هزار توی فساد در ادارات ایران

وزیر جهاد کشاورزی این بار از فساد اداری که در زیرمجموعه‌های وزارت متبوعش برای دریافت رشوه نسبت به انجام امور محوله شکل گرفته، پرده برداشته است. او به صراحت اعلام کرده بسیاری از کارمندان اداری صاحب امضا و تصمیم، تلاش می‌کنند تا ارباب‌رجوع‌های خود را «تیغ بزنند» و کار آنها را به بهانه دریافت مبالغ مالی با معطلی انجام دهند. اما اینکه این فساد در چه سطحی است و آیا مربوط به سیاستگذاران می‌شود یا در میان کارمندان نهادینه شده است، موضوعی است که امیرحسین خالقی، تحلیلگر مسائل اقتصادی، آن را تحلیل می‌کند. او معتقد است این سیاستگذاران هستند که زمینه را برای کارمندان فراهم می‌کنند، بعد عامل انسانی در رابطه با شکل‌گیری فسادها فعال می‌شود و به این ترتیب، کار به صورت پلکانی جلو می‌رود.

♦♦♦

وزیر جهاد کشاورزی ظرف هفته‌های گذشته، انتقادات تندی را نسبت به شکل‌گیری فساد اداری در بخش‌های مختلف وزارتخانه متبوعش مطرح کرده است. او معتقد است برخی از کارمندان مشکلات زیادی را برای ارباب‌رجوع‌های خود فراهم می‌کنند. تحلیل شما نسبت به شکل‌گیری فساد در دستگاه‌های دولتی چیست؟

معمولاً نهاد سیاست، وقتی موضوعی را به صورت عریان بیان کرده و آن را در رسانه‌ها و مجامع عمومی مطرح می‌کنند، به این معناست که کار از حد عادی خود بسیار فراتر رفته است و در واقع، موضوع از حد گذشته است؛ چراکه معمولاً سیاستگذاران، انکار اولیه نسبت به موضوعاتی همچون فساد دارند و اینکه وزیر جهاد کشاورزی پشت تریبون اعلام کرده است که فساد به صورت رویه درآمده است. البته ما غیر از صحبت وزیر جهاد کشاورزی در رابطه با فساد، این مسائل را از زبان دکتر توکلی، نماینده سابق مجلس نیز در زمان مشخصی، شنیده بودیم و وی نیز اظهارنظر مشابهی در این رابطه داشته است. حال صرف نظر از اذعان وزیر جهاد کشاورزی به عنوان یک عضو کابینه نسبت به این موضوع، به نظر می‌رسد که قضیه از کنترل خارج شده و دیگر نمی‌توان نسبت به آن چشم‌پوشی کرد، چراکه به نوعی کار از کنترل خارج شده است. البته در مجموع، نکته‌ای که وزیر جهاد کشاورزی به آن اشاره می‌کند، چیز تازه‌ای نیست و تحقیقات خوبی در این زمینه وجود دارد که نشان می‌دهد بوروکراسی‌های اداری، کاغذبازی در ادارات کشور، قواعد دست و پاگیر و از همه مهم‌تر بوروکراسی‌های بزرگ مرتبط با دولت، کاملاً بر میزان فساد ادراکی، اثر مستقیم داشته و حتی دارای همبستگی مستقیم است. در این زمینه در کشورهایی که دولت به این مفهومی که عرض می‌کنم، بزرگ است و حضور قانون و مقررات در همه عرصه‌های فعالیت اقتصادی، پررنگ است، شاهد آن هستیم که از سوی دیگر، میزان فساد از سمت شهروندان بسیار بالاست که نمونه آن هم، ایران است که از شاخص معروف فساد، رتبه 138 از 180 کشور دنیا را داراست و به این ترتیب، اگر به شاخص‌های بین‌المللی مراجعه داشته باشیم، مشاهده می‌کنیم که به عنوان یک شاخص کلی، میزان مقررات‌زدگی اقتصاد کشورمان در شاخص آزادی اقتصادی، یکی از مولفه‌های مهم به شمار می‌رود که به آن اشاره شده است. یعنی به نوعی مقررات‌زدگی کشور، با شاخص آزادی اقتصادی نیز دارای همبستگی بسیار بالایی است و البته در زمان‌هایی که احتمالاً ما سعی کرده‌ایم که مقررات را کمتر کنیم تا

