هنر حکمرانی
آیا وعده نوسازی حکمرانی می‌تواند اعتماد تازه ایجاد کند؟
«به مسوولان توصیه می‌کنم پیش از آنکه دیر شود به سوی حکمرانی خوب حرکت کنند.» این بخشی از جدیدترین پیام محمد خاتمی به مناسبت روز دانشجوست. به نظر می‌رسد رهبر اصلاحات هم زنگ هشداری را که برای حکمرانی به صدا درآمده شنیده و حالا می‌کوشد نسبت به پیامدهای آن، به سیاستمداران مستقر هشدار دهد. محمدباقر قالیباف نیز چندی پیش حکمرانی را اصلی‌ترین بحران نظام خواند و از ضرورت اصلاح رویه‌های حکمرانی سخن گفت. پس از سال‌ها هشدار و فریاد و فغان اقتصاددانان و صاحب‌نظران که از بحران سرمایه اجتماعی دولت و ضعف حکمرانی سخن گفتند و صدایشان به جایی نرسید، توجه ویژه شماری از چهره‌های شاخص سیاسی کشور به این موضوع شاید روزنه امیدی باشد؛ آن هم در روزهای پرتنشی که سیاستمداران به جای شنیدن صدای مردم و مرهم گذاشتن بر زخم التهاب جامعه با نطق‌های تند و دور از خرد، نمک به زخم نارضایتی‌ها می‌پاشند. داستان اما به همین سادگی هم نیست.
فارغ از سرمایه اجتماعی چهره‌های سابق و کنونی سیاست (که در سالیان اخیر به شدت رنگ باخته) اصلاح عملی حکمرانی به اندازه وعده دادن آن کار ساده‌ای نیست. مشکلات سیاسی و اقتصادی درهم‌تنیده، چالش‌های انباشته‌شده و گره‌های کور، و الگوهای عمیق بی‌اعتمادی و خصومت را نمی‌توان با وعده و وعید، یکباره حل کرد. ایجاد انسجام اجتماعی کافی و تقویت نهادهای کارآمد در جامعه‌ای که به دلیل بی‌اعتمادی دچار گسستگی شده فرآیندی است که گاهی یک یا چند دهه زمان می‌برد. ولی بد نیست همین گام‌های کوچک را به فال نیک بگیریم.
شواهد متعددی وجود دارد که نشان می‌دهد اعتماد مردم به دولت و سازمان‌های دولتی و سیاسی در سالیان اخیر کاهش یافته است. این کاهش اعتماد سیاسی گاهی با نارضایتی و کناره‌گیری از مشارکت (به شکل کاهش رای‌دهی) همراه شده و گاهی به شکل اعتراض‌های خیابانی بروز پیدا کرده؛ دو پدیده‌ای که دولت را شکننده و تنها گذاشته، آن هم در حالی که برای هرگونه اقدام جدی در جهت بهبود شرایط، به یاری جامعه نیازمند است. در نقطه مقابل، تجربه جهان نشان می‌دهد که دولت مبتنی بر حکمرانی خوب نه‌تنها می‌تواند سبب اعتمادسازی شود که با سیاستگذاری صحیح و ارتقای برنامه‌های رفاه اجتماعی قادر است کارایی اقتصاد را افزایش دهد و چرخ توسعه را سریع‌تر بچرخاند. به همین دلیل است که صاحب‌نظران معتقدند میان اعتماد شهروندان و حکمرانی خوب، رابطه نزدیکی وجود دارد. رابطه‌ای که خیابانی دوطرفه است؛ در حالی که حکمرانی خوب باعث ایجاد اعتماد می‌شود خود، پیش‌نیاز حکمرانی قدرتمند دموکراتیک است و یکی از اساسی‌ترین مولفه‌های مشروعیت و پایداری هر نظام سیاسی به‌شمار می‌رود.
