پایان سیاستگذاری

در روزهای اخیر خبر صدور حکم قضایی برای رئیس‌کل سابق بانک مرکزی و معاون ارزی‌اش توجه بسیاری را به خود جلب کرده و بحث داغ بسیاری از محافل اقتصادی شده است. سخنگوی قوه‌ قضائیه اتهام اصلی وارده را «برهم زدن نظم و آرامش بازار ارز کشور» و «زمینه‌سازی برای خریدوفروش غیرقانونی ارز» عنوان کرده است.

نگاهی به آمارها نشان می‌دهد بانک مرکزی طی سال‌های 1382 تا 1397 مجموعاً حدود 282 میلیارد دلار ارز به بازار تزریق کرده که بیشترین حجم آن مربوط به دوره پنج‌ساله ریاست‌کلی محمود بهمنی با تزریق حدود 160 میلیارد دلار است؛ ضمن اینکه در این دوره نرخ ارز 230 درصد افزایش یافته؛ این در حالی است که در دوره  پنج‌ساله حضور ولی‌الله سیف در بانک مرکزی حدود 35میلیارد دلار ارز به بازار تزریق شده (کمترین میزان ارز تزریق‌شده طی 15 سال مورد بررسی) و نرخ ارز نزدیک به 238 درصد رشد داشته است.

با نگاهی به جدول ارز تزریقی بانک مرکزی به نظر می‌رسد مداخله ارزی بانک مرکزی سال‌هاست که به عنوان یکی از وظایف اصلی مهم‌ترین نهاد پولی کشور در دستور کار بوده است. وظیفه‌ای که اگرچه با نقد کارشناسی بسیاری اقتصاددانان مواجه است اما همواره مورد انتظار دولت و تصمیم‌سازان عالی‌رتبه کشور قرار داشته است؛ موضوعی که باید مستقلاً به آن پرداخته شود که در رسالت متن حاضر نمی‌گنجد. همچنین هدف زیر سوال بردن موضوع لزوم پاسخگویی سیاستگذار اقتصادی در قبال تصمیمات اتخاذشده نیست، چراکه وجود قدرت بدون پاسخگویی به‌طور قطع زمینه‌ساز فساد خواهد شد. این نوشته تلاش دارد تا به این موضوع بپردازد که در نبود چارچوب نهادی مناسب برای پاسخگویی، چه تبعات جبران‌ناپذیری برای کیفیت سیاستگذاری اقتصادی در انتظار خواهد بود. در ادامه به برخی از این موارد اشاره کوتاهی می‌شود:

کناره‌گیری نخبگان

همواره و در بسیاری از اقتصادهای پویا و پیش‌رونده لزوم پاسخگویی نسبت به عملکرد یکی از بزرگ‌ترین محرک‌ها در راستای عملکرد کارشناسانه و پرهیز حداکثری از خطا بوده است، اما نباید از این نکته حیاتی غافل شد که اثرگذاری چنین اقداماتی تنها از مسیر تعیین چارچوب‌ها و تعریف معیارهای سنجش می‌گذرد.

در اقتصاد و به‌ طور کلی علوم انسانی - حتی در تحقیقات و پژوهش‌های دانشگاهی که بالاترین دقت در بررسی اثرگذاری عوامل به‌کار گرفته می‌شود- تعیین سهم هر اقدام در فضای نقش‌آفرینی بازیگران بسیار پیچیده و در بسیاری موارد همچون فضای اقتصاد ایران که همواره در معرض شوک‌های خارجی خارج از کنترل سیاستگذار اقتصادی، مانند تحریم‌های اقتصادی، است تا حدودی ناممکن می‌نماید. در چنین فضایی صدور احکام قضایی سنگین و پرسروصدا و بدون مشخص بودن چارچوب جرائم برای مقامات و تصمیم‌گیران اقتصادی نه‌تنها القاگر سوگیری و تسویه‌حساب‌های سیاسی است -در نمونه اخیر ظن وقوع چنین شرایطی زمانی بیشتر می‌شود که انجام سیاست ارزی مورد نظر که قطعاً با انحرافاتی نیز همراه بوده مسبوق به سابقه است در حالی‌ که چنین احکامی را برای افراد مرتبط به همراه نداشته است- بلکه با ایجاد فضای نااطمینانی در کشور به کناره‌گیری نخبگان، کارشناسان و افراد دارای تجارب مرتبط از قبول مسوولیت‌های کلیدی و در نتیجه افول بار کارشناسی تصمیمات مهم منجر خواهد شد.