دست و پاگیری آنها کمتر باشد، افزایش نسبی شاخص آزادی اقتصادی را شاهد هستیم. پس در سطح کلی می‌توان گفت مصداق این موضوع، در کشور خود ما دیده می‌شود و هر جا که دولت بزرگ وجود داشته است، هیولای فساد نیز شکل خواهد گرفت.

 با توجه به این تحلیل کلی، باید به این موضوع توجه داشت که ابعاد معضل فساد در ایران، به جایی رسیده که صدای وزیر جهاد کشاورزی نیز در آمده است. در واقع، گسترده شدن این معضل طی سال‌های اخیر ناشی از بیشتر شدن تعداد فاسدان در بدنه دولت است یا نظام بوروکراسی فسادخیزتر شده است؟

در این میان، دو پیش‌فرض به نظر می‌رسد که باید از سوی افرادی که بر روی فساد کار می‌کنند مورد بررسی قرار گیرد؛ به این معنا که فساد، مساله اخلاقی و وابسته به فرد نیست بلکه ناشی از ضعف مقررات در عین پیچیدگی و شفاف نبودن آنها، رویه‌های نامناسب در اداره سازمان‌ها و ضعف نظارت است و دوم اینکه اگر بخواهیم بهبودی در حوزه مبارزه با فساد و توقف شکل‌گیری آن داشته باشیم، باید توجه داشته باشیم که مبارزه با فساد، لزوماً با بگیر و ببند شدید که در بسیاری از کمپین‌های سیاسی تبلیغ می‌شود، امکان‌پذیر نیست و با عمل به این حالت، کاهش فساد محقق نخواهد شد. واقعیت این است که باید تصویر مشخص‌تر و روشن‌تر بدون شعارزدگی از موضوع داشت؛ همان‌طور که در بسیاری از کشورهای دنیا از جمله ایالات‌متحده آمریکا، کره جنوبی و خیلی از کشورهای توسعه‌یافته، زمانی با مساله فساد به شدت درگیر بوده‌اند و حتی ایالات‌متحده آمریکا نیز، در نیمه دوم قرن 19 و قبل از جنگ جهانی اول، به شدت درگیر مساله فساد بوده است؛ پس مقداری از این فساد را باید در تمام دنیا پذیرفت که وجود داشته است. به عبارت دیگر، فساد معمول، به این دلیل است که افراد، رعایت قانون‌ها و حقوق همدیگر را سودآور تلقی نمی‌کنند و گزینه‌های آنها برای عمل کردن به شکل قانونی، محدود و کم است. بر این اساس، کاری که به نظر می‌رسد باید انجام داد، گسترش آن دسته از امکان‌هایی است که میزان فساد را کمتر می‌کند و در این دو مورد که مثال زدم، مساله مشخصی است که کویسیست سنت هاروارد در بررسی توزیع سهم کشورها به آن اشاره می‌کند و آن اینکه، فردی در کره جنوبی به او مراجعه کرده تا بیمه سرقت منزل به وی بفروشد؛ اما پس از پرس و جویی که انجام داده متوجه شده که اگر این بیمه‌نامه را تهیه و از فرد مربوطه، خریداری نکند، منزل وی به سرقت خواهد رفت، پس این را یک نوع تهدید و باج‌خواهی می‌داند؛ اگرچه الان که به وضعیت کره جنوبی نگاه می‌شود، موضوع اندکی بهبود یافته و کمرنگ‌تر شده است. پس می‌توان گفت شکل‌گیری فساد لزوماً به خاطر فساد افراد نیست، بلکه مناسبات نهادی، ساختارها و قراردادهای اجتماعی است که باید تغییر کند و در این راه نیز به نظر می‌رسد رشد و توسعه اقتصادی و غنی‌تر شدن کشورها کمک کرده که فساد کنترل‌شده‌تر شود. برخی این نکته را به درستی مطرح می‌کنند که فساد در درجاتی باید کاهش یابد تا یک کشور، به رشد اقتصادی و جذب سرمایه‌گذاری خارجی برسد. مسائلی از این دست باید مورد توجه قرار گیرد. اما باید به این نکته هم اشاره کنم که به نظر می‌رسد نمی‌توان فساد را به‌طور کامل از بین برد، اما باید آن را به شکل پیش‌بینی‌پذیر و کنترل‌شده درآورد؛ به این معنا که دو جور فساد وجود دارد که شامل فساد بد و خوب است. فساد خوب به تدریج از بین می‌رود و می‌توان آن را با مقررات‌زدایی و توسعه اقتصادی کنترل کرد؛ ولی آمارها نشان می‌دهد که فساد بد سالانه نزدیک به یک تا دو تریلیون دلار به اقتصاد دنیا لطمه وارد می‌آورد؛ پس باید دست از این دیدگاه رمانتیک نسبت به فساد برداریم که برای مبارزه با فساد کف بزنیم و برخی از مجازات‌ها را اعمال کنیم که سخت‌تر از قبل هستند؛ چراکه اگر قرن گذشته را که کسی فساد می‌کرد یادآوری کنیم، تصویر واقع‌بینانه‌ای به ما می‌دهد و آن اینکه، فساد از بین نمی‌رود و باید به سمت کنترل کردن آن پیش رویم؛ ضمن اینکه در یک دوره میان‌مدت و بلندمدت، برای آن فکر اساسی کنیم تا آن را به حداقل کاهش دهیم. البته باید توجه داشت که این برنامه‌ریزی، صرف نظر از بگیر و ببند و پروپاگاندای سیاسی است؛ چراکه این تحرکات در قالب رسانه و روزنامه‌ها کمک نمی‌کند و باید بنیادها و مناسبات را تغییر دهیم.