در ادبیات سیاسی، اعتماد به حکمرانی را در سه سطح مورد بحث قرار می‌دهند. در سطح کلان، اعتماد به نهادهای سیاسی و عملکرد دموکراسی مطرح است. سطح میانی به اعتماد به سیاستگذاری -توانایی دولت برای مدیریت مسائل اقتصادی و اجتماعی و ایجاد انتظارات مثبت برای رفاه آینده کشور- مربوط می‌شود. و در نهایت در سطح خرد، اعتماد به تاثیر دولت بر زندگی روزمره مردم از طریق ارائه خدمات مطرح است. اگرچه این سه سطح متمایز هستند اما صدمه قابل توجه به اعتماد هر کدام ممکن است بر اعتماد در سطوح دیگر تاثیر بگذارد و حتی نتایج سیاسی را دگرگون کند. و اغراق نیست اگر بگوییم در سال‌های اخیر اعتماد عمومی در هر سه سطح به شدت آسیب دیده است؛ آسیب‌هایی که کار سیاستمدار را برای اصلاح، دشوارتر می‌کند.
خیابان دوطرفه
همان‌طور که پیشتر گفته شد، اعتماد هم نتیجه و هم عامل تعیین‌کننده حکمرانی فراگیر است. در جایی که حکومت هم موثر و هم دموکراتیک است شهروندان به مقامات دولتی، سیاستمداران و نهادهای سیاسی بیشتر اعتماد می‌کنند. و برعکس، ناکارآمدی در هر کدام از نهادها و فرآیندهای حاکمیتی مانند فرآیندهای پارلمانی و انتخاباتی، پاسخگویی و شفافیت بخش عمومی، تمرکززدایی و حکمرانی محلی، ظرفیت جامعه مدنی و دسترسی مردم به عدالت، به تدریج اعتماد شهروندان را از بین می‌برد. افزایش اعتماد در مقابل، عملکرد موثر نهادهای حاکمیتی را تسهیل می‌کند و کیفیت حکمرانی را بهبود می‌بخشد.
اعتماد به حکمرانی را می‌توان از طریق چهار مولفه ارزیابی کرد. نخست اعتماد به حسن نیت؛ شهروندان زمانی به حسن نیت دولتمردان و سازمان‌ها اعتماد می‌کنند که حکمرانی تلاش کند مشارکت‌جو، دربرگیرنده و قابل اعتماد باشد. در نتیجه شهروندان به این باور می‌رسند که رهبران یا نهادهای سیاسی به دنبال منافع جامعه هستند، نه خودشان. دوم، مردم زمانی اعتماد به «صلاحیت حکمرانی» پیدا می‌کنند که ببینند نهادها قادر به انجام وظایف و مسوولیت‌های خود هستند. اعتماد به صلاحیت /شایستگی در واقع به ادراک مردم از تخصص مقامات، سازمان‌ها و همچنین سرعت یا دقت آنها در انجام وظایف بستگی دارد. سوم «اعتماد به رویه‌ها»، به نظم و سازگاری اشاره دارد؛ اینکه مقامات و موسسات از قوانین، مقررات و دستورالعمل‌ها و رویه‌های تعیین‌شده پیروی می‌کنند و در برابر قانون پاسخگو هستند. و در نهایت، «اعتماد به عملکرد» به کارآمدی کلی، بازده و نتایج کار حکمرانی بازمی‌گردد؛ جایی که مردم باید تاثیر ملموس اقدامات و تصمیمات دولت‌ها را بر زندگی روزمره خود ببینند و احساس کنند.
اعتماد به حکمرانی اما چگونه ساخته می‌شود؟ برخی اعتماد به دولت را به بازی بیلیارد تشبیه می‌کنند. نمی‌توانید به توپ هدف مستقیماً ضربه بزنید، تنها با ضربه به یک توپ میانی می‌توانید آن را جابه‌جا کنید. به همین ترتیب اعتماد عمومی را نمی‌توان مستقیماً یا در انزوا ایجاد کرد. با هدف قرار دادن قانونمداری، تمامیت، کارایی، کارآمدی، مشارکت، شفافیت و عدالت -که همگی بخش‌های مختلف حکمرانی خوب هستند- می‌توانید در نهایت به ایجاد یا ترمیم اعتماد دست پیدا کنید.برای اعتمادسازی به حکومت می‌توان دو رویکرد را در پیش گرفت: رویکرد حکمرانی خوب (GG) و رویکرد حکمرانی به اندازه کافی خوب (GEG). ویژگی‌های اصلی رویکرد نخست، پاسخگویی، شفافیت، مشارکت، حاکمیت قانون، مسوولیت‌پذیری، جهت‌گیری بر مبنای وفاق و اجماع عمومی، برابری و انصاف، کارایی و کارآمدی، و دید استراتژیک هستند. در مقابل حکمرانی به اندازه کافی خوب، رویکردی واقع‌بینانه‌تر به ویژه در کشورهای در حال توسعه است. عناصر اصلی این رویکرد عبارت‌اند از: تمرکز (آنچه «نیاز» است انجام شود)، زمان‌بندی (چه زمانی نیاز است که انجام شود)، رویکرد (چگونه باید انجام شود)، تمایز (چه چیزی ضروری است و چه چیزی نیست)، و واقع‌بینی (چه چیزی دست‌یافتنی است و چه چیزی نیست). به کشورهای در حال توسعه توصیه شده رویکرد دوم را در پیش بگیرند، و مراحل اصلاح حکمرانی را پله‌پله طی کنند چون پریدن به بالای نردبان بی‌تردید برایشان دشوار است.
