محدودیت‌های قاعده‌گذاری آب

مقدمه

مشارکت بخش خصوصی (PSP)1 در تامین آب شهری (UWS)2 به سرعت در سراسر جهان در حال گسترش است. این روش از طرف موسسات مالی بین‌المللی (IFIs)3 به عنوان ابزاری برای بهبود عملکرد آب و برق دولتی که از طریق کارایی، اثربخشی و عدالت اندازه‌گیری می‌شود، به شدت تبلیغ شده است. PSP همچنین مورد استقبال دولت‌های ملی قرار گرفته است که مشتاق دسترسی به منابع مالی مورد نیاز برای گسترش شبکه‌های آب برای پاسخگویی به تقاضای جدید ناشی از رشد سریع جمعیت در سطح شهرها هستند. در حال حاضر طیف گسترده‌ای تجربه در سرتاسر جهان درباره نحوه اجرای PSP وجود دارد. متداول‌ترین قرارداد، قرارداد فرنچایز به سبک فرانسوی (اجاره، انعقاد قرارداد یا امتیاز) است که طبق آن دولت ضمن حفظ مالکیت دارایی‌ها، کنترل مدیریت آن را به بخش خصوصی می‌سپارد.

با این حال، قرارداد فرنچایز که این فرض را که PSP لزوماً منجر به بهبود کارایی تولیدی و تخصیصی می‌شود مورد تردید قرار می‌دهد. اولین مشکل بحث کژمنشی4 است (به عنوان مثال اگر پس از توافق در یک قرارداد، رفتار یک طرف به طور فرصت‌طلبانه به هزینه طرف دیگر تغییر کند، با این آگاهی که بعید است طرف بازنده به دلیل هزینه سنگین، توافق‌نامه را لغو کند). دوم، مشکل اطلاعات نامتقارن است (به عنوان مثال جایی که یک طرف معامله اطلاعات بیشتری در مورد کیفیت کالا یا خدمات مبادله‌شده نسبت به طرف دیگر دارد). سوم، مشکل مزیت حرکت اول است (یعنی مزیتی که طرف برنده قرارداد در تامین قراردادهای آینده با همان مشتری دارد). چهارم، هزینه بالای پیشنهاد دادن برای فرنچایز، باعث از بین رفتن رقابت می‌شود و در نهایت، این هزینه‌ها به مصرف کننده تحمیل می‌شود. پنجم، امتیاز فرنچایز معمولاً با یک دوره بیش از حد طولانی، معمولاً بیش از 10 سال، در برابر نیروهای بازار محافظت می‌شود.

این مقاله ظرفیت دولت برای تنظیم PSP در تامین آب شهری را از طریق تجزیه و تحلیل شگفت‌انگیزترین شکست در یک قرارداد بزرگ امتیاز فرنچایز برای تامین خدمات آب و فاضلاب یک شهر بزرگ بررسی می‌کند. در سپتامبر 1999، یک امتیاز 40ساله به AdT اعطا شد تا در کوچابامبا واقع در بولیوی خدمات آب ارائه دهد. این امتیاز شامل بهره‌برداری از سیستم آبرسانی موجود و ساخت پروژه 219 میلیون‌دلاری و چند‌منظوره میسیکانی (MMP)5 بود، پروژه‌ای شامل استفاده از منابع آب رودخانه میسیکانی برای تولید برق، آبیاری و آبرسانی به شهر. اما در عرض پنج ماه، مردم علیه افزایش تعرفه آب شورش کردند و قرارداد لغو شد.

این مقاله پیشینه، زمینه و عواملی را که شکست امتیاز کوچابامبا را توضیح می‌دهند مورد تجزیه و تحلیل قرار می‌دهد و تلاش دارد برای تنظیم امتیازات آینده، درس‌هایی ارائه کند. این مقاله در ابتدا به طور خلاصه بخش آب شهری در بولیوی را توصیف می‌کند. در ادامه سیستم حقوقی و چارچوب نظارتی آب را پوشش می‌دهد. پس از آن وضعیت تامین آب شهری در کوچابامبا قبل از امتیاز را توصیف و روش مناقصه، اعطا و محتوای قرارداد را بررسی می‌کند. همچنین این مقاله مجموعه عواملی را که منجر به شکست امتیاز شده است ارزیابی کرده و به ذی‌نفعان مختلف درگیری می‌پردازد و نقش تنظیم‌کننده آب را به صورت انتقادی ارزیابی می‌کند. در نهایت، این مقاله با درس‌هایی از تجربه کوچابامبا در زمینه تنظیم امتیازات آب به پایان می‌رسد.

