چرخه‌های باطل کسری و تورم
علیرضا ساعدی از دلایل استمرار و نوسان کسری بودجه می‌گوید
آیسان تنها: برای اصلاح ساختار بودجه عمومی دولت در اقتصاد ایران، شناخت ویژگی‌های بودجه ضروری است. اخیراً دکتر حسن درگاهی دانشیار دانشکده اقتصاد و علوم سیاسی، دانشگاه شهید بهشتی و علیرضا ساعدی‌سارخانلو دانشجوی دکترای دانشکده اقتصاد و علوم سیاسی دانشگاه شهید بهشتی در مقاله‌ای با عنوان «تبیین عوامل موثر بر کسری بودجه در ایران: با تاکید بر مولفه‌های اقتصادی و اقتصاد سیاسی» تلاش کرده‌اند با مروری بر مشخصه‌های بودجه، عوامل توضیح‌دهنده کسری بودجه دولت در بازه 1398-1344 را بررسی کنند. طبق مطالعات این پژوهش، شواهد نظری و تجربی نشان می‌دهد که سه مجموعه عوامل ساختاری بودجه، شرایط اقتصاد کلان، و اقتصاد سیاسی می‌توانند در ایجاد کسری بودجه مزمن نقش بسزایی داشته باشند. نتایج برآورد ضرایب بلندمدت الگوهای این پژوهش نیز حاکی از آن است که نسبت تراز عملیاتی و سرمایه‌ای به GDP به عنوان شاخص کسری بودجه با اندازه دولت، نسبت نوسان‌های مخارج به نوسان‌های درآمد دولت، نسبت سرمایه‌گذاری دولتی به سرمایه‌گذاری کل، شکاف تولید، شکاف تورم، و شاخص نابرابری درآمد دارای رابطه مستقیم است. نکته مهم دیگر این پژوهش این است که در اقتصاد ایران نیروی پیشران در کسری بودجه، عامل هزینه‌هاست. همچنین، چرخه رونق اقتصادی که به طور عمده با رونق نفتی همراه است، به دلیل ویژگی‌های اقتصاد متکی به وفور منابع طبیعی، به افزایش بیش از اندازه هزینه‌های دولت منجر می‌شود و در نهایت کسری بودجه را می‌افزاید. درباره این پژوهش با علیرضا ساعدی، یکی از محققان این پژوهش، گفت‌وگو کردیم که در ادامه مشروح آن را می‌خوانید.
♦♦♦
در آسیب‌شناسی‌های صورت‌گرفته درباره استمرار و نوسان کسری بودجه، وابستگی به نفت یکی از ویژگی‌های مهمی است که تراز بودجه را دچار نوسان کرده و دست‌کم از برنامه چهارم توسعه قطع وابستگی به نفت مطرح شده است. در دولت روحانی هم طبق اظهارات تصمیم‌گیران عزم بر قطع وابستگی بود. چرا این اراده محقق نشد؟ به عبارتی چه شرایط و دلایلی زمینه‌های محقق نشدن این اراده را فراهم کرده است؟
درست است. این عدم تحقق‌ها دائماً محل سوال است و فقط عارضه‌یابی‌های علمی (نه سوگیری‌های سیاسی) لازمه کار است. مقدمتاً عرض کنم که طی 50 سال گذشته، نسبت تراز عملیاتی و سرمایه‌ای به تولید ناخالص داخلی یا همان شاخص کسری بودجه دولت، نشان‌دهنده استمرار کسری و در عین حال نوسان شدید دامنه مقدار آن نسبت به مقیاس تولید ناخالص داخلی کشور است. اگر کسری را با روند سهم درآمدهای نفتی به تولید ناخالص داخلی رسم کنیم کاملاً نشانگر هم‌حرکتی رفتار این دو با هم و حاکی از وابستگی بودجه به تحولات درآمدهای نفتی است. بنابراین اگر به سوال شما برگردم قطع ارتباط بودجه با نفت، دهه‌هاست در کشور