هزینه رفاه
آمریکا و سوئد چگونه هزینه‌های رفاه اجتماعی را سامان دادند؟
در قرن بیستم میلادی عمده کشورهای توسعه‌یافته با چالش مخارج رفاهی مواجه بودند. مخارج رفاهی کمک‌هایی هستند که در حوزه‌هایی نظیر سلامت، مستمری دوران بازنشستگی، جبران درآمد شاغلان آسیب‌دیده و... برای مردم -اغلب نیازمندان- درنظر گرفته می‌شود. ساختار نهادی این مخارج بسته به اینکه نهادهای دولتی یا بازار آنها را فراهم می‌کنند متفاوت است. کشورهای جهان مدل‌های مختلفی از ساختار این مخارج را به کار می‌گیرند. به عنوان نمونه آمریکا و سوئد دو کشوری هستند که طی یک قرن اخیر ساختار مخارج رفاهی‌شان در دو سر طیف قرار داشته است.
بر این اساس پرایس فیش‌بک، اقتصاددان دانشگاه آریزونا آمریکا، در مقاله‌ای که به تازگی در کمیته ملی تحقیقات اقتصادی این کشور به چاپ رسیده، به بررسی مدل مخارج رفاهی دو کشور آمریکا و سوئد در طی قرن بیستم میلادی پرداخته است. با بررسی مخارج رفاهی دو کشور آمریکا و سوئد که در دو سر طیف (از لحاظ بازارمحور یا دولتی بودن) قرار دارند او سعی دارد تحولات مخارج رفاهی-اجتماعی را طی 120 سال اخیر رصد کند. همانند سایر کشورهای توسعه‌یافته، در حوالی سال 1900 میلادی خانوارها در سوئد و آمریکا عمدتاً به منابع شخصی خود وابسته بودند و برای رسیدگی به رخدادهای ناگهانی گاهی از فامیل، کلیسا، نهادهای بازارمحور و حمایت‌های محدود دولت کمک می‌گرفتند. با گذر زمان و توسعه‌یافته‌تر و ثروتمندتر شدن کشورها، مدل‌های مخارج رفاهی-اجتماعی نیز متنوع‌تر شدند.
در حال حاضر هر دو کشور اقتصادهایی بازارمحور دارند و روابط میان کارگر و کارفرما در سیستم رفاهی اجتماعی نقشی حیاتی ایفا می‌کند. هر دو کشور در نظام‌های رفاهی خود با مشکل تصمیمات نادرست و آسیب‌های اخلاقی مواجه‌اند. هر دو کشور به خانوارهای کم‌درآمد شناسایی‌شده خود کمک‌هایی دارند که البته بخش کوچکی از مخارج رفاه اجتماعی آنها را تشکیل می‌دهد. به‌علاوه سطوح مخارج رفاهی بخش دولتی و خصوصی در هر دو سهم تقریباً مشابهی از تولید ناخالص داخلی دارد.
عمده تفاوت دو کشور در این است که سوئد وابستگی بسیار بیشتری به برنامه‌های اجتماعی دولتی دارد (برنامه‌هایی که غالباً به شکل بیمه هستند)، هزینه این برنامه‌ها عمدتاً از کارفرمایان بخش خصوصی دریافت می‌شود. در مقابل در آمریکا، بخش قابل‌توجهی از مخارج اجتماعی از پرداختی کارفرمایان به صندوق‌های بازنشستگی خصوصی (به جای دولتی) تامین مالی می‌شود. برنامه‌های رفاهی-اجتماعی دولت سوئد فراگیر و همگانی‌تر است، در حالی‌که در آمریکا فراهم کردن شبکه ایمن برای خانوارهای سالخورده و خانوارهای کم‌درآمد دارای فرزند اولویت دارد. خانوارهای سوئدی نرخ‌های مالیات بر درآمد و مصرف بسیار بالاتری می‌پردازند. خانوارهای کم‌درآمد نیز در این کشور که کمک‌های معیشتی دریافت می‌کنند نسبت به همتایان آمریکایی خود نرخ مالیات بسیار بیشتری می‌پردازند. با نگاه به گذشته، در قرن بیستم سوئد بیمه سلامت دولتی را دنبال کرد چراکه در اواخر قرن نوزدهم اداره بیمارستان‌های این کشور برعهده دولت‌های محلی بود. فقر جمعیت سالخورده از مشکلات اساسی هر دو کشور بوده است، هرچند سوئد با داشتن جمعیت سالخورده‌تر، رنج بیشتری می‌برد. به تدریج هر دو کشور برنامه‌های مستمری بازنشستگی دولتی و خصوصی را توسعه دادند. توسعه بیمه بیکاری از دیگر اقدامات دو کشور بود. در سوئد چون اتحادیه‌ها بنیانگذار آن بودند و سهم قابل‌توجهی از بازار نیروی‌کار داشتند کنترل سیستم را به دست گرفتند. سوئدی‌ها طیف گسترده‌تری از امتیازات خانوادگی را معرفی کردند شاید به این خاطر که نگرانی‌هایی پیرامون نرخ پایین زاد و ولد در این کشور وجود داشت.