نتایج تجربه کوچابامبا

از بین رفتن سریع امتیاز خدمات آب کوچابامبا توسط برخی از ناظران به عنوان یک پیروزی بزرگ مردمی در مبارزه با نیروهای جهانی‌سازی اعلام شده است (لوبینا، 2000). تحلیل فعلی نشان می‌دهد که چنین برداشتی اشتباه است. شواهد نشان می‌دهد پنج دهک پایین جمعیت شهری بیشترین سود را از اجرای موفقیت‌آمیز قرارداد می‌برد -‌چه در کوتاه‌مدت (یعنی معرفی یارانه متقابل از طریق IBT و کاهش نرخ نشت) و چه در طولانی‌مدت (به عنوان مثال گسترش شبکه لوله به محله‌های فقیرنشین که در حال حاضر به فروشندگان آب گران‌قیمت وابسته هستند).

در مقابل، این تحلیل ادعا می‌کند که عدم موفقیت امتیاز کوچابامبا به دلیل ترکیبی از عوامل پیچیده سیاسی، اجتماعی و اقتصادی بود. افزایش تعرفه ژانویه 2000 مهم‌ترین عامل مخالفت مصرف‌کنندگان با این قرارداد بود. تغییر از تعرفه قبلی SEMAPA به روش مترقی IBT منافع ذی‌نفعان قدرتمندی را که مدت‌ها در‌صدد جلب نارضایتی‌های پوپولیستی برای اهداف خود بودند، به صورت منفی تحت تاثیر قرار داد. انحصار در این قرارداد منافع فروشندگان آب و دستگاه‌های حفاری چاه در شهر را به چالش کشید. هر‌چند، ظرفیت نظارتی ضعیف، دلیل دیگری برای عدم موفقیت این امتیاز بود.

تجربه کوچابامبا نشان می‌دهد که تنظیم مقررات به ویژه در کشورهای در حال توسعه چالش‌برانگیز است، جایی که نهادهای نظارتی باید نه‌تنها با مسائل فنی مانند قیمت‌گذاری و کیفیت خدمات بلکه با مطالبات فشارآور اجتماعی نیز مواجه شوند. در مقایسه با بسیاری از کشورهای آمریکای لاتین، بولیوی در ایجاد یک سیستم مناسب برای تنظیم خدمات، گام‌های بلندی برداشته است. این چالش به ویژه در مورد تامین آب شهری بسیار زیاد بوده است زیرا این بخش انواع مختلفی از ارائه‌دهندگان را داشت و قبلاً هرگز تنظیم نشده بود. گشودن اپراتورهای بخش خصوصی در زمینه خدمات آب با مشارکت شرکت‌های بین‌المللی، مهارت‌های فنی پیچیده‌ای را از قاعده‌گذاران طلب می‌کرد. SSSB هنوز این ظرفیت را ایجاد می‌کند و در حال یادگیری ایجاد رابطه بین اپراتورهای خصوصی و مصرف‌کنندگان است.

درس‌هایی از تجربه کوچابامبا

در نهایت، می‌توان درس‌هایی از تجربه کوچابامبا گرفت که در ادامه به آنها اشاره می‌شود.