مطرح بوده و اینکه دولت‌ها نمی‌توانند در مخارج خود از اتکای به درآمدهای نفتی فاصله بگیرند از منظرهای متعددی بحث شده اما ما در پژوهش «تبیین عوامل موثر بر کسری بودجه در ایران: با تاکید بر مولفه‌های اقتصادی و اقتصاد سیاسی»1 تلاش کردیم (در ادامه دیگر تحقیقات) یک لایه درونی‌تر یا مقدماتی‌تر را بررسی کنیم. منظورم این است که بررسی کنیم کدام مولفه‌های اقتصادی و اقتصاد سیاسی را باید مفروض بگیریم که بهترین توضیح‌دهندگی کسری بودجه مزمن در ایران را داشته باشند؟ چه عوامل ساختاری دائمی و قدرتمندی در نظام اقتصادی و نظام تصمیم‌گیری جا خوش کرده‌اند که بیانگر استمرار این معضل هستند؟ به بیان ساده چرا با اینکه مدت‌هاست به آثار سوء ناشی از کسری بودجه کاملاً آگاه هستیم، ولی نتوانستیم مهارش کنیم. برای همین به واژه «عزم» در سوال شما ارجاع می‌دهم و اینکه عجالتاً با مقدورات مدیریتی اقتصاد فاصله بعیدی پیدا کرده است. ما معمولاً طی برنامه‌های مختلف پنج‌ساله موضوعاتی را «عزم» کردیم، هدف‌گذاری و مصوب کردیم و بعد در طول برنامه و در عمل با موارد دیگری (درونزا و برونزا) روبه‌رو شده‌ایم و اساساً تصمیمات جدیدی اتخاذ کرده‌ایم که اصلاً در اهداف نبوده، این حلقه معیوب دائماً نیز تکرار شده است. همان‌طور که گفتید مثلاً در برنامه پنجم که در اوج درآمدهای نفتی تدوین شد، ابتکار صندوق توسعه ملی برای جداسازی نسبی بودجه از نفت در قانون برنامه طرح شد و بعداً حتی به احکام دائمی برنامه‌های توسعه هم بدل شد. اما طی برنامه ششم کشور با سخت‌ترین تحریم‌های نفتی مواجه شد و در این شرایط صحبت از «اراده و تصمیم» برای نفت‌زدایی از بودجه‌ای که بخش عمده آن هزینه‌های مصرفی غیرقابل اجتناب است به صورت دفعتاً واحده نه ممکن و نه مطلوب بود. زیرا اولاً نسبت درآمدهای نفتی به کل مصارف بودجه از اواسط دهه 40 تا پایان دهه 90 شمسی به طور متوسط بیش از 50 درصد بوده است البته حول این نوسان داشته و مثلاً در سال‌های 67-65 و 68-66 و عمده سال‌های دهه 90 سهم درآمدهای نفتی در تامین مصارف بودجه کاهش یافته ولی دلیل اصلی کاهش درآمد نفتی بوده، نه اراده و تصمیم سیاستگذار و دوم، در کشور ما اعتبارات هزینه‌ای، بخش عمده مصارف بودجه را شامل می‌شود که متاسفانه سهم هزینه‌های جاری از 60 درصد به 85 درصد کل مصارف افزایش پیدا کرده است. مطالعات ما به رد این فرضیه منجر نشد که حساب ذخیره و صندوق توسعه ملی (مانده درآمدهای نفتی) مانند اثر ثروت بر افزایش مخارج دولت و در نتیجه بر کسری بودجه عمل کرده‌اند به طوری که اطمینان دولت‌ها از امکان استفاده از منابع مذکور، انگیزه افزایش مخارج را افزایش می‌دهد، پس با وجود یکسری منابع عظیم در اقتصاد ایران که دور از دسترس دولت در حسابی بماند، نمی‌توان به صرف قانون و قاعده و بدون توجه به عموم شرایط، دولت‌ها را وادار به انضباط مالی کرد.
