ضرورت سالم‌سازی و اصلاح
واکاوی ریشه‌های ناکامی بانک‌های خصوصی در گفت‌و گو با احمد عزیزی
دکتر احمد عزیزی، تحلیلگر مسائل پولی و بانکی معتقد است که وقتی درباره فرآیند ملی کردن بانک‌ها در دهه ۶۰ میلادی در شرق آسیا سخن می‌گوییم باید بدانیم که شرایط آن با ملی کردن‌های اول انقلاب ما، زمین تا آسمان متفاوت است. در شرایط امروز جهان، کشورهایی که علم اقتصاد را بیش از باقی جاها مورد استفاده قرار می‌دهند، ملی کردن را با هدف اصلاح و واگذاری مجدد آنها به بخش خصوصی انجام می‌دهند. این شیوه عمل برخورد غیرایدئولوژیک است. پس باید ملی کردن را در بستر برخورد ایدئولوژیک و غیرایدئولوژیک بررسی کرد. به گفته وی در برخورد ایدئولوژیک بعضاً مجبور هستیم که از این ابزار به عنوان آخرین ابزار مدیریت اقتصاد در بخش مالی و بانکداری و با هدف ثبات اقتصادی استفاده کنیم. وی همچنین به تجربه نه‌چندان موفق بانک‌های خصوصی در ایران اشاره می‌کند و می‌گوید: در اواخر دهه ۷۰ شمسی با سختی‌های زیادی توانست مجوزهای لازم بالادستی را برای صدور مجوز بانکداری خصوصی بعد از انقلاب در ایران کسب کند. باید بررسی شود که این اعطای مجوزها به چه صورت انجام شده است؟ آیا این موسسات در سلامت کامل فرآیندهای مختلف را اجرا می‌کنند یا خیر؟
♦♦♦
بسیار دیده می‌شود که در تحلیل مشکلات نظام بانکداری، بانک‌های خصوصی را متهم بسیاری از مسائل عنوان می‌کنند. بانک‌های خصوصی که در کشورهای پیش‌رو هم عملکرد قابل قبولی دارند. به نظر شما ریشه‌های مخالفت با بانکداری خصوصی در ایران چیست؟
در ابتدا اجازه دهید یک مقدمه بگویم. با این موضوع می‌توان یک برخورد ایدئولوژیک داشت. به این ترتیب که از تاریخ سایر کشورها و حتی تجربه ایران نمونه‌های زیادی آورد. نمونه‌هایی مثل ملی کردن بانک‌ها بعد از انقلاب یا در دهه ۴۰ که بانک‌ها به صورت دولتی اداره می‌شدند یا مثلاً بانک‌های غیردولتی که کارهای توسعه‌ای مهمی انجام ندادند. این‌ها مواردی هستند که برای این بحث مصادره به مطلوب می‌شوند. به نظر من برخورد ایدئولوژیک با این مسائل درست نیست. ما در یک دنیای سیالی به سر می‌بریم، علم و تجربه بشری و تفاوت‌های تجربه کشورها دائماً به رخ ما کشیده می‌شوند. گرچه از بین همه موارد یک رویه متداول، استاندارد و مرسوم بین‌المللی وجود دارد که البته بدون استثنا هم نیست و تجربه بشری در اقتصاد با بانکداری دولتی به‌عنوان ایده مسلط مخالفت می‌کند ولی به‌طور کلی این مسائل نسبی هستند و باید در ظرف زمانی و مکانی خودش سنجیده شوند. درواقع باید برای هر مورد یک مصداق مشخصی داشته باشیم تا بتوانیم آن را تحلیل کنیم. ما به‌طور قطع می‌توانیم بگوییم که در دنیا بانکداری دولتی، مرسوم و متداول نیست، نه اینکه وجود ندارد، وجود دارد ولی مرسوم نیست. بانکداری خصوصی توانسته صنعت بانکداری را به پیش ببرد و باعث پیشرفت آن شود. ولی یک مطلبی هم وجود دارد که حتی در کشورهای توسعه‌یافته مثل انگلیس و ایالات‌متحده آمریکا نیز برای اجرای پدیده‌ای که هزینه سیاسی و اجتماعی زیادی دارد، از این قابلیت استفاده می‌کند تا با دولتی کردن بانک یا نهاد مورد نظر، فرآیند مطرح‌شده را پیاده‌سازی می‌کنند و نام آن را «ملی کردن» یا «Nationalization» می‌گذارند.