استقلال از فشار سیاسی

استقلال از سیاستمداران به عنوان یک اصل کلی تنظیم‌گری منصفانه همواره مورد حمایت کارشناسان بوده است. در عین حال هنوز هم در کشورهای در حال توسعه، محافظت از نهادهای تنظیم‌گر در برابر فشارهای سیاسی، یک چالش اساسی است. چنین فشاری به ویژه در مورد پروژه‌های بزرگ زیربنایی مانند MMP به دلیل پتانسیل کسب رای، بسیار شدید است. در بولیوی، مانند بیشتر کشورهای در حال توسعه، تنظیم‌کننده‌های خدمات، ماموریت قابل‌توجهی برای افزایش دسترسی به خدمات دارند. اما در صورت ادامه مداخله سیاسی در تعیین تعرفه‌ها، دستیابی به این امر ممکن نیست. پرونده کوچابامبا نشان می‌دهد که دستیابی به بازیابی هزینه در تامین خدمات آب تا زمانی که قیمت‌های پایین برای اهداف سیاسی حفظ شود، دشوار خواهد بود. مداخله سیاسی در تعیین تعرفه‌ها همچنین یک ضد‌انگیزه برای PSP در خدمات آب شکل می‌دهد. کاهش درجه نظارت صلاحدیدی می‌تواند به تضمین استقلال و جلوگیری از تحت تاثیر قرار گرفتن قاعده‌گذاری توسط ذ‌ی‌نفعان کمک کند. از یک طرف، این امر می‌تواند اطمینان حاصل کند که تصمیمات در چارچوب مقررات قانونی و قراردادهای امتیازی گرفته می‌شوند، در نتیجه تضمین بیشتری را برای بخش خصوصی ایجاد می‌کند. از طرف دیگر، می‌تواند انعطاف‌پذیری را در روند تنظیم مقررات کاهش دهد. جلوگیری از موقعیت‌های نامنظم مانند قرارهای موقت و ایجاد محافظت واضح در برابر برداشت خودسرانه، اقدامات دیگری برای کاهش خطر تحت تاثیر قرار گرفتن قاعده‌گذاری توسط ذی‌نفعان است.

شفافیت و پاسخگویی در برابر مصرف‌کنندگان

در فرآیندهای اصلاحی که شامل PSP می‌شود، مصرف‌کنندگان باید از تغییرات اهداف ارائه خدمات آب به خوبی مطلع شوند. مشارکت بخش خصوصی به منظور بهبود خدمات و افزایش کارایی در نظر گرفته شده است. با این حال، نگرانی و دغدغه اصلی اپراتور خصوصی بازیابی هزینه‌های سرمایه‌گذاری و کسب سود است. این تغییر اغلب در افزایش تعرفه‌ها منعکس می‌شود. نهادهای قاعده‌گذار باید منافع مصرف‌کننده را با این اهداف بخش خصوصی وفق دهند. مشارکت مصرف‌کننده از طریق یک فرآیند مشاوره در هنگام انتخاب گزینه PSP می‌تواند در به حداقل رساندن تعارضات اجتماعی در هنگامی که شرکت خصوصی شروع به کار و ارائه خدمات می‌کند، کمک‌کننده باشد.

در پرونده کوچابامبا، محتوای قرارداد امتیازی تنها پس از اعطای قرارداد برای عموم افشا شد. برای امتیازات بعدی، مهم است که تنظیم‌کنندگان رویکرد «از پایین به بالا» را در پیش بگیرند و شفافیت در طراحی امتیازات را افزایش دهند. نهادهای نظارتی باید شکل‌گیری تشکل‌های مصرف‌کنندگان را به همراه مسوولیت‌های نظارتی بر عملکرد قاعده‌گذار، تشویق کنند. اطلاعات مربوط به تصمیمات نظارتی، به ویژه افزایش تعرفه‌ها، باید در یک چارچوب قابل دسترس، به عموم مردم ارائه شود.

سازگاری و زمان‌بندی تصمیمات نظارتی

در کشورهای در حال توسعه که هیچ تجربه و سنتی برای تنظیم‌گری مستقل ندارند، زمان می‌برد تا مصرف‌کنندگان به تدریج به اهمیت و دوام آن توجه کنند. یک رژیم قاعده‌گذاری جدید نیاز به جلب اعتماد مصرف‌کنندگان و شرکت‌های خصوصی دارد. بنابراین، تصمیمات قاعده‌گذاری باید با گذشت زمان سازگار و پایدار باشند. تصمیمات قاعده‌گری را می‌توان از طریق سیستم حقوقی مورد اعتراض قرار داد اما در بعضی موارد ممکن است اصلاحاتی صورت بگیرد که خواسته‌های مصرف‌کننده را دربر بگیرد. زمان تصمیم‌گیری نیز اهمیت دارد. در مورد کوچابامبا، تاخیر و در نهایت لغو دادرسی عمومی در مورد تعرفه‌ها باعث ایجاد بی‌اعتمادی در بین مصرف‌کنندگان شد و مشروعیت تصمیمات قاعده‌گری را زیر سوال برد.