قواعد حکمرانی خوب
گرچه حکمرانی در عمل به کل کارکردهای یک نظام اطلاق می‌شود ولی مهم‌تر از آن دربرگیرنده مفهوم واکنش دولت به نیازهای مردم و برآورده کردن آن به بهترین شکل ممکن است. حکمرانی عرف، عمل، ارزش‌ها و نهادهایی است که از طریق آنها قدرت در یک کشور اعمال می‌شود آن هم به نحوی که با پاسخگویی، صداقت و احترام به حقوق شهروندان همراه باشد.
از منظر بانک جهانی، حکمرانی برای توسعه مهم است اما دلیل دیگر اهمیت آن، اعتماد و اطمینان سیاسی است که خود به مقبولیت منجر می‌شود و در نهایت تضمین‌کننده ثبات سیاسی است. برای آنکه مردم به دولت اعتماد کنند، دولتمردان باید بهتر حکمرانی کنند: شفاف‌تر، پاسخگوتر، مسوولیت‌پذیرتر، مشارکت‌جوتر و از همه مهم‌تر با احترام و پایبندی بیشتر و جدی‌تر به قانون و منافع عمومی.
حاکمیتی که می‌خواهد «خوب» تلقی شود و «اعتماد» شهروندان را به دست بیاورد باید نیازهای مردم را بشناسد، صداهای مختلف را بشنود، در راستای منافع آنها گام بردارد، اطلاعات به‌موقع و ارزشمند در اختیارشان قرار دهد، از توزیع نابرابر فرصت‌ها بپرهیزد، در جهت سوءاستفاده از قدرت گام برندارد، خرد و عقلانیت را جایگزین تصمیمات خلق‌الساعه کند، پای خود را از حوزه‌های نامرتبط بیرون بکشد و حق آزادی و انتخاب مردم را به رسمیت بشناسد. این همه بسیار فراتر از آن است که تصور کنیم به صرف وعده یا تلاش برای بهبود شرایط اقتصادی، می‌توان ادراک مردم از عملکرد کارآمد دولت را بهبود بخشید. اعتماد به مولفه‌های متعددی وابسته است که پیش‌نیاز همه آنها وجود ظرفیت در ساختار حکمرانی و مهم‌تر از آن دور بودن حاکمیت از فساد است. آیا مردم ظرفیت حکمرانی خوب را در دولت می‌بینند؟ اوضاع فسادستیزی چگونه است؟
برای اعتماد به حکمرانی، هیچ چیز سمی‌تر از فساد گسترده نیست. مردم فساد را نه فقط یک اقدام فردی، که نتیجه شکست سیستمی و نشانه حکمرانی ضعیف تلقی می‌کنند. قدرت باید تضمین‌کننده منافع عموم مردم باشد نه منافع شخصی، گروهی یا حزبی. به علاوه دولتمردان مادامی که بر سر قدرت هستند باید نسبت به عملکرد خود پاسخگو و مسوول باشند و در صورت سوءاستفاده از قدرت مجازات شوند. از این منظر، فساد و سوءاستفاده از قدرت دو خیانت بزرگ به اعتماد عمومی محسوب می‌شوند. تا زمانی که هدف دولت، به جای پاسخگویی به نیازهای عمومی شهروندان، تامین منافع خصوصی دولتمردان و گروه‌های خاص باشد اصلاحات به ایجاد هیچ اعتمادی منجر نخواهد شد. بازسازی اعتماد، مستلزم دگرگونی این منطق حکمرانی است. دگرگونی که نیاز به یک تحول بزرگ دارد. تحولی که سبب شود فساد برای افراد و سازمان‌های دولتی آنقدر پرخطر و پرهزینه شود که احتمال بروزش به صفر برسد.
