به مثابه کالای عمومی
آیا ساخت پناهگاه برای بی‌سرپناهان وظیفه دولت است؟
بی‌خانمانی یکی از مشکلات بزرگ اقتصادی و اجتماعی در جوامع مختلف است. در آمریکا، هر شب بیش از ۷۵۰ هزار نفر بی‌خانمان هستند و حدود یک‌سوم آنها در فضای باز می‌خوابند. در سال‌های گذشته، بی‌خانمانی در ایالت‌هایی همانند اوکلاهما و آیداهو سریع‌تر از شهرهای بزرگی مثل لس‌آنجلس رشد کرده است. در کالیفرنیا، که پرجمعیت‌ترین ایالت آمریکا و چهارمین اقتصاد بزرگ جهان است، حدود ۴۵ درصد بی‌خانمان‌های بدون سرپناه زندگی می‌کنند. با اینکه دولت کالیفرنیا سالانه بیش از پنج میلیارد دلار برای این مشکل هزینه می‌کند، تعداد بی‌خانمان‌ها در 10 سال گذشته ۵۰ درصد افزایش یافته است. بر سر چگونگی خرج کردن این بودجه‌ها، اختلاف نظر وجود دارد. برخی می‌گویند باید پول را صرف ساخت خانه‌های دائم کرد. برخی دیگر بر این باورند که پناهگاه‌های موقت اهمیت زیادی دارند، چون مانع از آسیب‌های اجتماعی مثل جرم، بیماری و مرگ می‌شوند.
پناهگاه‌های اضطراری (مثل سرپناه‌های شبانه زمستانی) یکی از اصلی‌ترین روش‌های مقابله با بی‌خانمانی است. حامیان می‌گویند، این پناهگاه‌ها با هزینه نسبتاً کم می‌توانند امنیت و سلامت عمومی را بالا ببرند، درحالی‌که منتقدان می‌گویند این برنامه‌ها فقط راه‌حل موقت هستند و مانع سرمایه‌گذاری روی خانه‌های دائم می‌شوند. در این‌باره سه اقتصاددان دانشگاه استنفورد آمریکا به نام‌های دِرِک کریستوفر، مارک دوگان و اولویا مارتین در مقاله‌ای که به‌تازگی منتشر کرده‌اند به بررسی آثار واقعی پناهگاه‌های زمستانی شهر لس‌آنجلس این کشور پرداخته‌اند. هدف آنها این است که ببینند آیا باز شدن فصلی پناهگاه‌ها باعث کاهش جرم و مراجعه به اورژانس می‌شود؟ و آیا اقامت در پناهگاه می‌تواند آینده افراد بی‌خانمان را بهتر کند یا نه؟ نتایج مقاله نشان می‌دهد که افزایش پناهگاه‌ها باعث کاهش جرم و کاهش مراجعه روان‌پزشکی به اورژانس می‌شود و احتمال مرگ افراد را در کوتاه‌مدت پایین می‌آورد. بااین‌حال، اقامت موقت در پناهگاه‌ها به‌تنهایی باعث نمی‌شود افراد در آینده راحت‌تر از بی‌خانمانی نجات پیدا کنند.
