ریشه یک زخم
کسری بودجه را چگونه می‌شود با مولفه‌های اقتصاد سیاسی شرح داد؟
«علیرضا ساعدی‌سارخانلو» و «حسن درگاهی» از دانشکده اقتصاد دانشگاه شهید بهشتی مقاله‌ای با عنوان «تبیین عوامل موثر بر کسری بودجه در ایران با تاکید بر مولفه‌های اقتصادی و اقتصاد سیاسی» در مجله «برنامه‌ریزی و بودجه» منتشر کرده‌اند که نشان می‌دهد سه مجموعه «عوامل ساختاری بودجه»، «شرایط اقتصاد کلان»، و «اقتصاد سیاسی» می‌توانند در ایجاد کسری بودجه مزمن نقش بسزایی داشته باشند. نتایج این پژوهش حاکی از آن است که نسبت تراز عملیاتی و سرمایه‌ای به GDP به عنوان شاخص کسری بودجه با اندازه دولت، نسبت نوسان‌های مخارج به نوسان‌های درآمد دولت، نسبت سرمایه‌گذاری دولتی به سرمایه‌گذاری کل، شکاف تولید، شکاف تورم و شاخص نابرابری درآمد دارای رابطه مستقیم است. نکته مهم آنکه در اقتصاد ایران نیروی پیشران در کسری بودجه، عامل هزینه‌هاست. همچنین، چرخه رونق اقتصادی که به طور عمده با رونق نفتی همراه است، به دلیل ویژگی‌های اقتصاد متکی به وفور منابع طبیعی، به افزایش بیش از اندازه هزینه‌های دولت منجر می‌شود و در نهایت کسری بودجه را می‌افزاید. در دوران رکود اقتصادی که با کاهش درآمدهای نفتی همراه است، چسبندگی هزینه‌های دولت، به ویژه هزینه‌های جاری، به افزایش کسری بودجه منجر می‌شود. از سوی دیگر، شاخص‌های اقتصاد سیاسی همچون ضعف قدرت دولت و تاثیر فشار گروه‌های سیاسی، بر تشدید کسری بودجه مؤثر هستند. در سال‌هایی که امکان استفاده از منابع حساب ذخیره و صندوق توسعه ملی برای تامین کسری بودجه فراهم بوده، اثر ثروت بر تشدید کسری بودجه تایید شده است.
تاثیر سیاست مالی در مدیریت اقتصادی
در مقدمه این پژوهش به نقش سیاست مالی در مدیریت اقتصادی کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه اشاره شده و مطرح شده است که مقامات مالی از راه اجرای بودجه می‌توانند منابع لازم را برای تدارک کالاهای عمومی به عنوان مکمل سرمایه خصوصی و تشکیل سرمایه انسانی تجهیز کنند. برای پیاده‌سازی موفق سیاست مالی، دولت‌ها باید توانایی کسب درآمد کافی برای انجام مخارج را داشته باشند. با این حال، دولت‌ها به ندرت در عمل بودجه متوازن دارند، در نتیجه اقدام به تامین مالی کسری بودجه می‌کنند. مطابق گزارش بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول، وجود کسری بودجه‌های مزمن در کشورها سرعت انباشت بدهی دولت را افزایش داده است.
همچنین نوسان‌های مالی دولت ناشی از بروز مجموعه‌ای از تحول‌های اقتصادی و سیاسی داخلی و خارجی از جمله عواملی دانسته شده است که به نحوی بر ناترازی بودجه همان سال یا سال‌های بعد تاثیرگذار بوده‌اند. در این پژوهش درباره اقتصاد ایران چنین آمده است: به نظر می‌رسد تغییرهای عمده در مولفه‌های بودجه (اعم از درآمدها و هزینه‌ها)، ساختار اقتصاد کلان، شرایط اقتصاد سیاسی کشور و همچنین، رونق‌های ناشی از جهش قیمت نفت و رکودهای عمیق به واسطه کاهش صدور نفت و شوک سال‌های انقلاب، جنگ تحمیلی و تحریم‌ها مهم‌ترین عوامل موثر کسری بودجه به‌شمار می‌روند.