انحصار

مقررات نظارتی باید در هنگام گنجاندن بندهای انحصاری در قراردادهای امتیازی، مراقب باشند زیرا اپراتور خصوصی را به عنوان ارائه‌دهنده غالب در بازار توانمند می‌کنند. این می‌تواند تهدیدی برای استقلال تنظیم مقررات باشد. در عین حال، گزینه‌های عرضه برای مصرف‌کنندگان، بدون اتصال به شبکه کاهش می‌یابد و انگیزه‌های بهره‌وری نیز به دلیل عدم رقابت کاهش می‌یابد. در مواردی که انحصار‌پذیری به منظور تضمین پایه درآمد مانند کوچابامبا توجیه شود، ممکن است ترجیح داده شود که در ابتدای قرارداد، یک دوره موقت غیر‌انحصاری ایجاد شود.

قاعده‌گذاری ارائه‌دهندگان مقیاس کوچک

نهادهای قاعده‌گذاری باید درک دقیق و جامعی از نحوه عملکرد بازار آب شهری داشته باشند. ثبت‌نام ارائه‌دهندگان فعلی در حوزه قضایی امتیاز باید قبل از اجرای قرارداد تایید شود. پرونده کوچابامبا نیاز به ادغام ارائه‌دهندگان مقیاس کوچک مانند فروشندگان کامیون با ارائه‌دهنده اصلی در طی زمان را نشان می‌دهد. قراردادهای امتیازی باید شامل بندهای انتقالی باشد که رابطه تغییر‌یافته بین ارائه‌دهندگان مقیاس کوچک و سیستم رسمی شبکه را پوشش دهد.

تنظیم تعرفه

افزایش تعرفه در قراردادهای امتیازی باید به تدریج اجرا شود. با وجود نیاز به تامین مالی سرمایه‌گذاری‌های کلان مانند MMP، افزایش تدریجی تعرفه‌ها می‌توانست تنش‌های اجتماعی را در پرونده کوچابامبا تا حد زیادی کاهش دهد. در صورت امکان، افزایش تعرفه‌ها باید قبل از شروع امتیاز اعمال شود. به منظور جلب اعتماد مصرف‌‌کنندگان، افزایش‌های پس از آن باید به دنبال بهبودهای مشهود در ارائه خدمات باشد، نه مانند مورد کوچابامبا قبل از بهبودهای مد‌نظر.

ظرفیت‌سازی

آموزش تخصصی منابع انسانی در نهادهای تنظیم‌گر به منظور تنظیم‌گری یک شرکت خصوصی قدرتمند به روشی موثر، ضروری است. علاوه بر رشته‌های فنی و حقوقی سنتی، نهادهای تنظیم‌گر باید در آموزش و ارتباطات عمومی مهارت داشته باشند. در مواردی که فاقد چنین منابع انسانی ویژه‌ای هستند، نهادهای نظارتی باید گزینه برون‌سپاری برخی خدمات مشخص مورد نیاز برای تنظیم‌گری ارائه‌دهندگان خصوصی را در نظر بگیرند.

نتیجه

همان‌طور که مشاهده شده، این مقاله به محدودیت‌های ظرفیتی دولت برای مقررات‌گذاری مشارکت بخش خصوصی در تامین آب شهری کشورهای در حال توسعه از طریق تجزیه و تحلیل شگفت‌انگیزترین شکست یک قرارداد بزرگ برای تامین آب و خدمات بهداشتی، یعنی امتیاز 40ساله‌ای که در سپتامبر 1999 به آگواس دل توناری (AdT)6 در کوچابامبا اعطا شد، پرداخته است. پنج ماه بعد از این قرارداد، مردم علیه افزایش قیمت آب شورش کردند و در نتیجه قرار‌داد لغو شد. این مقاله به آنالیز پس‌زمینه و فاکتورهایی که شکست این قرارداد را توضیح می‌دهند می‌پردازد و تلاش می‌کند درس‌هایی را برای مقررات‌گذاری قراردادهای این‌چنینی ارائه دهد.