پیش‌زمینه
دخالت دولت در بازار مسکن بخش بزرگی از هزینه‌های اجتماعی در کشورهای پیشرفته را تشکیل می‌دهد. در آمریکا، برنامه‌های دولتی مربوط به مسکن شکل‌های مختلفی دارند، از جمله ساخت مستقیم خانه‌های دولتی، پرداخت یارانه یا کوپن مسکن به افراد، مشوق‌های مالی برای سازندگان مسکن ارزان‌قیمت، کمک‌های حقوقی برای جلوگیری از تخلیه مستاجران و حتی معافیت‌های مالیاتی برای صاحبان خانه‌ها. پژوهش‌های زیادی درباره اثر این برنامه‌ها انجام شده است. برای مثال، درباره تاثیرشان بر وضع زندگی مردم، بر ترکیب جمعیتی محله‌ها و بر تعادل بازار مسکن. پژوهش‌های مربوط به بی‌خانمانی معمولاً به سه دسته «علت‌های بی‌خانمانی»، «پیامدهای آن» و «سیاست‌ها و برنامه‌های مقابله با آن» تقسیم می‌شوند. ولی به دلیل کمبود داده‌های دقیق، تحقیقات علمی و علّی در این زمینه محدود است. برای مثال، در داده‌های عمومی معمولاً اطلاعاتی درباره افراد بی‌خانمان وجود ندارد، چون بیشتر نظرسنجی‌ها از طریق آدرس خانه انجام می‌شوند. حتی در داده‌های رسمی هم شناسایی این افراد دشوار است، چون بسیاری از آنها جابه‌جا می‌شود و نشانی ثابت ندارند. به همین دلیل، بسیاری از پژوهش‌ها درباره بی‌خانمانی به‌جای روش‌های آماری پیشرفته، از پرسش‌نامه‌ها یا آزمایش‌های میدانی کوچک استفاده کرده‌اند. در سال‌های گذشته پژوهش‌های جدید انجام شده است. برای نمونه، کوهن (2024) با استفاده از داده‌های رسمی و مقایسه تصمیم‌های مدیران خدمات اجتماعی، اثر برنامه‌های مسکن دائم را بررسی کرده است. در بیشتر این مطالعات، گروه مقایسه (گروه کنترل) شامل افرادی بوده که در پناهگاه‌های موقت زندگی می‌کردند. پژوهش‌های جدید در لس‌آنجلس توانسته‌اند گروهی از بی‌خانمان‌های خیابانی را وارد مطالعات کنند و اطلاعات ارزشمندی درباره آنها به‌دست آورند. پژوهش‌ها کمک کرده‌اند درک بهتری از جمعیت بی‌خانمان‌های بدون سرپناه به‌دست آید، ولی هنوز شواهد علّی کافی درباره اثرات پناهگاه وجود ندارد. در مجموع، پژوهش‌های قبلی بر جلوگیری از بی‌خانمانی یا مسکن‌های دائم تمرکز کرده‌اند و پناهگاه‌های موقت تقریباً نادیده گرفته شده‌اند. با توجه به اینکه هر سال میلیاردها دلار برای خدمات بی‌خانمان‌ها هزینه می‌شود، لازم است بدانیم پناهگاه‌ها، که یکی از رایج‌ترین شکل‌های کمک هستند، چه تاثیری دارند؟
آمار و ارقام
تعداد بی‌خانمان‌ها در آمریکا از سال ۲۰۱۷ دوباره رو به افزایش گذاشته است. در فاصله سال‌های ۲۰۰۷ تا ۲۰۱۷، شمار بی‌خانمان‌ها حدود ۱۵ درصد کاهش داشت، اما از آن زمان تا سال ۲۰۲۴ حدود ۴۰ درصد افزایش یافته است. حدود دوسوم بی‌خانمان‌ها در پناهگاه‌ها زندگی می‌کنند، ولی در کالیفرنیا این نسبت پایین‌تر است. حدود یک‌سوم بی‌خانمان‌ها در پناهگاه‌ها هستند و بقیه در خیابان یا مکان‌های باز زندگی می‌کنند. همچنین، سهم افرادی که بی‌خانمان مزمن محسوب می‌شوند (یعنی مدت زیادی بی‌خانمان بوده‌اند) اکنون نزدیک به ۳۰ درصد است. بررسی گسترده در کالیفرنیا نشان می‌دهد مدت متوسط بی‌خانمانی حدود ۲۲ ماه است. به‌طور کلی، جمعیت بی‌خانمان‌ها نسبت به جمعیت عمومی کشورمان جوان، مرد و از نظر نژادی متنوع است (یعنی درصد سفیدپوستان در میانشان کمتر است).