در ایران نسبت مخارج دولت به GDP 20 درصد است که برای کشورهای در حال توسعه این میزان به 30 تا 55 درصد می‌رسد. این در حالی است که حضور دولت در اقتصاد پررنگ است. چگونه تحلیل می‌کنید و چرا؟
تضاد مهمی را مطرح کردید و این واقعیت را نشان می‌دهد که در اقتصاد ایران، به‌رغم دخالت‌های گسترده دولت در اقتصاد، اندازه دولت در حوزه وظایف حاکمیتی کوچک، ولی در حوزه تصدی‌گری بزرگ است (بودجه شرکت‌های دولتی). در پژوهش ما هم موافق با مبانی نظری، رابطه U معکوس بین اندازه دولت و رشد اقتصادی در ایران احصا شد یعنی تا سطح بهینه‌ای، بزرگ‌تر شدن اندازه دولت می‌تواند رشد اقتصادی را افزایش دهد. ولی بعد از آن به دلیل کاهش کیفیت نقش حاکمیتی دولت، اندازه بزرگ‌تر دولت به اختلال در رشد اقتصادی منجر می‌شود. می‌دانید که مخارج دولت برحسب وظایف حاکمیتی، شامل مخارج در 10 گروه خدمات امور عمومی، دفاع، نظم و امنیت عمومی، امور اقتصادی، حفاظت از محیط‌زیست، مسکن و تسهیلات شهری، بهداشت و درمان، تفریح و فرهنگ و مذهب، آموزش و حمایت اجتماعی طبقه‌بندی می‌شود که همه این خدمات زمانی که گذرمان به هریک از آنها بیفتد کیفیت نازلشان برایمان کاملاً مشخص و محسوس می‌شود. بنده اینجا از فرصت استفاده کنم تا روش تحقیق برای تحلیل نقش دولت در پژوهش را به طور مختصر شرح دهم. ما یکسری عوامل را بر استمرار کسری بودجه موثر فرض کردیم و بعد به آزمون گذاشتیم. مثلاً به رشد سریع درآمدهای دولت به عنوان یک مولفه پرداختیم و گفتیم سابقه نشان داده این رشدها باعث عدم نگرانی دولت‌ها در افزایش هزینه‌های رفاهی (بعضاً غیرضرور) می‌شود. همچنین به بی‌ثباتی در درآمدهای دولت، به ویژه نوسان درآمدی حاصل از نفت پرداختیم که باید اثر مخرب آن آزمون می‌شد و دیگر محور مهم که به سوال شما مربوط است و در پژوهش مد‌نظر قرار گرفت «عدم توان دولت در کنترل هزینه‌ها» است که براساس سهم بالای هزینه‌های جاری اجتناب‌ناپذیر در بودجه (Recurrent Expenditure) و ناترازی نوسانات مخارج نسبت به نوسانات درآمدهای دولت مورد بررسی قرار گرفت.
لطفاً تحلیلی درباره وضعیت اندازه دولت و رشد اقتصادی ارائه دهید. سرمایه‌گذاری دولتی چگونه بر رشد اقتصادی تاثیر گذاشته است؟ رشدهای منفی را بر این اساس چگونه می‌توان تحلیل کرد؟
همان‌طور که قبلاً و در روش‌شناسی موجز گفتم، ما سطح توسعه‌یافتگی کشور را نیز بر استمرار کسری بودجه موثر فرض کردیم و به آزمون گذاشتیم. مثلاً با شاخصه‌هایی چون سطح پایین پس‌انداز خصوصی، لزوم جبران سرمایه برای برخی زیرساخت‌ها توسط دولت و در نتیجه بالا بودن سهم سرمایه‌گذاری دولتی در سرمایه‌گذاری کل، سطح پایین درآمدهای مالیاتی و محدود بودن پایه‌های مالیاتی در کشوری در حال توسعه، فشار روی مخارج دولت برای توسعه خدمات و کالای عمومی را در این گروه در نظر گرفتیم. نتایج