پاسخگویی نیز رکن مهم دیگر حکمرانی خوب است؛ کیفیتی که با مونولوگ، تریبون‌های یک‌سویه و انتشار بولتن دستاوردها حاصل نمی‌شود. اندیشمندان «پاسخگویی عمودی و افقی» را لازمه تحول در حکمرانی می‌دانند. در پاسخگویی عمودی شهروندان به اطلاعات دسترسی پیدا می‌کنند و می‌توانند در فرآیندهای تصمیم‌سازی مشارکت کنند. هرقدر قراردادها و اقدامات دولت شفاف‌تر و قابل مشاهده‌تر باشد ممانعت، تشخیص و مقابله با فساد آسان‌تر خواهد شد. به همین دلیل شهروندان باید از حق قانونی درخواست و دریافت اطلاعات مربوط به تمامی تصمیمات و اقدامات دولت بهره‌مند باشند؛ مگر آنکه این اطلاعات امنیت ملی یا حریم شخصی افراد را به خطر بیندازد. دسترسی به اطلاعات البته تنها رکن پاسخگویی عمودی نیست. این رکن باید با آزادی بیان و مطبوعات و انتخابات آزاد و عادلانه همراه باشد. کدام‌یک از این ارکان در کشور به رسمیت شناخته می‌شود؟
گذار دشوار به حاکمیت‌پذیری
به نظر می‌رسد ماهیت مسائل عمومی کنونی پیچیده‌تر، متنوع‌تر، و ازهم‌گسیخته‌تر شده و ذی‌نفعان بیشتری وجود دارند که تضاد و تعارض بیشتری در منافع و مطالبات پیدا کرده‌اند. در حالی که چالش‌ها واقعاً هولناک‌اند، ظرفیت بخش عمومی در طول سالیان متمادی به دلیل انباشت مشکلات، نبود منابع کافی و افزایش هزینه‌های حکمرانی ناشی از سیاستگذاری‌های نادرست و پرهزینه، کاهش پیدا کرده است. همزمان، تعداد شهروندان منتقد نیز بیشتر شده و فرهنگ مقاومت روبه‌رشدی ایجاد کرده که صدای بلند و مطالبه‌گری دارد. برای این گروه، دشوار است که با وعده قانع شوند و با وعید حاکمیت‌پذیر. حاکمیت‌پذیری (governability) بسته به حکمرانی است، و حکمرانی برای توسعه اعتماد و اطمینان ضروری است. حکمرانی بر تولید ثروت و رفاه تکیه دارد که به نوبه خود می‌توانند اعتماد و اطمینان ایجاد کنند. بنابراین کارشناسان می‌گویند باید از «حکمرانی صرفاً به خاطر حکمرانی» به «حکمرانی به عنوان ابزاری برای رشد و توسعه» تغییر نگرش پیدا کنیم.
خوشبختانه، تحقیقات نشان داده که اعتماد میزان ثابتی ندارد؛ می‌توان آن را بهبود بخشید. و البته بازسازی اعتماد به دولت به همان اندازه که به توانایی‌های دولت بستگی دارد به ادراک مردم نیز بستگی دارد. به این معنا که دولت‌ها باید هم ادراک جامعه از «قابل اعتماد بودن» خود را افزایش دهند و هم توانایی‌های سازمانی خود را برای ارائه خدمات، کالاها و تجربیات درخور اعتماد، بالا ببرند.
موسسه دیلویت سال گذشته گزارشی منتشر کرد که با تمرکز بر ایالات متحده می‌کوشید استراتژی‌هایی برای بازسازی اعتماد ارائه کند. محققان این موسسه تاکید کردند که این استراتژی‌ها در سایر نقاط جهان نیز قابل اجرا هستند. بر مبنای این گزارش، اعتماد را می‌توان با دو رویکرد مهم ایجاد کرد و تداوم بخشید: نخست، عمل کردن به وعده‌ها (همیشه و همراه با شایستگی) و انجام این کار با نیت خوب. منظور از «شایستگی» آن است که دولت توانایی انجام یک کار و پیگیری آن را داشته باشد. «نیت» نیز به پشت پرده اقدامات اشاره دارد: اقدام همراه با همدلی و مراقبت واقعی از خواسته‌ها و نیازهای ذی‌نفعان. حکمرانی خوب می‌تواند با چهار سیگنال منحصربه‌فرد این دو هدف را محقق کند. انسانیت و شفافیت، نیت اقدامات را مشخص می‌کنند و ظرفیت و قابلیت اطمینان نشان‌دهنده شایستگی آن هستند.
