وداع با سیاستگذاری
بررسی محاکمه‌پذیری سیاست‌ها و سیاستگذاران اقتصادی در گفت‌وگو با احمد عزیزی
سرانجام بعد از حدود سه سال کش‌وقوس بر سر پرونده ارزی ولی‌الله سیف و سیداحمد عراقچی، رئیس‌کل و معاون ارزی سابق بانک مرکزی، حکم دادگاه اعلام شد و این دو به دلیل اتهاماتی مانند اخلال در نظام ارزی و پولی کشور به 10 و 8 سال حبس تعزیری محکوم شدند. این رخداد در حالی است که تاکنون محاکمه هیچ مسوولی به دلیل سیاستگذاری رخ نداده بود و این اتفاق بی‌سابقه باعث برانگیختن واکنش‌های متفاوت شد. احمد عزیزی، معاون ارزی اسبق بانک مرکزی و مدیرعامل اسبق بانک ملی، با تحلیل اینکه اساساً مداخله در بازار ارز، از حقوق و اختیارات بانک مرکزی است، می‌گوید برخورد بی‌سابقه قضایی با سیاستگذار پولی و ارزی، باعث می‌شود سایر نهادهای سیاستگذار نیز به زودی از شجاعت و جسارت لازم برای اجرای مسوولیت‌های خود تهی شوند.
♦♦♦
آنچه به‌عنوان اتهام اصلی در پرونده آقای سیف و آقای عراقچی، رئیس‌کل و معاون ارزی سابق بانک مرکزی مطرح شده، مساله مداخله در نظام ارزی کشور است؛ در حالی که می‌دانیم بانک مرکزی در دوره‌های قبل هم همین کار را در حجم بسیار بالاتر انجام داده است. چرا آقایان سیف و عراقچی به عنوان متهم به دادگاه احضار و محکوم می‌شوند در حالی که برای پیشینیان چنین مساله‌ای مطرح نبوده است؟
همان‌طور که عنوان کردید، مداخله بانک مرکزی در بازار ارز یک مساله همیشگی بوده است؛ حتی صرفاً مربوط به دهه‌های بعد از انقلاب نیست و می‌توان سابقه مداخله در بازار را به بانک شاهنشاهی رساند که امتیاز آن را ناصرالدین‌شاه داده بود. در واقع قدمت مداخله در بازار ارز در ایران توسط نظام بانکی، حدود 150 سال است. از طرفی باید تاکید کنم که در زمان ریاست آقای دکتر سیف، مداخله بانک مرکزی به‌طور متوسط سالانه بسیار کمتر از مداخله در دوره‌های قبلی بوده است. برای نمونه می‌توانیم میزان مداخله بانک مرکزی در بازار ارز در دوره آقای سیف را با دوره قبل از ایشان مقایسه کنیم. کل مداخله در دوره پنج‌ساله ریاست دکتر سیف تقریباً معادل متوسط سالانه آن در دوره قبل از ایشان است. در دوران آقای بهمنی به‌طور متوسط سالانه حدود 32 میلیارد دلار ارز به بازار تزریق شد اما این رقم برای دوره آقای سیف سالانه حدود هفت میلیارد است. یعنی کل مداخله در تمام دوره پنج‌ساله ریاست آقای سیف کمتر از حجم مداخله یک سال بانک مرکزی در دوره قبل از ایشان بوده است. در دوره مدیریت آقای دکتر سیف فقط 23 درصد از فروش ارز بانک مرکزی به منظور مدیریت بازار استفاده شده درصورتی‌که در دوره‌های مدیریتی قبل این نسبت حدود 60 درصد بوده است.