مخارج رفاهی کشورهای عضو «سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه»
یکی از در دسترس‌ترین و پرکاربردترین آمارهای مخارج رفاهی مربوط به «سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه» است. به همین خاطر نویسنده مقاله مفهوم مخارج رفاهی-اجتماعی را از تعاریف این سازمان برگرفته است: مخارجی که با هدف بازتوزیع منابع به صورت پرداخت نقدی، فراهم کردن مستقیم کالا و خدمات و معافیت‌های مالیاتی انجام می‌گیرند. بر این اساس این مزایا ممکن است به خانوارهای کم‌درآمد، جمعیت سالخورده، ناتوان، بیمار، بیکار یا مراقبت و آموزش کودکان تعلق گیرد، مزایایی که یا می‌تواند موردی یا مانند کمک‌هزینه پرداختی به تمام کودکان سوئدی فراگیر باشد.
در طول قرن بیستم میلادی، مخارج رفاهی اقتصادهای توسعه‌یافته به طور چشمگیری افزایش یافت و بخش قابل توجهی از فعالیت‌های دولت را تشکیل داد. تا سال 2003، اندکی پس از پایان قرن بیستم، مخارج عمومی دولت سوئد به 28 درصد تولید ناخالص داخلی و مخارج در آمریکا به 8 /15 درصد رسید. با نگاه جزئی‌تر مشاهده می‌شود که در سوئد مخارج مربوط به جمعیت سالخورده، بیماران، ناتوانان و موضوعات خانوادگی سهم بیشتری داشته است. این تفاوت شاید به خاطر سالخورده‌تر بودن جمعیت سوئد نسبت به آمریکا و پایین‌تر بودن نرخ زادوولد بوده است. در این‌باره سوئدی‌ها توجه بیشتری به موضوعات مراقبت عمومی کودکان، حضور در دوره‌های پیش‌دبستانی، کمک‌هزینه برای همه کودکان و مرخصی و معافیت‌های مادران داشتند. با این‌حال مخارج مربوط به بیمه سلامت در هر دو کشور تقریباً یکسان بود هرچند در سوئد تمام جمعیت و در آمریکا تنها جمعیت فقیر، سالخورده و بازنشسته پوشش داده می‌شدند.
تفاوت دیگر مخارج عمومی دو کشور به این برمی‌گردد که آمریکا وابستگی بیشتری به مخارج اجتماعی بخش خصوصی دارد، به ویژه از جانب کارفرمایان، سازمان‌های غیردولتی و خیریه‌ها. در سال 2003، مخارج اجتماعی بخش خصوصی آمریکا 1 /10 درصد تولید ناخالص داخلی بود، نرخی که در سوئد تنها 6 /2 درصد داشت. همچنین آمریکایی‌ها بیشتر به صندوق‌های بازنشستگی خصوصی متکی بودند. به همین خاطر در این کشور مخارج بخش خصوصی برای سالمندان 9 /1 درصد بیشتر از سوئد بود.
