تهدیدهای بودجه
بررسی ضرورت بازطراحی ساختار بودجه در گفت‌وگو با محمدرضا عبدالهی
بودجه نیاز به اصلاح دارد. این را سال‌هاست که کارشناسان هشدار می‌دهند. دولت و مجلس هم می‌شنوند و به راه قبل می‌روند. سند دخل‌وخرج دولت سال‌هاست که از مشکل کسری رنج می‌برد ولی دولت و مجلس چندان عزمی برای کاهش هزینه‌های خود به کار نبسته و همواره عزم خود را بر شناسایی درآمد استوار کرده‌اند. مسیری که البته چندان هم موفقیت‌آمیز نبوده و در نهایت هزینه‌های دولت پوشش داده نشده است و نتیجه این وضعیت را در تورم‌های سالانه شاهد بودیم. حالا و در پایان سال 1400 که دولت لایحه بودجه سال 1401 را تقدیم مجلس کرده است، سخنانی جدی درباره ضرورت اصلاح بودجه از سوی برخی اهالی قدرت مطرح می‌شود. در این زمینه محمدرضا عبدالهی تحلیلگر اقتصاد می‌گوید اگر عزمی بر اصلاح بودجه است از مسیر بازطراحی ساختارها می‌گذرد.
اکنون سال‌هاست که به دولت هشدار داده می‌شود ساختار بودجه کشور نیازمند اصلاحات اساسی است ولی در نهایت شاهد آن هستیم که در لایحه دولت اثری از اصلاحات مورد انتظار نیست و کسری‌های بودجه دردسرساز می‌شود. دولت البته در گذشته خود مدعی پیگیری روند اصلاح بوده است. اگر یک دهه گذشته را بررسی کنیم با توجه به تحریم‌ها و کاهش درآمدها چه ارزیابی از وضعیت لایحه بودجه تهیه‌شده از سوی دولت می‌توان داشت؟
زمانی که درباره بودجه و اصلاح آن بحث می‌شود باید بتوانیم درباره موضوع به صورت مبنایی بحث کنیم. در وهله نخست باید بدانیم که در بودجه کشور ما از زمان پیدایش نفت یک کسری تراز عملیاتی به صورت ساختاری وجود داشته است. چه قبل از انقلاب و چه بعد از انقلاب. همواره آنچه هزینه‌های دولت را پوشش می‌داده، نفت بوده است. می‌دانیم که در دوره‌هایی که درآمدهای نفتی افزایش می‌یافته است، این درآمدها به دولت‌ها کمک می‌کرده که هزینه‌های خود را پوشش دهند و بودجه خود را تراز کنند. شاید هزینه چنین اقدامی هم تورم بوده که از طریق افزایش خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی حاصل می‌شده است. در این روش در واقع دولت بانک مرکزی را مجبور می‌کرد که دلارها را خریده و ریال‌ها را هزینه کند و به همین ترتیب در بعضی دوره‌ها دچار بیمار هلندی می‌َشده است. به هر حال مسائلی همواره در اقتصاد ایران وجود داشته است، یکی از آنها این است که کسری بودجه به آن معنی مطرح نبوده است. در واقع ما کسری تراز عملیاتی داشته‌ایم ولی کسری بودجه به این معنی که کسری درآمدی داشته باشد، نداشتیم. اما از سال 1390 شرایط تغییر کرده است به این معنی که با اعمال تحریم‌ها ما وارد دوره جدیدی شده‌ایم. مختصات این دوره جدید به این شکل بوده که بخش عمده‌ای از درآمدهایی که از صادرات نفت به دست می‌آمد کاهش یافت. به این ترتیب درآمدهای نفتی که بزرگ‌ترین ذی‌نفع آن دولت بود و می‌توانست بودجه را با آن تامین مالی کند، دچار کاهش شد، در حالی که از آن طرف هم جایگزین چندان نزدیکی برای آن درآمدها نه برای اقتصاد و نه برای دولت وجود نداشت. وقتی 10 سال گذشته یعنی سال‌های 1390 و 1400 را بررسی می‌کنیم متوجه می‌شویم که به‌طور مثال اگر تولید ناخالص داخلی از سال 1390 تا 1400 حدود 13 درصد رشد پیدا کرده باشد، سرانه تولید ناخالص داخلی به قیمت بازار با اعلام بانک مرکزی تقریباً معادل سال 1390 بوده است. اما وقتی اجزای هزینه نهایی را نگاه می‌کنیم متوجه می‌شویم که مثلاً سرانه هزینه نهایی و مصرف نهایی حدود 11 درصد کاهش پیدا کرده یا تشکیل سرمایه ثابت ناخالص حدود 57 درصد کاهش پیدا کرده است، یا اینکه صادرات ما حدود 23 و 24 درصد یا واردات ما نزدیک به 77 درصد کاهش یافته است. در واقع همه سرانه‌ها در اجزای تولید ناخالص داخلی در اقلام هزینه کاهش یافته و کاهش‌ها هم قابل توجه بوده ولی در کمال تعجب می‌بینیم که سرانه مصرف نهایی بخش دولتی حدود سه واحد درصد نسبت به سال 1390 رشد پیدا کرده است. به بیان ساده‌تر در سال 1400 با وجود اینکه اقتصاد کوچک‌تر شده یا با وجود اینکه درآمد ملی سرانه ما 33 درصد از دست رفته است ولی دولت به هیچ وجه به لحاظ مخارج کوچک‌تر نشده است و حتی اگر سرانه‌ای حساب کنیم سه درصد هم رشد پیدا کرده است. این برخلاف باقی اجزای نهایی بوده که ما در اقتصاد داریم.