حالا بیایید مساله تفاوت مداخله بانک مرکزی در بازار ارز در دوره آقای سیف با دوره‌های قبل را از دید حقوقی و قضایی نگاه کنیم که فعلاً به صدور حکم محکومیت حبس تعزیری برای رئیس‌کل سابق بانک و معاون ارزی ایشان منجر شده است. می‌دانیم که هیچ اتهام مالی به این اشخاص وارد نشده است؛ یعنی برابر آنچه در حکم دادگاه هم آمده یک دلار یا یک ریال از این پول‌ها توسط آقای سیف یا آقای عراقچی مورد سوءاستفاده شخصی یا حیف و میل بیت‌المال به این معنا که پول به حساب خزانه واریز نشده باشد؛ قرار نگرفته است. حالا اگر کسی که از بانک مرکزی ارز خریده، جرم مرتکب شده باشد ارتباطی به مدیران بانک مرکزی ندارد و دستگاه‌های دیگر مسوول کشف جرم و برخورد با مجرم هستند که رد پای این برخورد مراجع امنیتی با قاچاقچیان ارز در رای دادگاه هم قابل مشاهده است. تا جایی که ما از رای دادگاه برداشت می‌کنیم، ظاهراً این مداخله بانک مرکزی، مجرایی برای جمع‌آوری اطلاعات برای برخورد با خریداران یا به عبارت بهتر قاچاقچیان ارز بوده است. پس اگر یکی از اهداف این مداخله شناسایی قاچاقچیان بوده و از این طریق این اتفاق هم رخ داده، دیگر مساله‌ای متوجه بانک مرکزی نیست.
پس قوه قضائیه به چه دلیلی و برای چه مسائلی تشکیل پرونده داده و دادگاه برگزار کرده و در نهایت هم حکم محکومیت صادر کرده است؟
تا جایی که مشخص است دادسرای محترم حداقل برای دو ایراد اصلی به کار بانک مرکزی، تشکیل پرونده داده است. یکی اینکه معتقد است بانک مرکزی این مداخله را از کانال غیرمجاز انجام داده؛ یعنی شخص واسطه‌ای که برابر معمول به صورت محرمانه، این مداخله را از طرف بانک مرکزی انجام داده، یعنی آقای سالار آقاخانی که در رای دادگاه هم نامش آمده، مجوز صرافی نداشته است. دومین ایراد، مداخله بانک مرکزی در بازار فردایی ارز است که خود بانک آن بازار را غیرمجاز اعلام کرده بود؛ به این صورت که ظاهراً اداره صادرات بانک مرکزی در مقررات مربوط به صادرات و نه در مقررات کلی بانک مرکزی در مورد ارز، عنوان کرده بود که بازار فردایی بازار مجاز برای ارز صادراتی نیست و این مقررات هم صرفاً مربوط به صادرکننده‌ها و ارز صادراتی بخش خصوصی بوده است. به نظر من با این استدلال نمی‌توان گفت بانک مرکزی اختیارات عمومی خود را برای انتخاب شیوه و ابزار مداخله در بازار ارز فردایی محدود کرده است. حتی یک نفر را در مجموعه بانک مرکزی ندیدم که با این برداشت مخالف باشد. منطقاً هم نباید بانک مرکزی دست خود را ببندد. توضیح و تبیین من برای این ایرادات این است که اول، بانک مرکزی خود و ارکانش مرجع صدور مجوز برای تک‌معامله، گروه معامله، طبقات معامله و ادوار معامله هستند. دوم، مجوز کلی بانکداری و صرافی از مجوزهایی است که بانک مرکزی صادر می‌کند و حتی وقتی