انسانیت؛ با نشان دادن همدلی، رأفت و انصاف می‌تواند این ادراک را ایجاد کند که حکمرانی واقعاً به تجربه و رفاه موکلان خود اهمیت می‌دهد. شفافیت نشان می‌دهد که حاکمیت آشکارا اطلاعات، انگیزه‌ها و انتخاب‌های مربوط به سیاست، بودجه و برنامه خود را به زبانی ساده به اشتراک می‌گذارد. توانایی /صلاحیت منعکس‌کننده این باور است که دولت می‌تواند برنامه‌ها و خدماتی باکیفیت بالا ایجاد کند و توانایی برآورده کردن انتظارات مردم را دارد. و قابلیت اطمینان که نشان می‌دهد دولت می‌تواند برنامه‌ها، خدمات و تجربیات باکیفیت را به‌طور پیوسته و قابل اعتماد به موکلان خود ارائه دهد.
به سوال نخستین این نوشتار بازگردیم. آیا وعده حکمرانی خوب می‌تواند اعتماد را به جامعه بازگرداند؟ پیدایش موقعیت‌های تعارض و اختلاف را می‌توان به عنوان شواهدی در نظر گرفت که نشان می‌دهند فرسایش قابل توجهی در اعتماد عمومی در یک دوره زمانی رخ داده است. مردم به وعده‌ها اعتماد ندارند زیرا از عملی نشدن آنها در طول این سال‌ها سرخورده‌اند. تعامل ساختار حکمرانی با آنها به حداقل رسیده آنقدر که هیچ‌کدام صدای دیگری را نمی‌شنوند. بدتر آنکه نشانه‌ای از تغییر و اصلاح در جهت بهبود دیده نمی‌شود؛ سیاستمدار ناکارآمدی می‌رود، ناکارآمدتر جای او را می‌گیرد. درِ سیاستگذاری‌ها نیز همچنان بر پاشنه خطاهای گذشته می‌چرخد.
تجربه جهان نشان داده احیای حکمرانی و بازسازی اعتماد در کشورهای بحران‌زده و درگیر مناقشه ممکن است؛ به شرط آنکه حکمرانی عزم و همّ خود را برای بهبود نشان دهد. شهروندان خواستار مولفه‌های قابل مشاهده یک حکمرانی خوب هستند: تضمین حقوق و آزادی‌ها، خدمات باکیفیت، رفتار منصفانه با افراد، مشارکت و اقدامات جدی برای کاهش فساد؛ که همگی ضرورت‌های اخلاقی و عرفی حکمرانی خوب به‌شمار می‌روند. ضمن آنکه تمامی اعمال اخلاقی مقامات دولتی، تاثیر مستقیمی بر دیدگاه شهروندان نسبت به حکمرانی خوب دارد.
به‌کارگیری سیاستمداران متخصص و سیاست‌های باکیفیت، تقویت قانون اساسی، بهبود زیرساخت‌ها، ثبات و توسعه اقتصادی و تقویت عدالت و نهادهای آشتی‌ساز بخش دیگری از سیگنال‌های یک حکمرانی در حال اصلاح و بهبودند. علاوه بر این همه، لازم است حاکمیت به جای تک‌روی در عرصه سیاست، دست یاری به سوی خود مردم دراز کند. مردمی که در قالب بخش خصوصی، جامعه مدنی و گروه‌های مختلف در حاشیه‌مانده منتظرند تا وکلایشان به جای اندیشیدن در اتاق‌های دربسته و تالارهای انعکاس، باب گفت‌وگو و مشارکت را به رویشان باز کنند. در پیام محمد خاتمی آمده: به مسوولان توصیه می‌کنم این حضور [فرهیختگان، نخبگان، استادان، و دانشجویان] را قدر بدانند و به جای برخورد ناروا با آن دست یاری به سوی آنان دراز کنند و با کمک آنان وجوه ناصواب حکمرانی را به‌درستی بشناسند. پیام او برای حکمرانی قدری دیر، اما به غایت درست است.