همان‌طور که شما هم اشاره کردید برخلاف سایر هزینه‌هایی که در اقتصاد صورت می‌گیرد طی 10 سال گذشته بخش دولت بزرگ‌تر شده است، آیا این وضعیت در اقتصاد توجیه علمی دارد و سوال دیگر اینکه این شرایط چقدر به نفع اقتصاد ایران بوده است؟
همان‌طور که توضیح دادم در دهه 90 به دلیل کاهش قابل توجه درآمدهای نفتی دولت و نبود منبع درآمد نزدیکی برای اینکه دولت بتواند هزینه‌هایش را پوشش دهد، تصور می‌شد که دولت باید در اقتصاد ایران کوچک و منقبض شود تا بتواند کارآمدتر رفتار کند و ساختارهایی که بر اساس درآمدهای نفتی طی چهار دهه قبل از دهه 90 شکل گرفته بود بازطراحی شود. به این معنی که در دهه 90 انتظار می‌رفت دولت کوچک‌تر شده و با هزینه‌های کمتر و با کارآمدی بالاتری کار کند ولی می‌بینیم که طی دهه 90 مصرف نهایی بخش دولت برخلاف همه اقتصاد که کوچک شده بزرگ‌تر هم شده و سرانه مصرف نهایی بخش دولتی هم بزرگ شده است. نکته مهم این است که رضایتی هم از دل جامعه نسبت به اینکه عملکرد دولت بهتر شده باشد یا شاهد کارآمدی دولت باشیم هم وجود ندارد. از این منظر شاهد آن نیستیم که دولتی که سهم خود را در اقتصاد بیشتر می‌کند و بیشتر هزینه می‌کند به صورت مشخصی رفاهی هم نصیب خانوار کند. تصور من این است که مشکل از جایی دیگر است و برون‌داد آن را در بودجه سالانه احساس می‌کنیم. باید برای تغییر این شرایط اراده جدی در سطح دولت و حاکمیت شکل بگیرد. باید نقش دولت در اقتصاد و ساختارهایی که دولت در درون خود دارد و همین‌طور خدماتی که دولت می‌دهد و به عنوان ارائه کالای عمومی شناخته می‌شود بازطراحی شود. در حال حاضر دولت ما به شدت غیربهره‌ور و گران خدمات ارائه می‌دهد. در این زمینه می‌توانیم فکت‌های بسیار زیادی هم مطرح کنیم. مثل وجود ساختارهای موازی، بدون کارکرد بودن برخی سازمان‌ها و نهادها و... این وضعیت نشان می‌دهد که ما نیاز به یک بازطراحی جدی در حوزه ارائه خدمات دولتی و مجموعاً ساختار دولتی داریم که تاکنون اتفاق نیفتاده است. تا این اتفاق نیفتد سخن گفتن از کسری بودجه چندان موضوعیتی ندارد.
