بمبهای عملنکرده
بزرگترین تهدید اقتصاد ایران در دوران پس از جنگ چیست؟
پویا فیروزی /تحلیلگر اقتصادی
دیباچه
در دسامبر سال ۱۹۴۵، چند ماه پس از پایان جنگ جهانی دوم، اگر کسی از خیابانهای توکیو یا فرانکفورت عبور میکرد، چیزی جز تلی از خاکستر، کارخانههای ویران و زیرساختهای نابودشده نمیدید. در همان زمان، کشورهایی در آمریکای لاتین مانند آرژانتین، فرسنگها دور از خط مقدم، با انبارهای پر از گندم و ذخایر ارزی کلان، در اوج ثروت بودند. بسیاری از بانکداران بینالمللی بر این باور بودند که آرژانتین ابرقدرت اقتصادی آینده است و آلمان و ژاپن حداقل نیمقرن زمان میخواهند تا کمر راست کنند. امروز، با گذشت بیش از هشت دهه، نتیجه به آنچه آن زمان پیشبینی میشد شبیه نیست؛ آلمان و ژاپن به غولهای صنعتی جهان تبدیل شدند و آرژانتین در تله یک قرن تورم مزمن، ناترازی و فروپاشی اقتصادی دستوپا میزند. چرا؟ پاسخ در عبارتی خلاصه میشود که دارون عجماوغلو و جیمز رابینسون، اقتصاددان، در کتاب «چرا کشورها شکست میخورند» به بهترین شکل آن را تبیین کردهاند: تخریب فیزیکی قابلجبران است، اما «تخریب نهادی» اقتصاد را به زانو درمیآورد. در باور عمومی، بمبها با تخریب پلها و کارخانهها بیشترین آسیب را میزنند، درحالیکه بزرگترین آسیب جنگ، دگرگون کردن «قواعد بازی» و «نهادهای اقتصادی» است که پس از جنگ را مسموم میکند. جنگها کارخانهها را ویران میکنند، اما سیاستگذاریهای غلط به تخریب نهاد قضاوت، مالکیت خصوصی، انگیزه کارآفرینی و مغزافزار توسعه کشورها منجر میشود. این همان پنجرهای است که باید از آن به اقتصاد پس از جنگ ایران بنگریم.
میراث انباشته
اقتصاد ایران پیش از آغاز جنگ تحمیلی در سال ۱۳۵۹، تحول بزرگ انقلاب ۱۳۵۷ را پشت سر گذاشته بود. این تحول، ساختار مالکیت و مدیریت اجرایی در کشورمان را زیرورو کرد. موج ملیسازی بانکها، صنایع بزرگ و کارخانههایی که با عنوان «بند ج» و «قانون حفاظت از صنایع» رخ داد، مدیریت بخش خصوصی کارآمد را با مدیریت دولتی نوپا و ایدئولوژیک جایگزین کرد. خروج سرمایه و تکنوکراتها از کشور، چالش عدمقطعیت مالکیت را بهشدت تعمیق کرد؛ بنابراین اقتصاد ایران با ساختار دولتیشده و نیمهتعطیل وارد جنگ شد. با آغاز جنگ، چالشهای ساختاری تشدید شدند. دولت مجبور شد برای اداره جنگ و تامین معیشت عمومی، فرمان اقتصاد را بهطور کامل در دست بگیرد. نظام سهمیهبندی، کوپن، چندنرخی شدن ارز و سرکوب قیمتها در این دوران متولد شد. اما بزرگترین چالشی که در این دوران به اقتصاد ایران «اضافه» شد، نهادینه شدن فرهنگ اقتصاد رفاهیتوزیعی و تضعیف تفکر تولید رقابتی و بهرهوری بود. در زمان جنگ، این سیاستها برای حفظ بقای جامعه حیاتی بودند؛ اما مشکل اصلی آنجا رخ داد که این «ابزارهای موقت دوران بحران» به «ساختارهای دائمی دوران صلح» تبدیل شدند. بیراه نیست اگر بگوییم، جنگ بر اقتصادی تحمیل شد که از قبل نیز با محدودیتها و چالشهای جدی مواجه بود. در چنین شرایطی، جنگ نهتنها مشکلات موجود را تشدید و تعمیق کرد، بلکه هزینههای جدیدی نیز بر اقتصاد تحمیل کرد.