پناهگاه اضطراری شکل‌های مختلفی دارد؛ از پناهگاه‌های ساده با تخت‌های گروهی برای خواب شبانه گرفته تا اتاق‌های جداگانه در هتل‌ها. نکته مهم این است که پناهگاه‌ها، راه‌حل دائمی نیستند، افراد ساکن در آنها همچنان «بی‌خانمان» محسوب می‌شوند، فقط موقتاً سرپناه دارند. بااین‌حال افزایش بی‌خانمانی در شهرها، پناهگاه‌ها را به ابزار مهمی برای مدیریت بحران تبدیل کرده است. در سال ۲۰۲۴، در سراسر آمریکا حدود ۴۲۲ هزار تخت پناهگاه اضطراری وجود داشت که برای نخستین‌بار از تعداد تخت‌های «مسکن حمایتی دائم» بیشتر شد. میزان دسترسی به پناهگاه در شهرهای مختلف آمریکا متفاوت است. برای مثال فقط سه درصد بی‌خانمان‌های نیویورک در خیابان می‌خوابند، اما در لس‌آنجلس این رقم به 70 درصد می‌رسد. این تفاوت‌ها بیشتر به تصمیم‌های سیاست‌گذاران محلی برمی‌گردد. برخی شهرداری‌ها بر ساخت پناهگاه تاکید دارند، درحالی‌که برخی دیگر ترجیح می‌دهند منابعشان را صرف مسکن‌های دائم کنند. منتقدان می‌گویند گسترش پناهگاه‌ها هزینه‌بر است و منابع مالی را از طرح‌های مسکن دائم دور می‌کند. اما دو نکته در این بحث معمولاً نادیده گرفته می‌شود. نخست، شاید مسکن دائم در کاهش بی‌خانمانی موثر باشد، اما هزینه آن به ازای هر نفر بیشتر است. ممکن است پناهگاه‌ها از نظر «هزینه به ازای نتیجه» مقرون‌به‌صرفه باشند. دوم، زندگی در خیابان ممکن است جرم، بیماری و هزینه‌های عمومی را به‌مراتب بیشتر کند. حتی اگر پناهگاه‌ها به‌تنهایی مشکل را حل نکنند، ممکن است از دید اجتماعی مفید باشند. درباره لس‌آنجلس، این شهر از نظر تعداد بی‌خانمان‌ها یکی از مناطق اصلی آمریکا محسوب می‌شود. حدود ۱۰ درصد کل بی‌خانمان‌های آمریکا و ۲۰ درصد بی‌خانمان‌های بدون سرپناه این کشور در لس‌آنجلس زندگی می‌کنند. تعداد افراد بدون سرپناه در لس‌آنجلس بیشتر از مجموع ۱۰ شهر بزرگ آمریکاست. در سال ۲۰۱۴، حدود 39 هزار نفر در این شهر بی‌خانمان بودند و دوسوم آنها در خیابان می‌خوابیدند. تا سال ۲۰۱۹، تعداد کل بی‌خانمان‌ها به 59 هزار نفر رسید و نسبت افراد بدون سرپناه به 75 درصد افزایش یافت. به دلیل وسعت زیاد شهرستان، سازمان خدمات بی‌خانمان‌های لس‌آنجلس (LAHSA) این منطقه را به هشت ناحیه خدماتی تقسیم کرده است که خدمات را متناسب با شرایط هر ناحیه ارائه دهد.
روش ارزیابی
روش اصلی پژوهش حاضر بر پایه «برنامه پناهگاه زمستانی» لس‌آنجلس است. این برنامه هر سال در فصل سرما ظرفیت پناهگاه‌ها را به‌طور موقت افزایش می‌دهد. معمولاً بیش از هزار تخت اضافی فراهم می‌شود که طی چند ماه زمستان به چند هزار نفر خدمات می‌دهد. نکته مهم این است که زمان و مکان باز شدن پناهگاه‌ها از ماه‌ها قبل مشخص می‌شود و تصمیم آنها براساس شرایط روزانه آب‌وهوا یا جرم نیست. بنابراین، تغییرات می‌تواند به‌عنوان «شوک تصادفی» برای بررسی اثر پناهگاه‌ها بر جامعه استفاده شود. پناهگاه‌های زمستانی معمولاً از ساعت ۵ عصر تا ۷ صبح فعال‌اند و زمان باز و بسته شدن آنها در هر سال و هر منطقه فرق دارد. این تفاوت‌ها به پژوهشگران اجازه می‌دهد اثر افزایش ناگهانی ظرفیت پناهگاه را بر جرم و سلامت بررسی کنند. برای مثال، می‌توان داده‌های یک سال را که پناهگاه‌ها در آبان باز شده‌اند با سال دیگری مقایسه کرد که در آذر باز شده‌اند. یا دو منطقه مختلف را با هم مقایسه کرد که در یکی پناهگاه زودتر باز می‌شود و در دیگری دیرتر. تنوع زمانی و مکانی، فرصت مناسبی برای یافتن اثر واقعی پناهگاه‌ها بر نتایجی مثل جرم و مراجعه به اورژانس فراهم می‌کند.