 شما به خوبی به برخی عوامل شکل‌گیری فساد اشاره کردید و نقش کارمندان را کمرنگ‌تر از سیاستگذاران در شکل‌گیری فساد می‌دانید. اما به هر حال در بخش خصوصی، این رابطه برعکس است و بیشتر کارمندان در برخی حلقه‌ها دچار فساد می‌شوند.

همان‌طور که در صحبت‌هایم اشاره کردم، شکل‌گیری فساد به خاطر منطق عمل دولتی‌ها و خصوصی‌هاست که معمولاً در بخش خصوصی که منطق کارایی حاکم است، وقتی که فساد رخ می‌دهد به معنای کاهش کارایی افراد است؛ ضمن اینکه افراد، سهامداران و مدیران انگیزه کافی دارند که فساد را کشف کنند؛ کمااینکه در برخی بخش‌های دولتی هم شاهد نمونه‌هایی هستیم که سهامداران حق داشته‌اند به سود خود، مدیران متخلف و مفسد را جابه‌جا کنند. این قضیه هم در بخش دولتی و هم در بخش خصوصی، اجتناب‌ناپذیر است ولی می‌توان حدس زد که در بخش خصوصی، پدیده فراگیری نباشد؛ ولی در بخش دولتی پیوندهای بین کارایی و عملکرد، تا اندازه‌ای مخدوش می‌شود و منطق تصمیم‌گیری‌ها و عملکردها، عمدتاً سیاسی است. به نحوی که نیروهای نهادی غیراقتصادی جدی، در کار هستند و از این بابت می‌توان حدس زد که قضیه در بخش دولتی به دلیل اینکه کارها و تصمیمات از مناسبات کارایی فاصله می‌گیرد، دچار وضعیت بدتری باشد. پس در مجموع می‌توان گفت علت اینکه جاهایی که دولت بزرگ می‌شود، قوانین بیشتری نیز به میان می‌آید، همین است و به‌جای اینکه چیزی به نام سودآوری و رشد اقتصادی مشخص داشته باشیم و افراد ذی‌نفعی که انگیزه داشته باشند که کار را پیش برند، با بوروکرات‌های دولتی طرف حساب قرار می‌گیریم که منطق سیاسی خاصی دارند و دنبال بازی‌های سیاسی قدرت هستند؛ پس به نظر می‌رسد که بیشترین پتانسیل برای فساد در همین بخش دولتی وجود دارد.