این فرآیند چه تفاوت‌هایی با ملی کردن بانک‌ها در دهه 60 میلادی دارد؟
این فرآیند با ملی کردن بانک‌ها در دهه ۶۰ میلادی در شرق آسیا یا با ملی کردن‌های اول انقلاب ما، زمین تا آسمان متفاوت است. در شرایط امروز جهان، کشورهایی که علم اقتصاد را بیش از باقی جاها مورد استفاده قرار می‌دهند، ملی کردن را با هدف اصلاح و واگذاری مجدد آنها به بخش خصوصی انجام می‌دهند. این شیوه عمل برخورد غیرایدئولوژیک است. پس باید ملی کردن را در بستر برخورد ایدئولوژیک و غیرایدئولوژیک بررسی کرد. در برخورد ایدئولوژیک بعضاً مجبور هستیم که از این ابزار به‌عنوان آخرین ابزار مدیریت اقتصاد در بخش مالی و بانکداری و با هدف ثبات اقتصادی استفاده کنیم. اهداف اصلی اقتصاد به ثبات بازارها و ثبات قیمت‌ها می‌پردازد. پس دولت به عنوان آخرین ابزار می‌تواند از آن استفاده کند. مشکل دیگری که وجود دارد این است که اقتصاد علم پویایی است و در طول زمان دائماً در حال تحول است. در واقع اقتصاد برای مدیریت بانکداری یک حرف قاطع نمی‌زند. مثلاً همین بانکداری خصوصی در غرب، زمانی که بحران سال ۲۰۰۸ سر رسید، بسیاری از نهادها و سازمان‌های خصوصی به کنترل دولت درآمد و مالکیت آنها از شخص و بخش خصوصی به دولت منتقل شد تا از فروپاشی آنها جلوگیری شود. در ادبیات هم برای این فرآیند از واژه «ملی شدن» یا «Nationalization» استفاده کردند. نکته مهم این بخش، این است که بعد از اصلاحات لازم و مدیریت شرایط بحرانی، بخش اعظم این شرکت‌ها مجدد به بخش خصوصی منتقل شد و سهم دولت از آنها به‌شدت کاهش یافت. در اکثر موارد نیز مالکیت به طور کامل از دست دولت خارج شد. در مجموع کل این بحث را در لایه کلان می‌توان زیر این سرفصل طبقه‌بندی کرد اما اینکه چرا در کشور ما با این مساله این طور برخورد می‌شود، غیر از برخورد ایدئولوژیک که صحبتش شد، عملکرد خود بانک‌های خصوصی نیز بی‌تاثیر نیست. تصمیم‌گیری‌ها و مدیریت بانک‌های خصوصی نقاط مبهم و تاریک زیادی دارد که باعث‌شده تا این انتقادات متوجه آنها باشد.
پس شما معتقدید عملکرد خود بانک‌های خصوصی در ایران هم در حمله‌هایی که علیه آنها می‌شود، موثر است. سوال من این است که چه اتفاقاتی در بانک‌های خصوصی رخ داده که با موازین متعارف بانک‌های خصوصی در جهان همراه نبوده و این آشفتگی‌ها را به وجود آورده است؟
همان طور که اشاره کردم، ریشه این حملات در عملکرد بانک‌های خصوصی مشخص است. دولت در اواخر دهه ۷۰ شمسی با سختی‌های زیادی توانست مجوزهای لازم بالادستی را برای صدور مجوز بانکداری خصوصی بعد از انقلاب در ایران کسب کند. باید بررسی شود که این اعطای مجوزها به چه صورت انجام شده است؟ آیا این موسسات در سلامت کامل فرآیندهای مختلف را اجرا می‌کنند یا خیر؟ سیاست‌های دولت در فعالیت‌های آنها چه آثاری دارند؟ و...، به‌هرحال باید تک‌تک این موارد، به صورت جداگانه بررسی شده تا به شکل دقیق‌تری نتیجه‌گیری صورت گیرد. اگر بخواهیم یک جریان عمومی را در نظر بگیریم که این اعتراضات را مدنظر قرار داده و به شرایط بانکداری خصوصی در ایران منتقد باشد، شاید بتوان حتی از آنها دفاع کرد و گفت این حملات به اندازه کافی بیان نشدند و نکات موجود را مورد هدف قرار ندادند. عملکرد بانک‌ها عمده مشکلات آنهاست و آن را می‌توان از طریق گزارش‌های مالی آنها مورد بررسی قرار داد. اطلاعاتی که این گزارش‌های مالی در اختیار عموم قرار می‌دهند، بسیار مناسب و قابل اتکاست؛ در سطح اطلاعات عمومی منتشر شده، پدیده‌های بسیار زیادی قابل مشاهده است که نگرانی‌های زیادی را ایجاد می‌کند؛ مثلاً جزئیات ترازنامه بانک‌ها شرایط دارایی‌ها و تعهدات آنها را به‌خوبی و بادقت مناسبی نشان می‌دهد. وام‌ها و مطالبات مشکوک‌الوصول یکی از مهم‌ترین تهدیداتی است که کیفیت دارایی‌ها را کاهش می‌دهد. این اختلالات در کیفیت و طبقه‌بندی دارایی‌های بسیاری از بانک‌ها وجود دارد و الگوهای تجاری