مغلوب دولت
نقش بودجه دولت در مدیریت جریان نقدینگی اقتصاد چگونه است؟
قواعد حاکم بر روابط مالی میان سه نهاد دولت، بانک مرکزی و شبکه بانکی را می‌توان از مهم‌ترین ترتیبات نهادی در اقتصاد هر کشور قلمداد کرد. در میان این سه نهاد، دولت با توجه به جایگاه سیاسی و نقش تنظیم‌گری آن، بازیگر اصلی روابط فوق است و می‌تواند با تنظیم روابط مالی کارا و هماهنگ میان خود، بانک مرکزی و بانک‌ها شرایط لازم را برای پیگیری و دستیابی به اهداف متعالی در اقتصاد نظیر رشد فراگیر و پایدار و همچنین ثبات اقتصاد کلان فراهم کند. در مقابل، تنظیم روابط فوق از سوی دولت به‌گونه‌ای که دولت اهداف و مناسبات سیاسی کوتاه‌مدت خود را در اولویت قرار دهد و ملاحظات و قیود بانک مرکزی و شبکه بانکی را نادیده بگیرد، احتمالاً فرجامی جز قرار گرفتن در تله‌های رشد پایین و تورم بالا در بلندمدت نخواهد داشت. در این چارچوب، بودجه دولت و مناسبات اجرایی آن را می‌توان مهم‌ترین سند تنظیم‌کننده روابط مالی میان سه نهاد مذکور و حتی غالب بر روابط میان بانک مرکزی و بانک‌ها دانست.
عموماً تحلیل‌های ارائه‌شده در زمینه مشکلات نظام بودجه‌ریزی کشور ذیل مسائلی همچون چارچوب اتخاذ تصمیمات بودجه، نحوه تامین منابع بودجه و محل‌های مصارف آن و فعالیت‌های شبه‌بودجه‌ای مورد بحث قرار می‌گیرد. از جمله مسائلی که در این زمینه همواره مورد توجه و تاکید تحلیلگران اقتصادی بوده عدم توازن در منابع و مصارف بودجه و بیش‌برآوردی‌هایی است که در سمت منابع وجود دارد. حساسیت به این مساله بدین دلیل است که عدم تحقق منابع برنامه‌ریزی‌شده در سند بودجه دولت، نیازمند منابع جایگزینی خارج از موارد تصریح‌شده در سند بودجه برای پوشش کسری‌های به‌وجودآمده است که این منابع عموماً چاره‌ای جز تامین شدن از طریق بانک مرکزی و شبکه بانکی ندارد. ماحصل این شرایط نیز به صورت تداوم تورم و ضعف عملکرد بانک مرکزی و شبکه بانکی در دستیابی به اهدافشان نمود می‌یابد. بدیهی است که هر نهاد اقتصادی در شرایطی که منابع و درآمدها قادر به پوشش مصارف و هزینه‌ها نباشد، سمت مصارف و هزینه‌ها باید خود را با درآمدها تطبیق دهد تا امکان ادامه فعالیت به وجود آید، لیکن در خصوص دولت و نهادهای تحت حمایت آن، با توجه به غلبه سیاسی دولت بر بانک مرکزی و بانک‌ها، شرایط بدیهی مذکور می‌تواند نقض شود و ادامه فعالیت در شرایط کسری بلندمدت فراهم شود. پس از این مقدمه نسبتاً طولانی این سوال مطرح است که در این شرایط نهادی آیا می‌توان بهبودی حتی محدود در عملکرد بانک مرکزی و شبکه بانکی با لحاظ الزام در تامین مالی کسری دولت به وجود آورد؟ آیا از پیش مشخص بودن میزان و زمان دریافت منابع از نظام بانکی برای تامین مالی کسری بودجه دولت، بر تحولات متغیرهای پولی اثرگذار است؟