در این رابطه البته نمونه‌های دولتی خوبی هم داشته‌ایم که به نظر می‌رسد باز با شرایطی که اشاره شد و مشاهداتی که وجود دارد، می‌توان این حلقه‌های فساد را شناسایی کرد. به هر حال واقعیت آن است که هر جایی که کاغذبازی زیاد باشد و دولت به مفهوم خود، بزرگ و تنومند شود، اتفاقات خوبی در سیستم‌های شفافیت اقتصادی رخ نمی‌دهد. البته دنیا نیز کم و بیش با همین مسائل مواجه است، به این معنا که، به‌رغم رشد اقتصادی که همه‌ساله در کشورهای چین و کره جنوبی شاهد آن هستند، باز هم فساد در درون سیستم‌های دولتی آنها هر ازچند گاهی مشاهده می‌شود و در خود آمریکا نیز، در سطوح پایین‌تر بوروکراتیک، شاهد فساد هستیم که رخ می‌دهد و تمام هدف این است که امور به شکلی پیش رود که به نقطه‌ای برسیم که فساد کمتر شود؛ اما در شرایط کلی، به نظر نمی‌رسد که فساد را بتوان به صورت کلی از بین برد؛ ولی اگر بخواهیم عوامل آن را مرور کنیم باید به قوانین زیاد، دولت بزرگ، حقوق مالکیت ضعیف و در یک کلام نبود آزادی اقتصادی اشاره کنیم که این مباحث هم، خود با بحث فساد زیادی، همبستگی زیادی دارد.

 وزیر جهاد کشاورزی در ادامه سخنان خود نسبت به فساد اداری وزارتخانه متبوعش، قول ایجاد یک معاونت جهت پیشگیری از فساد را داده است. اما سوال مهم این است که آیا اضافه کردن یک حلقه نظارتی بیشتر در این زمینه، یعنی همان کاری که محمود حجتی پیشنهاد داده است، خود به افزایش یک حلقه فساد بیشتر، نخواهد انجامید؟

این نگرانی همواره وجود دارد که با راه‌حل دولت، مساله‌ای که قرار است حل شود، بعضاً بدتر می‌شود. بنابراین در خصوص این تصمیم وزیر جهاد کشاورزی نیز باید به این نکته اشاره کرد که اگر این حرکت، یک حرکت نمادین باشد که بوروکرات دیگری، حواسش به بوروکرات دیگر باشد، به نظر نمی‌رسد که فساد را ریشه‌کن کند؛ چراکه مبارزه با فساد در ذهن دولتی‌ها، دارای منطق سیاسی بوده و این منطق نیز طی سال‌های متمادی، تغییر نکرده است؛ بنابراین نمی‌توان امیدوار بود که اتفاق ویژه‌ای در این زمینه رخ دهد. پس کاری که می‌شود برای کارآمد کردن مبارزه با فساد انجام داد، وارد کردن شهروندان به پروسه نظارت بر عملکرد دولتمردان و سپردن نظارت مستقیم به آنها در این حوزه است. من نمونه‌ای را در رابطه با مکزیک که خیلی درگیر قضیه فساد است، بررسی کرده‌ام که بر این اساس، کاری که دولت مکزیک انجام می‌دهد آن است که خود مردم به صورت حضوری، نه به صورت اینترنتی و سامانه‌ای در الگوهایی که مرسوم است، بلکه با اسم و رسم و به صورت فیزیکی و معلوم، پای کار آمده‌اند و از پارلمان درخواست داشته‌اند که وضعیت درآمدی و ثروت بوروکرات‌های دولتی را مشخص کنند تا آنها مجبور به افشای دارایی‌های خود شوند؛ ضمن اینکه مردم نیز با همکاری رسانه‌ها و نهادهای جامعه مدنی نظارت جدی دارند تا بتوانند جلوی فساد را بگیرند. نکته حائز اهمیت در این میان این است که موضوع مقابله با فساد به راه‌اندازی یک سیستم بوروکراتیک واکنش مثبت نشان نمی‌دهد و نمی‌توان از آن نتیجه دلخواه گرفت؛ اما این قضیه باید به صورت جدی پیگیری شود و مردم نیز دخیل باشند. چراکه مقابله با فساد ناشی از افشای گزارش‌های یک معاونت باز هم در بدنه دولت نیست؛ بلکه ناشی از حضور مردم است و اگر حتی سیاسی نیز به این موضوع نگاه کنیم، استفاده از شهروندان و فشار اجتماعی ناشی از حضور رسانه‌های مستقل و گروه‌های فعال مردم در حوزه‌های مقابله‌ای، بهتر از یک معاونت می‌تواند کمک‌رسان باشد.