تعویق اصلاحات و انتخاب ابزار ناکارآمد

ماهیت سیاستگذاری اقتصادی در مسیر اصلاح اقتصاد آمیخته با حرکت پویا از تعادلی به تعادل دیگر است؛ این مسیر ‌گذار دارای عدم‌قطعیت‌های جدی است و عبور از آن تنها با حضور سیاستگذار شجاع و جسور میسر می‌شود. در حالی که احتمال وقوع اقدامات قضایی این‌چنینی در نبود چارچوب نهادی مناسب منجر به آن می‌شود که سیاستگذاران و تصمیم‌گیران در موضع محافظه‌کارانه قرار بگیرند. نتیجه تبعی چنین ترجیحات سیاستی آن است که مساله بهینه‌سازی مدیران خروجی محافظه‌کارانه‌ای را ارائه کند که نتیجه عملی آن خروج بدنه کارشناسی جسور از دایره تصمیم‌گیری و به طور طبیعی از دستور کار خارج شدن هرگونه اقدام اصلاحی همراه با عدم‌قطعیت جدی است. به ‌طور کلی کاهش احتمال اتخاذ تصمیم‌های بزرگ اصلاحی در نتیجه کاهش دامنه ریسک مسوولان اتفاق خواهد افتاد. از سوی دیگر محافظه‌کار شدن سیاستگذار اقتصادی موجب محدود شدن گزینه‌های ابزارهای سیاستگذاری خواهد شد و در چنین شرایطی ابزارهایی با عدم‌قطعیت کمتر و با نتیجه محتمل اثرگذاری کمتر انتخاب می‌شوند که باعث خواهد شد اقتصاد در یک تعادل با احتمال پایین وقوع اصلاحات اقتصادی ضروری و بر پایه ابزارهای سیاستی ساده و ناکارا قرار گیرد.

سلطه مالی دولت و ترجیحات سیاستی برون‌زا

اهمیت حفظ استقلال بانک مرکزی به عنوان نهاد سیاستگذار پولی از جنبه تئوریک بر کسی پوشیده نیست و در مباحث سیاستگذاری داخلی کشور نیز همواره حداقل در مقام حرف به آن تاکید می‌شود؛ اگرچه در اقتصاد ایران و از زمان تاسیس بانک مرکزی تاکنون هرگز هدف استقلال کامل این نهاد پولی محقق نشده است. در پرونده قضایی اخیر آنچه وظیفه نهاد پولی کشور قلمداد می‌شده - حداقل در چارچوب نهادی تعریف‌شده فعلی که توسط تمامی ارکان کشور مورد مطالبه قرار می‌گیرد- جرم‌انگاری شده است و چنین اقداماتی می‌تواند سیگنال مستقیمی باشد مبنی بر عدم‌مصونیت افراد در شرایط اتخاذ تصمیم حتی پس از پیگیری مطالبات کلی کشور. نتیجه آنکه مسیر تصمیمات به سمت دریافت تایید مقامات دولتی یا سایر تصمیم‌سازان و با امید به دریافت حمایت و مصونیت سوق پیدا می‌کند؛ آنچه در تضاد مستقیم با ماهیت مستقل بانک مرکزی است. به عنوان نمونه، بسیاری از کارشناسان اقتصادی معتقدند علت افزایش مستمر سطح عمومی قیمت‌ها تخلیه ناترازی‌های بخش عمومی و بانک‌ها در ترازنامه بانک مرکزی است - همین تورم در رقمی پایدار و بالا یکی از عوامل همواره موثر بر تحولات نرخ ارز بوده است که بررسی چرایی و مکانیسم‌های آن خارج از محدوده این نوشتار است- و برای کنترل تورم راهی جز قاعده‌مند کردن تعاملات بانک مرکزی و دولت وجود ندارد؛ راه چاره‌ای که با ایجاد فضای ناامن تصمیم‌گیری سیاستگذار پولی مسدود خواهد شد.

خطا؛ نه جرم

آنچه اتفاق افتاده است، در واقعیت جرم نیست، بلکه خطای سیاستگذاری است. خطایی که نه‌تنها در زمینه بازار ارز که در بسیاری زمینه‌های دیگر و در ذیل تصمیمات بسیاری از نهادهای تصمیم‌ساز و سیاستگذار کشور به دفعات اتفاق افتاده است. اگرچه تکرار خطا بار اثر مخرب آن را کاهش نمی‌دهد، بحث اصلی آنجاست که مجازات خطای سیاستگذاری محاکمه قضایی و زندان نیست؛ در فضای پویای اقتصادی و سیاسی، خطاکاران به‌ طور سیستماتیک از چرخه تصمیم‌گیری حذف می‌شوند. قابل تاکید است که موضوع مورد بحث تخلفات تعریف‌شده مانند فساد و سوءاستفاده از موقعیت نیست بلکه آنچه مورد نظر است اثرات تصمیمات مدیریتی است. نکته مهم دیگر که در بررسی موضوع نباید مغفول بماند این است که بسیاری از تصمیمات اثرگذار بانک مرکزی، مانند نحوه مدیریت بازار ارز و مخصوصاً در زمان بحران‌های ارزی، به صورت برون‌زا به بانک مرکزی تحمیل می‌شود و غالباً با تصمیم شورای پول و اعتبار یا مصوبه هیات وزیران به مرحله اجرا می‌رسد.

در نهایت مانند هر تصمیم دارای گستره اثر دیگری لازم است مقامات قضایی نیز قبل از اتخاذ تصمیم نهایی و اعلام عمومی، جوانب و اثرات احکام صادره را بررسی کنند و در فضایی شفاف و به ‌دور از ملاحظات سیاسی پیگیر اجرای عدالت باشند. در این مسیر لازم است دستگاه قضا تمام توان کارشناسی خود را در بررسی هرچه تخصصی‌تر به کار گیرد، چراکه اعتماد عمومی و سرمایه اجتماعی گوهر گرانبهایی است که عدم‌مراقبت از آن اثرات جبران‌ناپذیر گزافی به جا خواهد گذاشت.