از دیگر تفاوت‌های قابل اشاره دو کشور، نظام مالیاتی است. در سال 2003 سوئد بر مزایای پرداختی به خانوارها نرخ مالیات مستقیم 27 تا 30درصدی وضع می‌کرد. در مقابل در آمریکا میانگین نرخ مالیات برای مستمری بازنشستگان دولتی 4درصد، خصوصی 15درصد و مزایای بیکاری 8 درصد بود. نوع دیگر مالیات، مالیات غیرمستقیم یا مالیات بر مصرف است که هنگام خرید کالا و خدمات دریافت می‌شود. طبق آمارهای «سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه» در سال 2001 میانگین نرخ مالیات بر مصرف سوئد بین 3 /22 تا 8 /28 درصد بود و در آمریکا 7 /4 تا 2 /7 درصد. همچنین دولت آمریکا با اهداف رفاه اجتماعی برخی معافیت‌های مالیاتی نیز در نظر می‌گرفت، شامل معافیت‌های مالیاتی برای جمعیت فقیر دارای فرزند، فرزندان مستقل، سازمان‌های خیریه، مستمری‌ها و سهمی که کارفرمایان در هزینه بیمه‌ها و مراقبت‌های درمانی دارند. در سال 2003 مجموع این معافیت‌ها به 1 /3 درصد تولید ناخالص داخلی می‌رسید، در حالی‌که در سوئد از این خبرها نبود.
با در نظر گرفتن همه عواملی که در بالا پیرامون مخارج رفاهی بخش دولتی و خصوصی و همچنین معافیت‌های مالیاتی ذکر شد، خالص مخارج رفاهی سال 2003 سوئد به کمتر از همتای آمریکایی می‌رسید: 7 /23 درصد در مقابل 2 /25 درصد. در میان کشورهای عضو «سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه» تنها فرانسه با 5 /28 درصد و آلمان با 1 /27 درصد نرخی بالاتر از آمریکا و سوئد داشتند، کشورهایی که توسط بلژیک و هلند با 3 /23 و انگلیس و اتریش با 9 /22 درصد دنبال می‌شوند. بین سال‌های 2003 تا 2017 نیز خالص مخارج رفاهی در آمریکا با افزایشی قابل‌توجه به 6 /29 درصد رسید در حالی‌که برای سوئد تنها به 4 /24 درصد تولید ناخالص داخلی افزایش یافت. بخش عمده عملکرد بالاتر آمریکا به افزایش در مخارج مراقبت‌های درمانی و سلامت این کشور باز می‌گردد که بازیگر اصلی آن تصویب «قانون مراقبت ارزان» بود.
در مقاله مورد مطالعه، حوزه‌های متعددی از جزئیات مخارج رفاهی دو کشور آمریکا و سوئد مورد مقایسه قرار گرفته است (از قبیل بیمه بیماری، بیمه مراقبت‌های بهداشتی، بیمه حوادث محل کار، حمایت‌های دوره بازنشستگی، بیمه بیکاری، کمک‌هزینه‌های مربوط به خانوار و کودکان و مالیات‌های کارگران و کارفرمایان) که با توجه به حوصله یادداشت تنها به جمع‌بندی موضوعات اکتفا می‌شود.
شبکه ایمنی اجتماعی
گرچه در آمریکا تمرکز اصلی بر تامین جمعیت دهک‌های پایین درآمدی است، اما به نظر می‌رسد شبکه رفاه اجتماعی این کشور نسبت به اقتصادهای شناخته‌شده اسکاندیناوی غیرمنسجم‌تر است. غالب‌ترین مشکلی که در اوایل دهه 2000 برای برنامه‌های آمریکا مطرح می‌شد نبود بیمه سلامت دولتی یا خصوصی برای تقریباً 15 درصد از جمعیت بود. با خروج و ورود افراد تحت پوشش، دسترسی به بیمه سلامت باثبات نبود. بنابراین شمار افرادی که طی یک سال تحت پوشش بیمه نبودند بین 8 تا 12 درصد برآورد شده است. البته این آمارها بیانگر فقدان مراقبت‌های پزشکی نیستند. بخشی از عدم پوشش بیمه سلامت به خاطر افراد سالمی بود که با وجود تمکن مالی ترجیح می‌دادند بیمه را خریداری نکنند و هزینه سالانه پنج هزار تا شش هزاردلاری را نپردازند. در واقع تصمیم آنها نوعی قمار بود که احتمال می‌دادند طی آن سال بیمار نشده و به مراقبت‌های پزشکی نیاز نمی‌یافتند. با این‌حال زمانی که سلامت آنها دچار حوادث ناگوار می‌شد هزینه درمانی موجب از دست رفتن بخش قابل‌توجهی از دارایی آنها می‌شد، شرایطی که شهروندان کشورهای اسکاندیناوی از آن مصون بودند.