پارادوکس جنگ
جنگ از نظر انسانی و فیزیکی تراژدی مطلق است. اما در ادبیات توسعه، مفهومی به نام «تخریب خلاق» وجود دارد که جوزف شومپیتر آن را مطرح کرد. تحلیلهای اقتصادی نشان میدهند که بحرانها و ازجمله جنگها، بهدلیل فروپاشیدن اتحادهای ذینفعان قدیمی، دریچه اجباری و کوتاهمدت برای اصلاحات ساختاری باز میکنند که در شرایط عادی غیرممکن است. به همین دلیل است که برخی اقتصاددانان از اصطلاح «پنجره اصلاحات» پس از بحران استفاده میکنند. جنگ از سویی میتواند بسیاری از توهمات سیاستی را نیز از میان بردارد و سیاستگذار را با واقعیتها و حقایق روبهرو کند.
برای ایران، این فرصت در سه قالب تجلی مییابد:
الف) بازآفرینی زیرساختها براساس فناوری روز: وقتی کارخانهای قدیمی آسیب میبیند، در پس از جنگ فرصتی ایجاد میشود که با تکنولوژی نسل جدید و بهرهوری بالاتر و حتی جانمایی مناسبتر بازسازی شود؛ اتفاقی که در صنایع فولاد و خودرو آلمان پس از جنگ رخ داد.
ب) سرمایه انسانی منعطف و بحراندیده: جنگها نسلی از مدیران اجرایی تربیت میکنند که در شرایط نااطمینانی توانایی تصمیمگیری دارند. این سرمایه انسانی در صورت هدایت درست، موتور محرک کارآفرینی پس از جنگ است.
ج) اجماع ملی برای توسعه: بزرگترین فرصت جنگ، ایجاد «حس اضطرار ملی» است. در سنگاپور پس از طی دوران بحران استقلال از مالزی و در کره جنوبی پس از جنگ دهه ۱۹۵۰، ترس از بقا باعث شد حکمرانی سیاسی، تمام منافع جناحی را فدای رشد اقتصاد کند. اما اگر این فرصت بدل به «رانت بازسازی» شود و نه «اصلاح ساختاری»، این پنجره به تهدیدی بزرگتر تبدیل میشود.
کالبدشکافی تهدیدها
بررسیهای تاریخی نشان میدهد که بزرگترین اشتباه ایران پس از پایان جنگ تحمیلی با عراق، نحوه ورود به دوران بازسازی بود. در این دوران، سه تهدید عمده شکل گرفت که هنوز اقتصاد ایران از آن رنج میبرد:
1- تولد «شبهدولتیها» و ذبح بخش خصوصی واقعی: منطق اجرایی آن زمان این بود: «بخش خصوصی ضعیف است، امکانات و ماشینآلات سنگین در دست نهادهای نظامی و دولتی است، پس بازسازی را به آنها بسپاریم.» نتیجه چه شد؟ وقتی نهادهای صاحب قدرت سیاسی یا نظامی وارد پهنه اقتصاد میشوند، محیط رقابت را ناهموار میکنند. بخش خصوصی واقعی توان رقابت با نهادی را که دسترسی به رانت اطلاعاتی، معافیت مالیاتی و قدرت حاکمیتی دارد، ندارد؛ در نتیجه منزوی، فراری یا در آن حل میشود.
2- بیماری هلندی و اعتیاد به درآمدهای نفتی: با پایان جنگ و جهش صادرات نفت، حجم بالایی ارز وارد کشورمان شد. سیاستگذار بهجای کانالیزه کردن این منابع به سمت سرمایهگذاری زیرساختی از طریق بخش خصوصی، به سمت «واردات ارزان برای سرکوب تورم» و «پروژههای بزرگ دولتی کمبازده» رفت. این دقیقاً همان مسیری بود که نیجریه و ونزوئلا رفتند و به فروپاشی تولید داخلی انجامید.
3- تعویق اصلاحات ساختاری به بهانه «حفظ ثبات»: سیاستگذاران پس از جنگ همواره نگران بودند که اصلاح ناترازی بانکها، واقعی کردن قیمت حاملهای انرژی و حذف نظام چندنرخی ارز، جامعه خسته از جنگ را ملتهب کند. این عافیتطلبی کوتاهمدت، ناترازیها را مثل بهمنی بزرگ کرد که امروز بر سر اقتصاد ایران آوار شده است. ناترازی انرژی، بودجه، بانکها، صندوقهای بازنشستگی و آب اگر از خرابیهای مستقیم جنگ بیشتر نباشند، کمتر هم نیستند.