پژوهشگران بررسی می‌کنند که باز یا بسته شدن پناهگاه‌های زمستانی در مناطق مختلف لس‌آنجلس چه تاثیری بر میزان جرم و مراجعه به اورژانس دارد؟ برای این کار، داده‌های دقیق و روزانه از سال‌های ۲۰۱۴ تا ۲۰۱۹ جمع‌آوری شده است. برای بررسی تاثیر پناهگاه‌ها، پژوهشگران از تغییرات فصلی و مکانی در ظرفیت پناهگاه‌ها استفاده کرده‌اند. چون این تغییرات (برای مثال باز شدن یا بسته شدن پناهگاه در هر منطقه) معمولاً از پیش تعیین می‌شود و به اتفاقات روزانه ربطی ندارد، می‌توان آن را همانند «آزمایش طبیعی» در نظر گرفت. روش کار هم به این شکل است که هر منطقه از لس‌آنجلس در روزهایی که پناهگاه فعال است، با همان منطقه در روزهایی که پناهگاه بسته است مقایسه می‌شود. علاوه بر آن، مناطق دیگر که در همان زمان پناهگاه ندارند به‌عنوان گروه مقایسه (گروه کنترل) استفاده می‌شوند. به این ترتیب، می‌توان اثر «باز بودن پناهگاه» را بر جرم و مراجعه به اورژانس جدا کرد و دید که آیا بین روزهای با پناهگاه و بدون پناهگاه تفاوت معناداری وجود دارد یا نه؟
نتایج تحقیق
نتایج نشان می‌دهد باز شدن پناهگاه‌ها باعث کاهش قابل‌توجه در جرم می‌شود. به‌طور متوسط، وقتی تعداد تخت‌های پناهگاه در منطقه‌ای ۱۰۰ عدد افزایش پیدا می‌کند، حدود ۹۰ نفر بیشتر در پناهگاه اقامت می‌کنند (یعنی ظرفیت تقریباً به‌طور کامل استفاده می‌شود) و در همان زمان، روزانه جرم کمتری در آن منطقه ثبت می‌شود. کاهش جرم به‌ویژه در دسته جرائم کوچک و خشونت‌های خیابانی مشاهده شده است، نه در جرائم بزرگ مثل سرقت‌های مسلحانه یا قتل. این امر نشان می‌دهد پناهگاه‌ها احتمال درگیری‌ها و رفتارهای پرخطر در خیابان را کاهش می‌دهند. همچنین، بررسی‌ها نشان داد این اثر فقط محدود به همان محله پناهگاه نیست، بلکه در مناطق اطراف نیز کاهش جرم دیده می‌شود.