هنوز این مجوز به شخصی اعطا نشده باشد، اگر بانک مرکزی با شخصی معامله‌ای انجام بدهد، در صورتی که در دیگر قوانین و قواعد بانک مرکزی منعی وجود نداشته باشد که به نظر من در این فقره نبوده است، عمل بانک مرکزی به منزله همان مجوز موردی تلقی می‌شود. پس این تفسیر که فرد طرف معامله بانک مرکزی مجوز نداشته، تفسیر بسیار مُضَیّقی است و در قوانین حاکم بر بانک و رویه‌های تاریخی مداخله، انبوهی از دلایل برای برائت بانک وجود دارد. مثلاً در ادوار مختلف بانک مرکزی از کانال‌های خارج از کشور، مثلاً از طریق صرافی‌های دوبی ده‌ها میلیارد دلار مداخله کرده در صورتی که آن صراف‌ها از بانک مرکزی هیچ مجوز رسمی نداشتند. پس انجام معامله با آنها به‌طور ضمنی حاکی از مجاز دانستن آنها در آن معاملات بوده است و عدم برخورد قضایی با مسوولان ادوار سابق بانک مرکزی به تنهایی گویای استثنایی بودن این برخورد است. به‌طور خلاصه، این برخوردی که با آقای دکتر سیف، رئیس‌کل سابق بانک مرکزی، و آقای سیداحمد عراقچی، معاون ارزی ایشان شده، یک برخورد بی‌نظیر و بدون سابقه در تاریخ بانک مرکزی و تاریخ عملیات ارزی کشور است؛ حتی تا آنجا که من اطلاع دارم این شکل برخورد با مسوولان بانک مرکزی در جهان هم بی‌نظیر و بی‌سابقه است. هرچند چنین مداخلاتی در بازار بهره، بازار وام و ارز، هزاران مرتبه بزرگ‌تر از مداخلات ایران، مرسوم و معمول است. به نظر می‌رسد از کارشناسان رسمی دادگستری و کارشناسان بین‌المللی در این پرونده مهم استفاده نشده است.
چگونه مداخله معمول بانک مرکزی در بازار ارز به اخلال در بازار ارز تفسیر شده است؟
این مطلب بسیار مهمی است. وقتی عنوان کار مداخله بانک مرکزی در بازار ارز به اخلال در بازار یا قاچاق ارز تغییر می‌کند، به حوزه اختیارات و تصمیمات بانک مرکزی ورود شده است. ببینید در مورد قاچاق ارز باید به‌طور مشخص انگیزه مادی یا انگیزه معنوی وجود داشته باشد که فکر نمی‌کنم قاضی محترم در این پرونده اتهامی از این جهت به رئیس‌کل بانک مرکزی و معاون ارزی ایشان وارد کرده باشد. از طرفی هم گفتیم که هر معامله‌ای که یک طرفش بانک مرکزی است و در قوانین بانک به‌طور صریح منع نشده، مجاز است و از این نظر مداخله بانک مرکزی (فارغ از شیوه، ابزار، بازار، اندازه و تواتر مداخله) بدون اشکال است. لازمه حداقل درجه استقلال بانک مرکزی انتخاب روش و ابزار مداخله است. نادیده گرفتن این حقیقت و اصل پذیرفته‌شده، فاتحه استقلال بانک مرکزی در نازل‌ترین حد آن را هم می‌خواند. در نظر داشته باشید که مهم‌ترین مداخله بانک‌های مرکزی در دنیا، مداخلات ارزی نیست بلکه مداخلات در بازار وام و نرخ‌های بهره است. پس اگر قرار باشد با مداخلات بانک مرکزی این‌گونه برخورد شود، هر روز و هر شب باید یک قاضی در یک گوشه دنیا