نامناسبی را برای آنها رقم می‌زند. مورد دیگری که در بانک‌ها مشاهده می‌شود، سرمایه‌گذاری‌های نامتوازن و با خطرپذیری بیش‌از حد است و با شرایط عملکردی آنها همخوانی ندارد. این مواردی است که در ترازنامه بانک‌ها مشخص است و می‌توان اطلاعات آن را استخراج کرد. در بانک‌های دولتی این موارد عمدتاً حاصل دستورات و تکالیفی بوده که دولت‌های وقت آن را به بانک‌ها تحمیل می‌کردند اما این موارد برای بانک‌های خصوصی به این شکل نبوده است؛ بانک‌های خصوصی موارد تکلیفی بسیار کمتری دارند و بیشتر تصمیم‌های آنها حاصل تصمیم‌گیری‌های هیات‌مدیره‌ها و مدیرانی بوده که از تبعات تصمیم‌های خود آگاه بودند و مسوولیتشان با خود آنها است. یعنی می‌دانستند بسیاری از این تصمیمات حتی خلاف قوانین هستند اما آنها را اتخاذ و پیاده‌سازی می‌کردند. در بخش دارایی‌های بانک‌ها شاخصی به نام «بیرش» وجود دارد که متوسط سن ترازنامه را به عنوان نسبت حساسیت به تغییرات نرخ بهره در نظر می‌گیرد، این شاخص برای بانک‌های خصوصی شرایط مناسبی ندارد. برای بانک‌های دولتی هم البته شرایط بد است اما به هر حال برای بانک‌های خصوصی که بسیاری از محدودیت‌های بانک‌های دولتی را نداشتند، نباید به این صورت پیش می‌رفت.
البته گروهی هم وجود دارند که معتقدند بانکداری دولت شرایط امروز نظام بانکی را رقم زده است. بسیاری به دولت توصیه می‌کنند با توجه به چابکی و پویایی بخش خصوصی، اجازه دهد که بانک‌ها به بخش خصوصی واگذار شوند. درعین حال می‌دانیم که بانک‌های خصوصی هم در گذشته چندان عملکرد درخشانی نداشته‌اند. چه توصیه‌ای برای نحوه اداره بانک‌ها دارید؟
اکنون با توجه به عملکرد بانک‌های خصوصی به هیچ‌وجه نمی‌توان توصیه‌ای را در زمینه خصوصی‌سازی بانک‌های دولتی مطرح کرد، مگر تحت شرایط خاصی که نیاز به توضیحات مفصلی دارد. نامتوازن بودن بیرش بین سمت دارایی و بدهی بانک‌های خصوصی که به شکل بسیار نامتقارنی وجود دارد، نشان می‌دهد که در اکثر بانک‌های خصوصی به جز موارد محدودی که بانک‌های کوچک‌تری بودند، شرایط به حالت غیرقابل توجیهی رسیده است و نمی‌توان آن را به سادگی مدیریت کرد. در قسمت بدهی‌ها نیز یکی از مهم‌ترین نکات، دخالت سهامداران در ساختار حاکمیتی شرکتی بانک‌ها است که خارج از چارچوب قوانین بانک‌ها در حال انجام است. این مساله تا جایی پیش رفته که حقوق سهامداران توسط بانک مرکزی و دولت بسیار کاهش یافته و با محدودیت مواجه شده است. مثلاً بیش از ۱۰ مورد از موسسات بانکی منحل یا ادغام شدند تا با این تصمیمات بسیاری از زیان‌های موجود پوشش داده شود. بعضی از بانک‌های خصوصی نیز تا بیش از ۱۰۰۰ برابر سرمایه خود زیان دارند و اگر بخواهیم استانداردها و چارچوب مقررات بین‌المللی را مدنظر قرار دهیم بسیاری از بانک‌ها باید مقدار سرمایه خود را چندین برابر کنند که سخت و نشدنی است. این مسائل موید شرایط بد بانک‌های خصوصی در مدیریت و عملکرد است. فرآیند احیا و فیصله که برای شرایط بد بانک‌ها در زمینه زیان در نظر گرفته شده است، در ۲۰ سال گذشته مورد استفاده قرار نگرفته و به آن پرداخته نشده است. این مشکلات بخش حقیقی اقتصاد را با مشکل مواجه می‌کند و باید علاجی را برای آن در نظر گرفت. در این زمینه اختیارات و استانداردهای بانک مرکزی را نیز باید در نظر داشت که آن موارد هم در شکل‌گیری مشکلات بی‌تقصیر نبودند که البته به این صحبت‌ها پرداخته شده است. مدیریت بدهی هم مورد بعدی است که بانک‌ها در آن مشکل دارند. سپرده‌های بانک‌های ما طبق قوانین سپرده‌های کوتاه‌مدت هستند که بانک‌ها برای حفظ امکان نقدشوندگی خود، حساب زیادی را روی آنها نمی‌توانند باز کنند و محصول بلندمدتی در بانکداری ایران حتی در بانک‌های توسعه‌ای نیز وجود ندارد. در مجموع این موارد نشان می‌دهد که ما به جز موارد بسیار اندکی تجربه موفق در بانکداری خصوصی داخل کشور نداریم و این انتقادات به آنها منشأ درستی دارد.