درسهای ماندگار
درس اول، الگوی موفق برنامههای توسعه کره جنوبی: کره جنوبی پس از جنگ ۱۹۵۳ با درآمد سرانهای کمتر از غنا، از طریق الگوی توسعه کاملاً درونزا و پیوند هدفمند دولت توسعهگرا با بخش خصوصی رقابتی -نه شبهدولتی- در کمتر از سه دهه به یکی از بزرگترین اقتصادهای صنعتی جهان تبدیل شد. شرط اصلی موفقیت این نبود که دولت پول داشت. شرط اصلی این بود که دولت زمین بازی را هموار کرد و از آن بیرون رفت.
درس دوم، هشدار مَنسِر اولسون (Mancur Olson): این اقتصاددان در کتاب «صعود و افول ملتها» مینویسد: در دوران ثبات یا دوران طولانی پس از جنگ، «ائتلافهای توزیع رانت» -مانند انحصارهای شبهدولتی و یارانهبگیران بزرگ- شکل گرفته و جلوی هرگونه اصلاحات و نوآوری را میگیرند تا منافعشان به خطر نیفتد. درس بزرگ برای ایران این است: اگر در همان روزهای اول صلح، جلوی شکلگیری نهادهای انحصارگر گرفته نشود، آنها بعداً خودشان دولت را هم گروگان میگیرند.
دو روایت متضاد
برای درک بهتر دوراهی پس از جنگ، بررسی دو تجربه تاریخی معاصر روشنگر است:
الف) تجربه موفق، اصلاحات «دوی موی» در ویتنام پس از جنگ
پس از پایان جنگ ویرانگر ویتنام با آمریکا در سال ۱۹۷۵، اقتصاد ویتنام با ساختار فوقالعاده متمرکز و دولتی به زانو درآمد. قحطی و تورم شدید این کشور را تهدید میکرد. اما در سال ۱۹۸۶، حزب حاکم دست به جراحی بیرحمانهای به نام «دوی موی» (نوسازی) زد. بزرگترین دستاورد ویتنام، خروج تدریجی و مستمر ارتش و نهادهای دولتی از مدیریت بنگاهداری و واگذاری صنایع به بخش خصوصی واقعی بود. نتیجه اینکه، نرخ فقر در ویتنام از ۷۰ درصد به کمتر از پنج درصد براساس شاخصهای ملی رسید و امروز غولهایی مثل سامسونگ و اینتل، ویتنام را به هاب تولید خودشان تبدیل کردهاند.
ب) تجربه شکستخورده، تله نظامی شبهدولتی در مصر پس از جنگ
در نقطهای کاملاً متضاد، مصر پس از جنگهای ۱۹۶۷ و ۱۹۷۳ با اسرائیل قرار دارد. انور سادات و سپس حسنی مبارک، بهجای میدان دادن به بخش خصوصی واقعی، امتیاز بازسازی زیرساختها، اتوبانها، هتلها و حتی صنایع غذایی را به نهادهای نظامی و شرکتهای شبهدولتی واگذار کردند. وقتی این نهادها با تکیه بر معافیتهای مالیاتی، نیروی کار ارزان و دادگاههای اختصاصی وارد بازار شدند، بخش خصوصی واقعی را بهکلی خفه کردند. امروز مصر با وجود دههها صلح، در تله وامهای کلان صندوق بینالمللی پول (IMF)، تورم تازیانهوار و فرار سرمایه اسیر است.
راهبرد اجرایی
اما پیش از هر گام اجرایی، پیششرط ذهنی وجود دارد که بدون آن، هیچ نقشه راهی کارساز نیست. سیاستگذاران باید بپذیرند که اینبار قرار نیست همان بازی را با قواعد جدید اجرا کنند. تجربه ویتنام نشان داد که تفاوت اصلی در «اراده جراحی» بود، نه در «وفور منابع». مصر منابع کمتری از ویتنام نداشت؛ آنچه نداشت، شجاعت خروج از منطقه امن بود. برای ایران نیز، مسیر متفاوت از انتخاب سیاسی شروع میشود. پذیرفتن اینکه دولت نمیتواند همزمان بازیکن، داور و مالک زمین باشد. سیاستگذاری در پس از جنگ، دقیقاً در نقطه تلاقی «اقتصاد سیاسی کلان» و «واقعیتهای اجرایی توسعه» قرار میگیرد. اگر بخواهیم به اتاق فرمان سیاستگذاری پیشنهاد دهیم که در صورت برداشته شدن سایه جنگ چه فرآیندی را طی کند، باید توالی گامبهگام و قابلاجرا ارائه دهیم. ترتیب اجرای اصلاحات، از اصلاحات مهمتر است:
گام اول (فوری)، تضمین امنیت مالکیت و حاکمیت قانون: هیچ سرمایهگذاری پولش را به کشوری که مالکیت آن هر لحظه با یک بخشنامه تهدید شود، نمیآورد. اولویت اول، خروج نهادهای غیرمسئول از بنگاهداری و سپردن فضای کسبوکار به بخش خصوصی واقعی است.