ارکان بانک مرکزی آن کشور را به دلیل مداخلات بسیار وسیعی که در بازار وام و نرخ بهره و همچنین بازار ارز انجام می‌دهند، به محاکمه بکشاند. بازار ارز بزرگ‌ترین بازار مالی جهان با نزدیک شش‌هزار میلیارد دلار حجم گردش روزانه است. در کشور ما بانک مرکزی ارز حاصل از نفت را گرفته و ریال آن را به دولت می‌دهد و در واقع بانک مرکزی مالک این ارز است. مداخله بانک مرکزی در بازار ارز هم مجاز، مرسوم و متداول بوده و هست و در سایر کشورها هم به عنوان یک امر مسلم پذیرفته‌شده است. یک نکته مهم هم در مورد محرمانه بودن کل عوامل مداخله بانک وجود دارد. اگر مداخله بانک مرکزی در بازار ارز شفاف و اعلان‌شده انجام شود، امکان زیادی وجود دارد که در اغلب موارد اثر معکوس بگذارد. غالباً کانال مداخله و عوامل مداخله باید کاملاً محرمانه کار خود را انجام دهند. این کاری است که در کل جهان انجام می‌شود و فقط هم برای مداخلات ارزی انجام نمی‌شود؛ بلکه برای کل مداخلاتی که بانک‌های مرکزی انجام می‌دهند، این مساله محرمانه بودن و اختیارات محرمانگی در بانک‌های مرکزی وجود دارد. مداخلات بانک مرکزی بسیار گسترده است از جمله در خرید و فروش دارایی‌ها اعم از دارایی‌های دولتی یا بخش خصوصی که در حقیقت بدهی‌های دولتی و بخش خصوصی به اشخاص است؛ این مساله در جهان به خوبی به رسمیت شناخته شده اما در ایران به‌طور صحیح و کامل تفهیم نشده است. به همین دلیل است که به نظر من برخی سوءتفاهم‌ها در این پرونده شکل گرفته و در حواشی آن هم مسائلی عنوان می‌شود که هیچ ربطی هم به پرونده قضایی ندارد و فضاسازی رسانه‌ای، دروغ‌پراکنی، جریحه‌دار کردن عواطف عمومی، تشویش اذهان و سوءاستفاده سیاسی است.
گذشته از اینها اگر خطایی هم رخ داده باشد در واقع خطای سیاستگذاری است، نه جرم. برخورد با خطای سیاستگذاری هم برکناری سیاستگذار است.
بله، به نظر می‌رسد این پرونده می‌خواهد در مورد چرایی انتخاب یک سیاست توسط بانک مرکزی یا دولت یا شاید بهتر است بگوییم توسط نظام (چون به گواهی اطلاعاتی که در رای داده شده دبیرخانه شورای عالی امنیت ملی و مراجع امنیتی و اطلاعاتی کشور هم در جریان مداخلات بوده‌اند) قضاوت کند. و اتفاقاً مشکل همین‌‌جاست؛ به‌طور کلی سیاستگذاری، آن‌هم پس از وقوع، نمی‌تواند مورد محاکمه قرار بگیرد چون برای درست یا غلط بودن یک سیاست یا شکل اجرای آن، انواع و اقسام نظرها و قضاوت‌ها و گزینه‌های بدیل وجود دارد. اگر در اتخاذ یا اجرای آن سیاست جرم آشکاری رخ نداده باشد، یعنی سوءاستفاده‌ای صورت نگرفته باشد که در این مورد مشخص به گواهی دولت و رئیس‌جمهور وقت و برخی ارکان نظام و حکم دادگاه، توسط رئیس‌کل بانک مرکزی یا معاون ایشان سوءاستفاده‌ای صورت نگرفته، نمی‌توان سیاستگذار را محاکمه کرد. پس چرا سیاستگذاری به این شکل در کشور ما مورد سوال و اتهام قرار می‌گیرد؟ دلیل این است که سیاستگذاری‌ها از سوی دولت‌ها یا ارکان نظام، به‌صورت دموکراتیک، حزب‌محور و نظام‌مند انجام نمی‌شود. به‌عنوان مثال بر اساس آنچه ما از این پرونده درک می‌کنیم، می‌توان آقای سیف را به‌عنوان شخص خودش یا به عنوان یک مسوول برای تصمیمی که گرفته محاکمه کرد. اما اگر این تصمیم متکی به یک دولت برآمده از یک نظام حزبی بود، حزب مسوولیت سیاست‌ها را بر عهده می‌گیرد و می‌توان به مردمی که به این حزب و سیاست‌هایش رای دادند به‌طور شفاف اعلام کرد که این سیاست‌ها چه بوده و چه تبعاتی داشته است. در این صورت محاکمه حزب همین است که با رای افکار عمومی در انتخابات بعدی مردم به او رای نمی‌دهند و همین مجازات کافی است. دولتی که بر اساس رای مردم بر سرکار آمده است، تصمیماتی می‌گیرد که احتمالاً آن تصمیمات را گروهی می‌پسندند و گروهی نمی‌پسندند. اما نمی‌توان یک دولت یا حاکمیت را به دلیل اینکه سیاست‌هایش را نمی‌پسندیم محاکمه کنیم، هرچند می‌توان او را تغییر داد. در دنیا هم این‌گونه است که سیاستگذاران را به دلیل سیاستگذاری محاکمه نمی‌کنند؛ شاهد عرض من بزرگ‌ترین بحران‌های مالی جهان از جمله بحران مالی سال 2008 است که طی آن نظام بانکی در کشورهای مختلف موجب هزاران میلیارد دلار زیان شد و برای نجات نظام مالی و بانکی، هزاران میلیارد دلار هزینه شد اما هیچ‌کسی بابت تصمیم‌ها و سیاست‌های اقتصادی پای میز محاکمه کشیده نشد و اگر هم به ندرت برخی افراد را برای برخی جرائم مشخص محاکمه کردند، کسی به دلیل وقوع بحران به زندان نیفتاد. در حالی که رقم زیان بسیار بزرگ، موسسه‌های مالی بسیار متنوع و فشار اجتماعی و سیاسی برای محاکمه بانکداران بسیار زیاد بود. اما به نظر می‌رسد با همین منطق که «اگر سیاست یا شیوه مدیریت را نمی‌پسندیم، آن شیوه و سیاست را عوض می‌کنیم» هیچ محاکمه‌ای برای سیاستگذاران برپا نشد. ما نمی‌توانیم مدیران ارشد را به دلیل سلایق و انتخاب‌هایشان که واجد سوءاستفاده و جرم نبوده، حتی اگر باعث ایراد و اشکالی شده باشد، محاکمه کنیم. به هر حال بعد از اجرای یک سیاست مشخص می‌شود که اثربخشی آن چقدر بوده یا چه اثرات خارجی مثبت و منفی داشته است؛ ضمن اینکه اغلب سیاست‌ها دقیق به هدف نمی‌خورند و برخی نزدیک و برخی دورتر از هدف اصابت می‌کنند. حتی عدم اصابت به هدف یا نتیجه معکوس هم نمی‌تواند مجوز محاکمه سیاستگذار را بدهد. به نظر من یک ریشه اصلی این ماجرا، حداقل در سطح اندیشه و نظری و فلسفی در فرهنگ ما این است که ما در این زمینه درگیر یک آشوب و آشفتگی در صلاحیت دولت‌ها و صلاحیت مراجع منتخب مردم هستیم که به‌محض اینکه سیاست‌هایشان با سلایق ما سازگار نباشد، نه‌تنها آن را غلط بلکه خائنانه تلقی می‌کنیم.
