد تومان بوده است. برای سال 1401 نیز همین میزان پیش‌بینی می‌شود.
چنان‌که گفته شد کاهش تشکیل سرمایه ثابت موجب کاهش رشد اقتصادی می‌شود. آمار رشد اقتصادی نشان می‌دهد که در 11 سال گذشته (1400-1390) در شش سال رشد اقتصادی مثبت (به‌طور متوسط پنج درصد) و در چهار سال نیز رشد اقتصادی منفی بوده است (به‌طور متوسط منفی 4 /4 درصد). از تبعات رشد اقتصادی بالا ایجاد اشتغال و در نهایت افزایش رفاه مردم است و برعکس با کاهش رشد اقتصادی، رفاه مردم نیز کاهش می‌یابد. نرخ‌های تورم نیز در 11 سال گذشته به‌طور متوسط 25 درصد و در سه سال اخیر 40 درصد بوده است. با وجود رشد اقتصادی در حد صفر و نرخ تورم متوسط 25 درصد که در سه سال اخیر به 40 درصد افزایش یافته و طبق پیش‌بینی‌ها این نرخ طی یکی دو سال آینده نیز همچنان صعودی است، واضح است که رفاه مردم در یک دهه اخیر به شدت کاهش یافته است و فعلاً امیدی به تغییر این چشم‌انداز وجود ندارد.
آثار کاهش اعتبارات عمرانی در سطح تفصیلی‌تر اقتصاد نیز قابل مشاهده است. به‌طور خاص کاهش سرمایه‌گذاری دولت در خدمات زیربنایی مانند آب، انرژی، آموزش و بهداشت، کیفیت و کمیت این خدمات را تحت تاثیر قرار خواهد داد. ناتوانی دولت در تامین مناسب خدمات پایه و آموزشی و بهداشتی علاوه بر کاهش کیفیت زندگی مردم، کارآمدی حکومت (به عنوان یکی از ارکان مشروعیت و دوام حکومت) را نیز زیر سوال خواهد برد. نکته بسیار مهم دیگر این است که ورود کشور به دوره‌ای از رکود و نابسامانی اقتصادی (در کنار اداره غیردموکراتیک کشور و ناکارآمدی حکومت) یکی از ستون‌های اصلی آشوب‌های اجتماعی است. به‌طور مشخص می‌توان گفت پایه‌های اصلی آشوب در کشور ایجاد شده و هر لحظه با هر بهانه و جرقه‌ای آتش آن شعله‌ور می‌شود. فارغ از آثار سیاسی این موضوع، ادامه این وضعیت که کاملاً محتمل است، موجب بدتر شدن فضای سرمایه‌گذاری شده و در نتیجه با تداوم روند موجود و حتی بدتر شدن آن، ورود اقتصاد به دوره‌ای از رونق و رشد مثبت اقتصادی ممکن نخواهد بود.
به عنوان تحلیلگر بودجه، به نظر شما راه‌حل اصلاح وضع فعلی چیست؟ آیا می‌توان این روند را تغییر داد؟
پاسخ به سوال فوق در یک جمله این است که باید شرایط کشور عادی شود. اما از نظر فنی در پاسخ به سوال فوق در خصوص افزایش سرمایه‌گذاری‌های دولت و افزایش اعتبارات طرح‌های عمرانی باید گفت که این امر مستلزم افزایش منابع دولت است. افزایش منابع دولت از طریق افزایش مالیات‌ها و افزایش فروش نفت و گاز صورت می‌گیرد. افزایش مالیات‌ها با وجود معافیت مالیاتی نهادهای انقلاب اسلامی که حداقل یک‌سوم اقتصاد را در اختیار دارند و مشکلات مربوط به شناسایی اقتصاد زیرزمینی، تنها از طریق فشار بر مؤدیان فعلی امکان‌پذیر است که البته با وجود رشد اقتصادی نزدیک به صفر در یک دهه اخیر جز خرد شدن آنها زیر بار فشار مالیاتی نتیجه‌ای ندارد. ضمن آنکه حتی با افزایش مالیات‌ها، به دلیل حجم بالای مخارج جاری دولت حتی کسری این بخش نیز جبران نخواهد شد؛ بنابراین تنها راه ممکن برای سرمایه‌گذاری‌های گسترده و جبران عقب‌ماندگی‌های حداقل یک دهه اخیر افزایش منابع از طریق فروش نفت و گاز است.
کشور علاوه بر افزایش صادرات نفت و گاز، نیازمند ورود سرمایه و تکنولوژی روز دنیاست. همه اینها، همان‌طور که گفته شد مستلزم عادی شدن شرایط کشور است. عادی شدن شرایط کشور به معنای حل‌وفصل مساله اتمی کشور، رفع تحریم‌های اقتصادی، رفع ممنوعیت‌ها و محدودیت‌های بانکی، عادی شدن روابط با کشورهای دنیا (شامل اروپا، آمریکا و...) و مهم‌تر از همه عادی شدن شرایط داخلی کشور است. روند 43ساله نشان می‌دهد که در مقاطعی تفکرات توسعه‌ای (از نوع مهندسی و عمران) در کشور وجود داشته است؛ اما در مجموع اعتقادی به (یا درکی از) موضوعات و دغدغه‌های اصلی مردم مانند رشد اقتصادی بالا (و در نتیجه ایجاد اشتغال)، کنترل نرخ تورم و مسائلی از این قبیل وجود نداشته است یا در خوش‌بینانه‌ترین حالت، اینها اولویت‌های اصلی سیاستگذاران نبوده است؛ زیرا برآیند سیاست‌های داخلی و خارجی هم‌راستا با این اهداف کلان و ملی نبوده است. تغییر این روند (همان عادی کردن شرایط کشور که برخی ویژگی‌های آن گفته شد) نوعی دگرگونی همه‌جانبه در سیاست‌های رسمی و غیررسمی کشور به‌شمار می‌رود که در سپهر سیاسی موجود بسیار دور از انتظار است.