در سال‌های گذشته وقتی سخن از کسری بودجه مطرح می‌شد شاهد آن بودیم که دولت به دنبال آن بود که درآمدهایش را افزایش دهد. در مواردی دست به روش‌هایی هم برد که چندان جوابگو نبود. روش‌هایی را که دولت در سال‌های گذشته در خصوص برطرف کردن کسری بودجه به کار بست، چگونه ارزیابی می‌کنید؟
بودجه دو سمت دارد. سمت هزینه‌ها و درآمدها. اگر سمت هزینه‌ها را بررسی کنیم مسیری که طی شد نشان می‌دهد که روند فزاینده ناکارآمدی وجود دارد و طی 10 سال اخیر هم با وجود فشاری که از طرف درآمدها ایجاد شده، باز هم به سمت بهره‌ورتر و کارآمدتر شدن حرکت نکرده است. در سال‌های گذشته وقتی در سمت هزینه بودجه فشارهایی وجود داشته است، دولت به دنبال آن رفته که در سمت درآمدها با انواع مختلف درآمدها مانند مالیات‌ها و فروش دارایی و به طرق دیگر جبران کند که این غیرممکن بود. بودجه همواره ناتراز بوده و این ناترازی و کسری هم مشکلات عدیده‌ای به وجود آورده است. کسری بودجه در اقتصاد ایران برعکس باقی اقتصادهای دنیا که احتمالاً کسری بودجه اوراقی است که دولت می‌فروشد، نبود. کسری تراز مالی ما بخشی از کسری بودجه ماست در حالی که بودجه در درون خود کسری بودجه‌های دیگری هم دارد که اعلام نمی‌شود، مثل کسری تبصره 14 یا پولی که دولت باید به سهم خودش به تامین اجتماعی پرداخت کند و پرداخت نمی‌شود و به نوعی کسری بودجه‌ای است که به اقتصاد تحمیل می‌شود. همین‌طور می‌توان به آن کسری اشاره کرد که از کانال خرید تضمینی که باید دولت انجام بدهد مثل خرید تضمینی گندم یا حتی خرید تضمینی برق ایجاد می‌شود. دولت باید این ارقام را پرداخت کند در حالی که می‌دانیم در واقع دولت اینها را با فشار بر نظام بانکی تامین مالی می‌کند و دولت در واقع ریالی برای اینها پرداخت نمی‌کند. به هر حال می‌دانیم کسری بودجه اقتصاد ایران بسیار بیشتر از آن است که در دل بودجه عمومی و در درون مجلس در قالب لایحه و قانون بودجه مطرح می‌شود. حل معضل این کسری بزرگ نیاز به بازطراحی ساختارها دارد.
مجموعه نظام تصمیم‌گیری برای حل معضل کسری بودجه چه راهکارهایی دارد؟
به نظر می‌رسد که سمت هزینه‌های بودجه سمتی است که توجه زیادی به آن نمی‌شود. دولت فکر می‌کند که هزینه‌های اجتناب‌ناپذیری وجود دارد که باید آنها را انجام دهد. در دو، سه دولت اخیر رسالت بر این بوده است که برای این هزینه‌ها درآمد بیابد. به این ترتیب که به این نتیجه رسیده که حالا که نفت نیست به سراغ درآمد مالیاتی برود. در حالی که از نظر من اولویت اول این است که به سراغ ساختار دولت و کارکردهای دولت برود که باید بازطراحی شود. به نظر من اصلاح ساختار بودجه در سمت هزینه‌ها بیشتر موضوعیت دارد تا سمت درآمدها. چه‌بسا ممکن است این کار تبعاتی هم داشته باشد. ممکن است بخش دولتی به این نتیجه برسد که به هر حال بخشی از نیروی کار در بخش دولتی مازاد است و نیاز به تعدیل دارد. همین‌طور ادامه کار بخشی از سازمان‌هایی که در دوره نفتی ایجاد شده ضرورتی ندارد و باید تعطیل شود. به نظر می‌رسد که برای اصلاح، تصمیم‌های سختی از این جنس باید گرفته شود که جلوی هزینه‌های فزاینده ناکارآمدی گرفته شود. اگر چنین تصمیماتی اخذ نشود با هر نوع ایجاد درآمدی مساله کسری بودجه ترمیم نخواهد شد. باید این موضوع را به عنوان راس کار و اولویت اصلی برای مجموعه حاکمیت قرار دهیم. حالا ممکن است شاهد آن باشیم که با وجود اصلاح ساختارها باز هم بودجه ناتزار بوده و کسری دارد. در این صورت برای سمت درآمدی بودجه هم باید فکری جدی شود. در این زمینه هم راهکارهایی وجود دارد. مثل گسترش پایه‌های مالیاتی، بهبود فرآیندهای مالیات‌ستانی، بهبود سیستم‌هایی که در حوزه‌های مالیات‌ستانی به کار می‌بریم برای اینکه فرار مالیاتی را حداقل کنیم، کاهش معافیت‌های مالیاتی و... اینها ابزارهایی هستند که در دولت جدید با جدیت بیشتری دنبال می‌شود تا بتواند به درآمدهایی منتهی شود.