محدودیت شبکه ایمنی آمریکا از جنبه دیگر نیز قابل بررسی است، جایی که بسیاری از افراد واجد شرایط، از دریافت مزایای معیشتی صرف نظر می‌کردند. در سال 2009 روزنامه نیویورک‌تایمز در یادداشتی که مجموعه‌ای از مطالعات علمی را خلاصه می‌کرد نوشت بخش قابل توجهی از مردم نیازمند واجد شرایط درخواست خدمات بیمه نمی‌کنند یا از دریافت مزایای آن چشم می‌پوشند. دلایل مختلفی هم برای آن ذکر شد، از پیچیدگی‌های دریافت چنین خدماتی گرفته تا نبود شفافیت و اطلاعات کافی و وارد شدن به فرآیندی که دخالت دولت در زندگی مردم را تشدید می‌کرد. در این رابطه به نظر می‌رسد دسترسی به نظام خدمات رفاهی-اجتماعی در آمریکا بسیار پیچیده‌تر از همتای سوئدی است.
یکی از مهم‌ترین ویژگی‌های هر جامعه‌ای این است که چطور با جمعیت دهک‌های پایین‌درآمدی رفتار می‌شود. در اواسط دهه 1970 میلادی، نرخ 8 /19درصدی جمعیت فقیر سوئد بالاتر از نرخ 1 /19درصدی آمریکا بود (جمعیتی که درآمد قبل از مالیات و یارانه آنها کمتر از 40 درصد درآمد میانگین جامعه بود). این شکاف کمتر از یک نقطه درصد دو کشور، تا دهه 1990 به 5 /4 نقطه درصد افزایش یافت و بعد تا اواسط دهه 2000 به 4 /2 درصد رسید. البته نظام مالیات و یارانه سوئد به گونه‌ای است که نقش اثرگذاری در افزایش سطح درآمد افراد به بالاتر از آستانه فقر دارد. بر این اساس سهم خانوار سوئدی با درآمد کمتر از 40 درصد درآمد میانگین (درآمد پس از پرداخت مالیات و دریافت یارانه)، برای دهه‌ها بین 3 /1 و 5 /2 درصد باقی ماند، نرخی که در آمریکا رقم بسیار بالاتر 1 /10 تا 8 /11 درصد را نشان می‌داد.
البته سطح مطلق فقر نیاز به تامل بیشتری دارد چراکه اقتصاد جهان به سمت جهانی‌شدن پیش می‌رود و افراد نه‌تنها خود را با هموطنان بلکه با مردم سایر نقاط جهان مقایسه می‌کنند. در این‌باره تیموثی اسمیدینگ (2005) با بهره‌گیری از مطالعات درآمدی لوکزامبورگ، درآمد پس از مالیات و یارانه افراد نوعی کشورهای مختلف را برای سال 2000 برآورد کرد. طبق این برآورد، درآمد 90 درصد دهک‌های فوقانی آمریکایی‌ها، مبلغ 51 هزار و 300 دلار بود، بسیار بالاتر از مقدار 27 هزار دلار در سوئد. در دهک‌های پایین‌تر از 10 درصد نیز درآمد آمریکایی‌ها با 9 هزار و 500 دلار باز هم 200 دلار بیشتر از همتای سوئدی بود. با این حال حفره‌های شبکه ایمنی آمریکا باعث می‌شد شرایط نامساعدتری برای دهک‌های کمتر از 10 درصد توزیع درآمد رقم بخورد.