الگوهای پژوهش نشان می‌دهد که با افزایش اندازه دولت، شاخص کسری بودجه (نسبت کسری بودجه به تولید ناخالص داخلی) افزایش می‌یابد. لازم به ذکر است که در تحقیق مشخص شد مطابق انتظار، در دوران افزایش درآمدهای نفتی، پرداخت‌های هزینه‌ای با شتابی بیشتر از هزینه‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (بودجه عمرانی) افزایش می‌یابد در حالی که در دوران کاهش درآمدهای نفتی، هزینه تملک دارایی‌های سرمایه‌ای بیش از پرداخت‌های هزینه‌ای کاهش می‌یابد. همچنین افزایش سهم سرمایه‌گذاری دولتی از سرمایه‌گذاری کل، اثر افزایشی بر شاخص کسری بودجه دارد. این واقعیت حاکی از فشار بر دوش دولت برای سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی است، که در شرایط عدم توسعه بخش خصوصی، به افزایش کسری بودجه منجر می‌شود. در این زمینه بنده باید یک نکته خیلی مهم را مورد تاکید قرار دهم و آن اثر سلطه مالی ناشی از روش جبران کسری بودجه است که یکی از مهم‌ترین مسیرهای اثرگذاری بر مولفه‌های اقتصاد کلان محسوب می‌شود. در مدت اخیر به دلیل کسری بودجه همواره پایه پولی افزایش یافته که نشانگر سلطه مالی بر سیاست‌های پولی است که موجبات استمرار تورم را فراهم کرده و بانک مرکزی را از اتخاذ سیاست‌های پولی باز داشته است.
از سال 1381، به ویژه تا سال 1389 کسری بودجه با تغییرات خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی کاملاً مشابه حرکت کرده است و کسری تراز عملیاتی سرمایه‌ای با تغییرات سال به سال پایه پولی رابطه مستقیم داشته، بدیهی است انتشار پول که به منظور تامین مالی کسری بودجه دولت انجام می‌گیرد مانند مالیات بر دارایی‌های پولی خانوار عمل می‌کند که اصلاً منصفانه نیست. در دهه 80 حساب ذخیره ارزی محل عمده جبران کسری تراز عملیاتی سرمایه‌ای بوده و از ابتدای دهه 90 شمسی فروش اوراق و واگذاری شرکت‌های دولتی، بخش عمده جبران را بر عهده گرفته‌اند. از اواسط دهه 90 رشد نقش اوراق در تامین مالی کسری و استقراض از صندوق توسعه ملی کاملاً بارز و البته قابل تامل از زاویه پایداری مالی دولت است.
واگذاری دارایی‌های مالی توسط دولت را چگونه ارزیابی می‌کنید؟ چه تاثیری بر توسعه سرمایه‌گذاری بخش خصوصی دارد؟
درباره مطلبی که جهت سرمایه‌گذاری پرسیدید باید توجه داشته باشیم که فروش اوراق قرضه یا اوراق مالی اسلامی توسط دولت برای جبران کسری، به عبارت رایج «واگذاری دارایی‌های مالی» توسط دولت، به صورت بالقوه اثر تزاحمی قابل توجهی (Crowding-Out) بر سرمایه‌گذاری بخش خصوصی دارد، زیرا به‌تدریج با افزایش حجم بدهی مالی دولت، انتظار می‌رود نرخ سود اوراق نیز در بازار افزایش یابد و متعاقباً پس‌اندازها به سمت خرید اوراق دولتی منحرف شده، انباشت سرمایه برای شروع یا تکمیل و توسعه سرمایه‌گذاری بخش خصوصی با وقفه روبه‌رو شود.