پیش از پاسخ به این سوال مناسب است که به برخی مفاهیم در زمینه نحوه کارکرد و فعالیت بانک‌ها بپردازیم. از جمله وظایف ذاتی سیستم بانکی در فرآیند تجهیز و تخصیص منابع، مساله تبدیل دارایی‌ها و مدیریت ریسک‌های معطوف به دو سمت دارایی‌ها و بدهی‌های ترازنامه بانک‌هاست. مساله تبدیل دارایی‌ها در سیستم بانکی و آثار جانبی آن، عمدتاً به عدم تطابق در سررسید و عدم تطابق در ریسک در دو سمت ترازنامه (دارایی‌ها و بدهی‌ها) بانک‌ها مربوط می‌شود. به‌طور کلی وام‌های (دارایی‌های) بانکی دارای سررسیدهای بلندمدت، قابلیت نقدشوندگی پایین و واجد ریسک هستند و در مقابل سپرده‌های (بدهی‌های) بانکی دارای سررسیدهای کوتاه‌مدت، قابلیت نقدشوندگی بالا و نسبتاً بدون ریسک تلقی می‌شوند. از این‌رو مشاهده می‌شود که به صورت ماهوی عدم تطابقی در دارایی‌ها و بدهی‌های بانکی وجود دارد که این امر ضمن ایجاد اختلال در فرآیند تخصیص بهینه منابع بانک‌ها، آنها را در معرض ریسک نقدینگی و کم‌مایگی قرار می‌دهد. بر این اساس هرچه بانک نسبت به کیفیت سمت دارایی‌ها و بدهی‌ها و روند آتی جریان ورودی و خروجی‌های ترازنامه خود آگاه‌تر باشد، پیش‌بینی دقیق‌تر و مدیریت کاراتری در تطبیق دو سمت ترازنامه خواهد داشت و نیاز کمتری به استفاده از منابع بیرونی نظیر منابع بانک مرکزی پیدا خواهد کرد. از طرفی سهم مهمی از تحولات ترازنامه بانک‌ها و جریان ورودی و خروجی‌های آن به رفتار مالی دولت مربوط است؛ بدین ترتیب که هر گونه عملیات مالی دولت و پرداخت‌ها و دریافت‌های آن متضمن تغییر در اقلام ترازنامه بانک‌ها و بانک مرکزی بوده و به نوعی تطابق دو سمت ترازنامه و مدیریت نقدینگی بانک‌ها را متاثر می‌کند. همان‌طور که در شکل‌های زیر مشاهده می‌شود عملکرد مالی دولت برخی از اجزای ترازنامه بانک مرکزی و بانک‌ها را به صورت مستقیم تغییر می‌دهد که بالطبع سایر اجزای ترازنامه نیز به‌طور غیرمستقیم تغییر می‌یابد.
بر این اساس، فارغ از نحوه تهیه بودجه و ارقام کلی منابع و مصارف آن و مباحث مطرح‌شده در زمینه نحوه تامین کسری بودجه دولت، ملاحظه می‌شود که نحوه اجرای عملیات بودجه‌ای و مدیریت جریان نقدی دولت خود می‌تواند مدیریت عملکرد بانک مرکزی و بانک‌ها را در مدیریت اقلام ترازنامه‌ای‌شان متاثر کند. این امر در سال‌های اخیر و به دنبال فراهم کردن شرایط اجرای سیاست عملیات بازار باز توسط بانک مرکزی، به صورت آشکارتری نمود یافته است. در چند سال گذشته مشاهده می‌شود که در برخی از برهه‌ها که دولت اقدام به فروش اوراق خزانه به بانک‌ها کرده است، حجم ذخایر بانک‌ها برای خرید اوراق دولتی با کاهش شدید مواجه شده است و بانک‌ها برای تامین ذخایر مورد نیاز خود مجبور به اضافه برداشت شده‌اند. در حالت عکس نیز، در زمان‌هایی که میزان سپرده‌های دولت با فروش درآمدهای ارزی به بانک مرکزی (خالص دارایی‌های خارجی) افزایش یافته، و دولت شروع به هزینه‌کرد این درآمدها کرده است، ذخایر بانک‌ها افزایش یافته و در مقابل اضافه‌برداشت آنها کاهش یافته است. از این‌رو ملاحظه می‌شود که برنامه‌ریزی و مدیریت نقدینگی منضبطانه از سوی دولت و پرهیز از اقدامات پیش‌بینی‌نشده در تعاملات مالی دولت با بانک‌ها و بانک مرکزی می‌تواند نقش موثری در گردش کارای منابع مالی در اقتصاد کشور و بهبود عملکرد بانک مرکزی و بانک‌ها به دنبال داشته باشد.