فقر کودکان از دیگر مشکلاتی است که آمریکا شرایط وخیم‌تری نسبت به سوئد داشت. طبق آمارها، سهم کودکان فقیر در آمریکا که در سال 1975، 20 درصد بود در دهه 1980 به اوج خود یعنی 25 درصد رسید و مجدد بین سال‌های 2005 تا 2012 به حوالی 20 درصد کاهش یافت. این در حالی است که این نرخ در سوئد 5 /2 درصد در سال 1975 بود، نرخی که تا سال 1996 ثابت باقی ماند و به پنج درصد در سال 2005 و 10 درصد در سال 2012 افزایش یافت. برخی مطالعات حاکی از آن است که این افزایش کودکان فقیر سوئد ریشه در عواملی همچون خانواده‌های تک‌والدینی، کاهش در حمایت‌های درآمدی دولت و مهاجرت پناهنده‌ها دارد. در این‌باره گفتنی است که در هر دو کشور مخارج رفاهی بیشتری برای جمعیت سالخورده نسبت به کودکان در نظر گرفته شد.
کلام آخر
در این یادداشت، مقاله‌ای مورد بررسی قرار گرفت که هدفش بررسی و مقایسه مخارج رفاهی دو کشور آمریکا و سوئد طی قرن بیستم میلادی بود. طبق یافته‌های مقاله، هرچند این دو کشور همانند سایر ملت‌های توسعه‌یافته مخارج رفاهی اندکی در قرن بیستم داشتند، اما همین اواخر سطح آن را به 22 درصد تولید ناخالص داخلی خود رساندند. هر دو کشور کمک‌هایی به قشر کم‌درآمد شناسایی‌شده دارند اما سهم آن از مخارج رفاهی ناچیز است. بخش عمده این مخارج در قالب بیمه‌های اجتماعی است، جایی که کارفرمایان -و تا حدی کمتر کارگران- هزینه برنامه‌هایی را که کمک حال دوره بازنشستگی یا دوران بحران‌های درآمدی یا سلامت است، می‌پردازند.
تفاوت نهادی سوئد و آمریکا به این بازمی‌گردد که در سوئد کارفرمایان و کارگران برنامه‌های رفاهی-اجتماعی دولت را تامین مالی می‌کنند، در حالی‌که در آمریکا کارفرمایان به بنگاه‌های بازارمحوری پرداختی دارند که بیمه و مستمری بازنشستگی کارگرانشان را فراهم می‌کنند. برنامه‌های دولت سوئد در کمک به کارگران غالباً به گونه‌ای است که تمام سطوح درآمدی را شامل می‌شود، اما در آمریکا برنامه‌ها عمدتاً متمرکز بر قشر کم‌درآمد است. با این حال در سوئد نسبت به آمریکا مالیات بسیار بیشتری از قشر کم‌درآمد اخذ می‌شود.
متاثر از مقایسه‌ای که در مطالعات و رسانه‌ها از برنامه‌های رفاهی دولت سوئد ارائه می‌شود، تصور عموم این است که این کشور نسبت به آمریکا سهم بیشتری را از تولید ناخالص داخلی خود به مخارج رفاهی اختصاص می‌دهد. با این‌حال زمانی‌که برنامه‌های حمایتی اختیاری و اجباری بخش خصوصی لحاظ می‌شود، شکاف دو کشور تقریباً از بین می‌رود.
نظام مالیاتی آمریکا و سوئد نیز به همین ترتیب است، جایی که سوئد مالیات مستقیم بیش از 25 درصد از افراد واجد شرایط برنامه‌های رفاهی دریافت می‌کند، اما در آمریکا این نرخ 5 تا 15 درصد است. نرخ مالیات غیرمستقیم (خرید کالا و خدمات) نیز در سوئد حدود 25 درصد و در آمریکا تنها شش درصد است. در نهایت دولت آمریکا برخی معافیت‌های مالیاتی برای خانوارهای کم‌درآمد یا دارای فرزند در نظر می‌گیرد. زمانی‌که این معیارهای مالیاتی مدنظر قرار می‌گیرد ملاحظه می‌شود که شبکه ایمنی آمریکا (مخارج رفاهی به عنوان درصدی از تولید ناخالص داخلی) طی دو دهه اخیر گسترده‌تر از همتای سوئدی می‌شود.