 به هر حال وزیر جهاد کشاورزی اکنون دستور کار خود را مقابله با فساد از این طریق قرار داده است. حال سوال اینجاست که آیا این پیشنهاد آن هم از سوی یک وزیر کابینه، نشانه سردرگمی مسوولان در مبارزه با فساد اداری نیست؟

بنده حقیقتاً به حضور هیچ دولتمردی در انجام کارهای بزرگ و بنیادین به‌خصوص حوزه مبارزه با فساد، خوش‌بین نیستم؛ چراکه منطق عمل چنین افرادی، سیاسی است و او نیز که این کار را می‌کند، اگرچه به نیت او در مقابله با فساد در سایه این پیشنهاد دسترسی نداریم، اما به نظر می‌رسد که بیشتر بر روی یک شوی سیاسی تمرکز کرده است. پس رفتار او نیز بیشتر از اینکه به کاهش فساد و کنترل این معضل کمک کند، بیشتر یک نمایش سیاسی است و به نظر هم می‌رسد که دنبال نخواهد شد و این بار هم، به سرنوشت بقیه کارهایی که در مقابله با فساد شکل گرفته، دچار خواهد شد. هرچه باشد راه مبارزه با فساد کاملاً مشخص است و برای فاسد باید تعیین تکلیف کنیم؛ در غیر این صورت، با مقررات اضافی و روندی که دولت همه جا حاضر باشد و نوع ارتباطی که دولت با شهروندان دارد، به‌طور قطع مبارزه ریشه‌ای با فساد اتفاق نمی‌افتد؛ هرچند بنده مخالفتی در کوتاه‌مدت با اجرای چنین روش‌هایی ندارم؛ ولی اگر این راهکارها، به عنوان شیوه‌های اصلی مدنظر قرار گیرد، راه به جایی نخواهد برد؛ پس باید توجه داشته باشیم که دولت همه‌جا هست و هیچ‌جا هم نیست؛ ضمن اینکه تعبیر مداخله‌های دولتی در کشورهای در حال توسعه‌ای مثل ما، مثل انداختن سنگ بزرگی در یک برکه کوچک است که اگرچه ممکن است موج پردامنه‌ای ایجاد کند، اما خیلی اثرگذار نخواهد بود و تاثیر عمیق نخواهد داشت؛ پس روش‌های مبارزه اینچنینی با فساد، کل کیان کشور را تحت تاثیر قرار نمی‌دهد و هوشمندی در آن دیده نمی‌شود. از همه مهم‌تر تجربه نشان داده آنجا که دولت وارد گود می‌شود، معمولاً به‌جای اینکه کارها را ساماندهی کند، بیشتر به تخریب مسائل منجر می‌شود و کار اثرگذاری نیست.