مهم‌ترین توصیه سیاستی این پژوهش ایجاد قاعده مالی بوده است. لطفاً کمی درباره اینکه قاعده مالی چطور باید ایجاد شود توضیح دهید و اینکه موانع ایجاد قاعده مالی چیستند؟ آیا گروه‌هایی که می‌توانند برای ایجاد کسری بودجه به تصمیم‌گیران فشار وارد کنند، برای جلوگیری از برقراری قاعده مالی اهتمام نخواهند داشت؟
در این تحقیق ما مستقیماً به توصیه قاعده سیاستی مشخصی نپرداختیم و این مهم برای مرحله بعدی تحقیق یعنی «ارزیابی ثبات مالی دولت ایران و قاعده مالی متناسب» هدف‌گذاری شده است. با این حال ما در تبیین کسری بودجه مزمن سه مجموعه «عوامل ساختاری بودجه، شرایط محیطی اقتصاد کلان و همچنین اقتصاد سیاسی» را مورد توجه قرار دادیم و لاجرم همین‌ها هم، مبانی هر قاعده مالی هدف در آینده را مشخص می‌کنند. مثلاً ما نقش عوامل اقتصاد سیاسی را باید در تحکیم یا تضعیف قاعده مالی آتی در نظر داشته باشیم. بررسی‌ها نشان می‌دهد مصادیقی از جمله احتمال انتخاب نشدن دولت‌ها در دور بعدی انتخابات، باعث افزایش بدون توجیه و بی‌رویه هزینه، برای یادگار دولت بعد می‌شود. فشار گروه‌های سیاسی به‌جای ملاحظات اقتصادی باعث تخصیص سیاسی منابع می‌شود، اثر گروه‌های سیاسی سبب تغییر در ترکیب مالیات‌های بخشی و طبقاتی و تمایل به افزایش هزینه‌های یارانه‌ای می‌شود و اینها همه، بیانگر محرکه‌هایی است که قواعد مالی را تهدید خواهند کرد. برای مثال در مطالعه ما این فرضیه رد نشد که نابرابری توزیع درآمد از طریق شکل‌گیری انگیزه‌های اقتصادی و اقتصاد سیاسی، می‌تواند مخارج دولت را افزایش داده و در نهایت به کسری بودجه منجر شود. نتایج تحقیق نشان می‌دهد که با افزایش نسبت مخارج دهک پردرآمد به مخارج دهک کم‌درآمد، شاخص کسری بودجه افزایش می‌یابد. همچنین افزایش سالانه تعداد شهرستان‌ها در تقسیمات کشوری، به عنوان شاخصی از فشار گروه‌های سیاسی و قومیتی در برآورد الگو مورد آزمون قرار گرفت.
در انتها عرض کنم شاید مهم‌ترین اصل لازم و حاکم بر اتخاذ قاعده مالی مناسب، طراحی آن مبتنی بر خنثی‌سازی اثر ادوار تجاری بر کسری بودجه است. با توجه به ساختار بودجه در اقتصاد ایران با ویژگی مهم وابستگی نفتی، در دوران رونق اقتصادی (نسبت GDP به GDP بالقوه بزرگ‌تر از یک) کسری بودجه دارای رفتار موافق چرخه، و در دوران رکود دارای رفتار مخالف چرخه است. به عبارت دیگر شاخص کسری بودجه در چرخه‌های رونق و رکود، به دلایل مختلف، افزایشی است. چرخه رونق اقتصادی که به‌طور عمده با چرخه رونق نفتی همراه است، به دلیل ویژگی‌های اقتصاد متکی به وفور منابع طبیعی، به افزایش بیش از اندازه هزینه‌های دولت منجر شده و در نهایت کسری بودجه را می‌افزاید. در دوران رکود اقتصادی نیز که با کاهش درآمدهای نفتی همراه است، چسبندگی هزینه‌های دولت، به ویژه هزینه‌های جاری، به افزایش کسری بودجه منجر می‌شود. قاعده مالی مناسب حتماً باید ضدچرخه‌ای عمل کند تا روند رشد اقتصادی دچار افت‌و‌خیز نشود. البته شکست‌های ساختاری ناشی از شوک‌های برونزایی چون جهش درآمدهای نفتی، جنگ و تحریم در تدوین قواعد مالی باید مدام تحت نظر و رصد باشند.
پی‌نوشت:
1- دکتر حسن درگاهی، دانشیار دانشکده اقتصاد و علوم سیاسی دانشگاه شهید بهشتی و علیرضا ساعدی‌سارخانلو، دانشجوی دکترای اقتصاد و علوم سیاسی دانشگاه شهید بهشتی
منتشر‌شده در فصلنامه علمی-پژوهشی برنامه‌ریزی و بودجه، سال بیست و ششم، شماره 1 - بهار