گام دوم (میانمدت)، جراحی ناترازیهای مالی و پولی: منحل کردن بانکهای ناتراز، محدود کردن قدرت خلق پول و واقعی کردن تدریجی قیمت انرژی با پیوست بازتوزیع مستقیم به دهکهای پایین.
گام سوم (میانمدت)، اصلاح ساختار و کارآمدسازی صندوق توسعه ملی: درآمدهای نفتی نباید وارد بودجه جاری دولت شود. این منابع باید فقط صرف سرمایهگذاریهای زیرساختی استراتژیک شوند. الگوی صندوق نروژ (GPFG) -با سقف قانونی برداشت و استقلال از بودجه جاری- مرجع مناسبی است.
گام چهارم (موازی)، اتصال مجدد به زنجیره ارزش جهانی: بازسازی بدون تکنولوژی بینالمللی ممکن نیست. حل مسائل بینالمللی همانند FATF و تعاملات بانکی، پیششرط جذب سرمایه و فناوری روز دنیاست.
گام تکمیلی (پایدار)، بازتعریف نقش دولت از «کارفرما» و «بازیکن» به «تنظیمگر» و «داور»: دولت جادهساز خوبی نیست، هتلدار خوبی نیست، خودروساز خوبی هم نیست. نقشش باید صرفاً به تنظیمگری، مقابله با انحصار و حمایت از لایههای آسیبپذیر محدود شود.
برآیند سخن
اقتصاد ایران در آستانه نقطهای حساس قرار دارد. نااطمینانی گسترده حاصل از فضای بحران و جنگ موجب میشود تصمیمگیریهای بلندمدت اقتصادی به تعویق بیفتد و فعالان اقتصادی به سمت رفتارهای کوتاهمدت و محافظهکارانه حرکت کنند. اما برای ایران، فرصت اصلی در دوران پس از جنگ، نه در بازسازی ساختمانها و زیرساختها، بلکه در بازسازی نهادهای اقتصادی نهفته است.
پایان جنگ و برداشته شدن سایه تهدیدات خارجی، شرط لازم برای اقتصاد ایران است، اما شرط کافی نیست. دسترسی به منابع مالی کشورمان را ثروتمند نمیکند؛ نحوه خرج کردن آن پول است که آینده را میسازد. اگر نظام حکمرانی اقتصادی ایران، پس از جنگ را فرصتی برای بازگشت به رفتارهای گذشته، توزیع رانت ارزی و فربه کردن نهادهای شبهدولتی ببیند، وارد دورهای از رکود همراه با فساد عمیقتر میشویم و اینبار دیگر نمیتوانیم مشکلات را به گردن «بحران» و «شرایط جنگی» بیندازیم.
مهمترین درس جنگ تحمیلی گذشته برای اقتصاد ایران آن است که تابآوری اقتصادی صرفاً از طریق افزایش منابع حاصل نشد. در این جنگ هم باید دانست که تابآوری در آینده نتیجه بنیانگذاری نهادهای کارآمد، بخش خصوصی قدرتمند، نظام مالی سالم، زیرساختهای رقابتی و سیاستگذاری قابلپیشبینی است. کشوری که اقتصاد متنوع، رقابتی و مبتنی بر سرمایهگذاری داشته باشد، حتی در شرایط بحران نیز سریعتر بازیابی میشود. اگر با شجاعتِ جراحی ساختاری، درس گرفتن از تاریخ کره جنوبی و ویتنام یا حتی آلمان و ژاپن، و هموار کردن زمین بازی برای کارآفرینان واقعی در کشورمان، مسیر متفاوتی را در پیش بگیریم، پس از جنگ میتواند آغاز عصر رنسانس اقتصادی ایران باشد. تاریخ اقتصاد جهان درسی روشن دارد. ساختمانهای تخریبشده را میتوان دوباره ساخت، اما بازسازی اعتماد، سرمایه اجتماعی و نهادهای اقتصادی بسیار دشوار است. بمبها بالاخره پایان مییابند، اما تصمیمات غلط، نسلها را در چرخه فقر و بحران دفن میکنند.