به هر حال بانک‌های خصوصی هم دستاوردهایی داشته‌اند، از جمله آرایه خدمات نوین. کمی درباره دستاوردهای بانک‌های خصوصی در سال‌های گذشته توضیح دهید. بانک‌های خصوصی برای اقتصاد ما چه به همراه آورده‌اند؟
از فواید بانک‌های خصوصی البته می‌توان به افزایش سرمایه در گردش اشاره کرد. این بانک‌ها به خوبی توانستند منابع لازم برای افزایش سرمایه در گردش صنعت و بنگاه‌ها را تامین کنند و می‌توان این فایده را برای این بانک‌ها در نظر گرفت و اگر آنها و شرایط رقابتی آنها نبود، توسعه خدمات‌دهی و پیشرفت‌های زیادی در بانکداری الکترونیک ایجاد نمی‌شد و شرایط بانک‌های دولتی نیز همچنان بد بود.
کمی درباره ملی شدن بانک‌های خصوصی توضیح دهید. این اقدام چه عواقبی دارد؟
ترجیح می‌دهم از لفظ «ملی شدن» کمتر و با احتیاط بیشتری استفاده کنم، چرا که برداشتی که از این عنوان می‌شود، تبدیل همه بانک‌های خصوصی به دولتی است و این حالت شرایط بهتری را نسبت به خصوصی ماندن آنها ایجاد می‌کند. اما ملی شدن را بخشی از فرآیند احیا و فیصله بانک‌های خصوصی می‌بینم و نیاز به آن را به این نحو ارجح می‌دانم تا تبدیل بی‌قید و شرط بانک‌های خصوصی به دولتی. حفظ حتی یک مورد بانک خصوصی که شرایط بهتری دارد می‌تواند اثر خود را بر جامعه بگذارد و مسیر خود را پیدا کند؛ این را به عنوان جزیی از برنامه احیا و فیصله داشت و پیاده کرد. در واقع سالم‌سازی، اصلاح و واگذاری مجدد به بخش خصوصی را ملی‌شدن باید در نظر گرفت.
با توجه به حملاتی که به ویژه در این دولت به بانکداری خصوصی می‌شود، چه آینده‌ای برای بانک‌های خصوصی در ایران متصورید؟
همان‌طور که در پاسخ بخش‌های قبلی مطرح شد، این نوع ملی کردن که به صورت فراگیر مطرح شود و همه بانک‌ها اعم از بانک‌های سالم و ناسالم را دربر بگیرد، تصمیم مناسبی نیست و نتایج بسیاری از تلاش‌ها را نادیده می‌گیرد. بانکداری دولتی به لحاظ دستوری می‌تواند مزایایی را مثل ذخیره سپرده‌گذاری و اعطای تسهیلات خاص داشته باشد و این موارد به جای خودش باید بررسی شود، اما ملی شدن که حتی خود من در برهه‌ای آن را استفاده کردم نزدیک به تعبیری است که من در این گفت‌وگو از آن استفاده کردم و توضیح دادم. باید این بانک‌های خصوصی مشکل‌دار را منحل یا ادغام کرد و از زیان آنها جلوگیری کرد، در واقع فرآیند احیای آنها را به این صورت پیش برد تا زیان موجود در شرایط فعلی افزایش پیدا نکند و شرایط بغرنجی را رقم بزند.
برای اصلاح نظام بانکی در ایران امید و ایده‌ای وجود دارد؟
ایده اصلی من این است که مثلاً اگر در انگلیس، بانک RBS را با هزار میلیارد دلار دولتی می‌کنند، شاید به آن، ملی شدن اطلاق شود اما اصل بر این است که این بنگاه‌ها قرار نیست الی‌الابد در اختیار دولت بماند و قرار است مجدد و بعد از اصلاحات، به دست بخش خصوصی بازگردد. اگر این مسیر احیا توسط بخش خصوصی و بستر موجود برای آن هموار نشود، دولت باید آن را به دست بگیرد و آن را انجام دهد. دولت با این کار باید شرایط متغیرهای اقتصادی را کنترل کند و سلامت کلیت اقتصاد را مدنظر قرار دهد؛ دولت با این مساله در واقع اقتصاد و کل نظام بانکداری را نیز نجات می‌دهد.