باز شدن پناهگاه‌ها علاوه بر کاهش جرم، باعث کاهش مراجعه اضطراری به بیمارستان‌ها هم می‌شود (به‌ویژه برای موارد روان‌پزشکی و مشکلات ذهنی). به‌طور میانگین، افزایش ۱۰۰ تخت پناهگاه باعث کاهش 25 /0درصدی مراجعه روان‌پزشکی به اورژانس در روز می‌شود. در نگاه نخست شاید این عدد کوچک به نظر برسد، اما وقتی در مقیاس کل شهرستان محاسبه شود، مقدار قابل‌توجه است. نتایج نشان می‌دهد داشتن سرپناه موقت، می‌تواند فشار روانی و احتمال بحران‌های روحی در میان بی‌خانمان‌ها را کاهش دهد. پژوهشگران بررسی کردند که آیا اثر پناهگاه‌ها ممکن است به دلایل دیگری به‌طور مثال تغییر هوا، برنامه‌های همزمان دیگر، یا افزایش پلیس در همان مناطق باشد؟ اما پس از کنترل همه این عوامل، نتیجه همچنان ثابت ماند. باز شدن پناهگاه‌ها موجب کاهش جرم و مراجعه به اورژانس می‌شود. همچنین، پس از بسته شدن پناهگاه‌ها، در روزهای بعد از آن دوباره میزان جرم و مراجعه به اورژانس بالا می‌رود. این یعنی اثر مثبت پناهگاه‌ها بلافاصله و به‌طور موقت است و تا زمانی ادامه دارد که پناهگاه فعال باشد.
اثر فردی
در بخش بعد، پژوهشگران بررسی می‌کنند برای افراد بی‌خانمان چه اتفاقی می‌افتد وقتی به پناهگاه می‌روند؟ آیا زندگی آنها بهتر می‌شود؟ آیا احتمال مرگ کمتر می‌شود؟ و آیا در آینده از بی‌خانمانی نجات پیدا می‌کنند یا نه؟ برای پاسخ به این پرسش‌ها، پژوهشگران از مجموعه داده بزرگ و دقیقی درباره همه افرادی استفاده کردند که بین سال‌های ۲۰۱۴ تا ۲۰۱۹ از خدمات بی‌خانمان‌های لس‌آنجلس استفاده کردند. در این داده‌ها بیش از ۱۷۰ هزار نفر ثبت شده‌اند که در مجموع ۳۳۰ هزار بار از حداقل خدمات مربوط به بی‌خانمان‌ها نظیر اقامت، دریافت غذا، خدمات درمانی و... استفاده کردند. با استفاده از این اطلاعات، پژوهشگران توانستند مسیر هر فرد را در طول زمان دنبال کنند و ببینند بعد از گرفتن هر نوع خدمتی چه تغییراتی در شرایط او رخ داده است. طبق نتایج این بخش، افرادی که به پناهگاه می‌روند، احتمال مرگشان در کوتاه‌مدت کمتر است. به‌طور خاص، احتمال مرگ در ۹۰ روز پس از استفاده خدمات برای افرادی که در پناهگاه بودند حدود ۲۵ تا ۳۰ درصد کمتر از کسانی بود که در خیابان ماندند. این امر نشان می‌دهد اقامت موقت در پناهگاه می‌تواند جان انسان‌ها را نجات دهد. احتمالاً چون افراد در محیط امن هستند و به خدمات درمانی و غذایی بهتر دسترسی دارند. وقتی پژوهشگران وضع این افراد را در دوره طولانی (برای مثال چند ماه یا یک سال بعد) بررسی کردند، نتیجه متفاوت بود. افرادی که به پناهگاه رفته بودند، در آینده همانند بقیه، احتمال بی‌خانمانی داشتند. یعنی پناهگاه‌ها در کاهش «بی‌خانمانی بلندمدت» تاثیر چشمگیری نداشتند. به عبارت ساده، پناهگاه کمک می‌کند افراد چند شب یا چند هفته از خیابان دور شوند و در امان باشند، اما به‌تنهایی باعث نمی‌شود که از چرخه بی‌خانمانی خارج شوند یا خانه دائم پیدا کنند. یافته‌ها نشان می‌دهد پناهگاه‌ها نقش حفاظتی و کوتاه‌مدت دارند. آنها می‌توانند از آسیب‌ها، خشونت، بیماری و مرگ جلوگیری کنند، اما به‌تنهایی راه‌حل دائمی برای مشکل بی‌خانمانی نیستند. بنابراین، بهترین سیاست می‌تواند ترکیب پناهگاه‌ها با برنامه‌های مسکن دائم باشد. به این معنا که پناهگاه‌ها به‌عنوان گام نخست نجات عمل کنند و سپس به افراد کمک شود وارد برنامه‌های مسکن پایدار شوند.