در مورد درآمدهای مالیاتی در سال‌های گذشته شاهد آن بودیم که دولت آن‌گونه که انتظار می‌رفت در افزایش قابل توجه درآمدهای مالیاتی نتوانست توفیق حاصل کند. افزایش درآمدهای مالیاتی با چه مشکلاتی روبه‌رو است؟
ایجاد درآمدهای مالیاتی پیش‌فرض جدی دارد و آن هم وجود سرمایه اجتماعی قابل توجه است. مالیات‌ستانی و اساساً اخذ این نوع وجوه هم ذی‌نفعان خاص خود را دارد و هم بدنه اجتماعی و رسانه‌ای دارد که اگر دولت سرمایه اجتماعی قابل توجهی در برابر ذی‌نفعان نداشته باشد با مشکل روبه‌رو خواهد شد. اگر دولت سرمایه اجتماعی قابل توجهی نداشته باشد احتمالاً در اصلاح مالیاتی به مشکل جدی خورده و توفیق زیادی کسب نخواهد کرد. در سال گذشته شاهد آن بودیم که دولت در مواردی در حوزه مالیات‌ستانی عقب‌نشینی کرده است. مثل موضوع مالیات بر خانه‌های خالی. در همین دولت جدید، دولت ناگزیر در اخذ مالیات به دلیل سرمایه اجتماعی پایین و فشار اجتماعی که به وجود آمد مجبور به عقب‌نشینی در بعضی موضوعات شد. بنابراین در مورد مالیات به‌طور خلاصه می‌توانم بگویم هرچند که با وجود برآوردهایی که از فرار مالیاتی در اقتصاد ایران و معافیت مالیاتی وجود دارد می‌شود امید داشت که ظرفیت دریافت مالیات بیش از آنچه دولت دریافت می‌کند وجود داشته باشد، اما اینکه به لحاظ عملیاتی چقدر قابل اجراست جای سوال وجود دارد. به هر حال می‌دانیم که ساختارهای اقتصادی ایران شرایط خاص خود را دارد و در بعضی از حوزه‌ها اساساً غیرقابل رصد بوده و به همین دلیل مالیات‌ستانی از آن هم سخت است. اگر هم بشود در حوزه‌هایی مالیات گرفت هزینه‌های دریافت مالیات قابل توجه خواهد بود و بنابراین دولت‌ها در این زمینه شاید نتوانند توفیقی به دست آورند. البته باید تاکید کنم اینکه دولت به سراغ تامین مالی بودجه از طریق اصلاح نظام مالیاتی و افزایش درآمدهای مالیاتی برود اقدامی درست است اما باید بدانیم که اقتصاد ایران تا تامین همه بودجه از طریق مالیات فرسنگ‌ها فاصله دارد.
در سال‌های گذشته امیدها برای اصلاح بودجه در مجلس همواره ناامید شده است و اهالی مجلس در موارد بسیاری حتی بر کسری بودجه افزوده‌اند. حالا اما سخنان امیدوارکننده‌ای از امام جمعه تهران شنیده‌ایم. می‌توان در این مقطع و برای بودجه 1401 امیدی برای اصلاح بودجه داشت؟
به نظر می‌رسد که تاکنون مساله بودجه را به این تقلیل داده‌ایم که کسری بودجه ما ناشی از کاهش درآمدهای نفتی بوده و شاید بشود آن را با درآمدهای مالیاتی تامین مالی کرد. بنابراین نمایندگان محترم مجلس هم مساله را در همین حد می‌بینند. در مجلس هم می‌بینیم که نمایندگان نسبت به کسانی که به آنها رای داده‌اند و منتخبشان کرده‌اند پاسخگو هستند و همیشه هم انگیزه برای این وجود دارد که از سوی نمایندگان پیشنهادهایی برای گروه‌هایی که از نظر آنها ذی‌نفع هستند، مطرح شود. البته این طبیعت کار مجلس است. مشکل اینجاست که چون مساله تقلیل داده شده به اینکه ناترازی بودجه ما ناشی از کمبود درآمد بوده و اخذ مالیات بیشتر کاملاً قابل اجراست، بنابراین بعضاً پایه‌های مالیاتی جدیدی ایجاد می‌شود و درآمدهای موهوم یا ناموهومی مطرح می‌شود. ما خوب می‌دانیم که هزینه‌ها قطعی است ولی درآمدها ممکن است چندان قابل وصول نباشد و نقش مجلس هم در چند سال اخیر و در یک دهه اخیر تشدید کسری بودجه بوده است. البته به نظر می‌رسد که باید با دید بزرگ‌تری مساله را ببینیم. باید بپرسیم که در کدام لایحه بودجه در 10 سال اخیر دیده‌ایم که دولت در بخش هزینه‌ها واقعاً انقلاب و اصلاح جدی ایجاد کرده است؟ وقتی از طریق دولت‌ها راه وجود نداشته باشد از طریق مجلس هم به طریق اولی راهی به وجود نخواهد آمد. بنابراین مجموعه حاکمیت در کشور عزم جدی می‌خواهد که نگاه بر بودجه عوض شود. باید درک شود که دیگر از درآمدهای نفتی دهه 80 خبری نیست. ساختارها باید بازطراحی شده و در حوزه مالیاتی هم البته باید کارهای جدی صورت بگیرد ولی اصلاحات منحصر به حوزه مالیاتی نیست.