وقتی در ساختار حکمرانی اقتصادی ما بانک مرکزی مستقل وجود ندارد و سیاست‌ها از طرف دولت یا نهادهایی امنیتی و اطلاعاتی به بانک مرکزی دیکته می‌شود، چگونه می‌توان مدیران بانک مرکزی را که مجری سیاست‌اند و نه سیاستگذار، مجرم شناخت و محکوم کرد؟
سوال بسیار خوبی است. هرچند پاسخ در سوال مستتر است. در کشور ما سرریز همه مشکلات را به بانک مرکزی هدایت می‌کنند و ارکان بانک هم مملو از مقامات دارای تضاد منافع است و در عروسی و عزا بانک مرکزی را قربانی می‌کنند که جز فریب و انحراف افکار عمومی معنای دیگری ندارد. اما در مورد پرونده قضایی لازم به توضیح است که مهم‌ترین هدف بانک مرکزی حفظ ارزش پول است که مستلزم مداخله در بازارهای مختلف است. اول اینکه روال تاریخی مصوبات و گزارش‌های بانک مرکزی به مراجع بالادستی و روسای نهادهای مهم کشور به‌خصوص شهادت دولت و رئیس‌جمهور که رئیس شورای امنیت ملی هم هست، نشان از این دارد که اساساً موضوع این پرونده را تایید کرده‌اند و مداخله را به بانک مرکزی تکلیف کرده‌اند. دوم اینکه استقلال بانک مرکزی یک امر نسبی است. دقت داشته باشید که استقلال بانک مرکزی در جهان، بیشتر استقلال عملیاتی است؛ یعنی بانک مرکزی در انتخاب روش‌ها و شیوه انجام مسوولیت‌هایش برای نیل به هدف، مستقل و دارای اختیارات کامل است. هرچند عمدتاً هدف در جای دیگری برای بانک مرکزی تعیین می‌شود. در کشور ما قانون پولی و بانکی آشفتگی‌ها و تناقض‌های زیادی دارد، برای مثال اینکه در شورای پول و اعتبار گرچه رئیس‌کل و برخی از مقامات بانک مرکزی حضور دارند، اما عملاً اکثریت صاحبان رای از نهادهایی غیر از بانک مرکزی و دارای تضاد منافع با بانک هستند که این مساله تا حد زیادی استقلال بانک مرکزی را مخدوش می‌کند. اما حتی در همین قانون آشفته هم اجزایی وجود دارد که می‌گوید بانک مرکزی اختیارات کافی (از جمله برای چنین مداخلاتی را) دارد و در برخی از موارد اختیار تصمیم‌گیری را به شخص رئیس‌کل می‌دهد. یعنی حق مداخله برای بانک مرکزی محترم شمرده شده است. از این‌رو مداخله همواره وجود داشته، گزارش می‌شده و به‌طور ضمنی یا صریح مورد تایید و بلکه تشویق مقامات بالاتر هم قرار می‌گرفته است؛ مخصوصاً در دوره خروج ترامپ از برجام که کشور به تصریح مقام‌های ارشد در یک جنگ اقتصادی تمام‌عیار درگیر بود و مقتضای اداره موسسات و نهادها به‌خصوص بانک مرکزی و بازارهایی مانند ارز، مستلزم سرعت و دقت و وسعت آزادی عمل در تصمیم‌گیری و انتخاب ابزارهاست. به همه این دلایل می‌توان به راحتی پذیرفت که بانک مرکزی این حق را داشته که ابزار خودش را انتخاب کند و نه‌تنها این اختیار را داشته بلکه اساساً روح بانکداری مرکزی یعنی آزادی انتخاب ابزار اجرای سیاست‌های پولی و ارزی برای نیل به اهداف معین‌شده، این اختیار را به بانک می‌داده است. حالا اینکه به هدف برسد یا نرسد، مساله دیگری است که در همه جای دنیا و همیشه همین‌طور است و بسیاری اوقات ممکن است شکست بخورد. اما شکست خوردن در نیل به هدف، حاکی از جرم نیست که مستوجب عقوبت باشد. جرم‌انگاری و برخورد قضایی با وظایف ذاتی و صریح بانک مرکزی و انتخاب ابزارهایی که در اختیار اوست، تنها باعث می‌شود که نهادهای سیاستگذار ما از قدرت تصمیم‌گیری، کیفیت تصمیم‌گیری و شجاعت تصمیم‌گیری در شرایط بحران اقتصادی کاملاً تهی شوند. این نهادها در چنین شرایطی دیگر نمی‌توانند حتی آن درجه کارایی مورد ایرادی را که در گذشته داشتند، در آینده تکرار کنند و این برای نظام حکمرانی اقتصادی یک خسران بزرگ است. شاید بتوان گفت که اگر در بر همین پاشنه بچرخد، باید ابتدا هرگونه سیاستگذاری و تصمیم‌گیری به قوه قضائیه گزارش و سوال شود که آیا این سیاست و این شیوه اجرا از نظر این قوه دارای ایراد است یا خیر.