روش‌های جبران کسری تراز
در بخشی از این پژوهش روش‌های جبران کسری تراز در دهه‌های گذشته اقتصاد ایران بررسی شده و آمده است: در دهه‌های 1360 و 1370 روش‌های استقراض از بانک مرکزی برای جبران کسری تراز مرسوم شد. از ابتدای دهه 1380 بر اساس برنامه سوم توسعه، تنظیم بودجه‌های سالانه دولت بدون اتکا به استقراض از بانک مرکزی و با استفاده از یک حساب ثبات‌ساز با عنوان حساب ذخیره ارزی مطرح شد و همراه با افزایش مستمر قیمت نفت و تحقق منابع بودجه عمومی دولت در سطحی بالاتر از منابع پیش‌بینی‌شده، حساب ذخیره ارزی در دوره برنامه 7 /24میلیارد دلار مازاد منابع حاصل کرد. در قانون برنامه چهارم تلاش برای قطع اتکای اعتبارات هزینه‌ای به نفت و تامین آن از محل درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای غیرنفتی تا آخر برنامه و ممنوعیت تامین کسری بودجه از راه استقراض از بانک مرکزی و سیستم بانکی و تعیین نحوه توزیع منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی مد‌نظر قرار گرفت. در قانون برنامه پنجم توسعه، اهم تکالیفی که تحت قواعد مالی و سیاست‌های سامان‌دهی بودجه مطرح شد، شامل ایجاد صندوق توسعه ملی و واریز دست‌کم 20 درصد از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی به آن و افزایش سالانه سه درصد به رقم پایه 20 درصد در برنامه، قطع وابستگی اعتبارات هزینه‌ای به عواید نفتی، افزایش نسبت درآمدهای عمومی به اعتبارات هزینه‌ای به طور متوسط سالانه 10 درصد، افزایش اعتبارات هزینه‌ای سالانه دست بالا دو درصد کمتر از نرخ تورم، و ممنوعیت تامین کسری بودجه از محل استقراض از بانک مرکزی و سیستم بانکی. به‌رغم سیاست‌های یاد‌شده، کماکان کسری بودجه در کل دوره به قوت خود باقی مانده است.
بودجه دولت و وابستگی نفتی
در بخشی از این پژوهش درباره آسیب‌شناسی استمرار و نوسان کسری بودجه دولت توضیحانی ارائه و مطرح شده است که وابستگی نفتی یکی از ویژگی‌های مهمی است که تراز بودجه را در دوره‌های گذشته دچار نوسان کرده است. طبق اطلاعات این پژوهش میانگین نسبت درآمدهای نفتی به کل مصارف بودجه تا دهه 1390 بیش از 50 درصد است. در مقاطعی چون سال‌های 1367-1365 و 1368–1366 و عمده سال‌های دهه 1390 که در آن نقش درآمدهای نفتی در تامین مصارف بودجه کاهش داشت، دلیل اصلی کاهش درآمد نفتی بود. رابطه تراز عملیاتی سرمایه‌ای با روند سهم درآمدهای نفتی به تولید ناخالص داخلی نشانگر هم‌حرکتی رفتار کسری بودجه با نقش نفت در اقتصاد کشور است. این واقعیت حاکی از وابستگی بودجه به تحول‌های درآمدهای نفتی است. شواهد آماری حاکی از آن است که نخست، رابطه مستقیمی بین پرداخت‌های دولت با درآمدهای حاصل از صادرات نفت وجود دارد. دوم آنکه اعتبارات هزینه‌ای، بخش عمده مصارف بودجه را شامل می‌شود، به‌طوری که روند زمانی حاکی از افزایش هزینه‌های جاری از 60 درصد تا 85 درصد کل مصارف در 50 سال گذشته است. سوم، آنکه در دوران افزایش درآمدهای نفتی، پرداخت‌های هزینه‌ای با شتابی بیشتر از هزینه‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای افزایش می‌یابد، در حالی‌که در دوران کاهش درآمدهای نفتی، هزینه تملک دارایی‌های سرمایه‌ای بیش از پرداخت‌های هزینه‌ای کاهش می‌یابد (چسبندگی پرداخت‌های هزینه‌ای). با توجه به هم‌حرکتی مخارج دولت با فراز‌و‌نشیب درآمدهای نفتی، سیاست‌های بودجه‌ای در اقتصاد ایران نمی‌تواند رفتار موثر ضدچرخه‌ای خود را ایفا کند. در نتیجه، رشد اقتصادی کشور رفتاری نوسانی از خود نشان می‌دهد.
بودجه دولت و سلطه مالی
در بخشی از این پژوهش آمده است: در دوره‌های تشدید کسری تراز عملیاتی سرمایه‌ای روش جبران کسری یکی از مهم‌ترین مسیرهای آثار کسری بر مولفه‌های اقتصاد کلان است. در دهه 1380، حساب ذخیره ارزی محل عمده جبران کسری تراز عملیاتی سرمایه‌ای است. از ابتدای دهه 1390، فروش اوراق و واگذاری شرکت‌های دولتی بخش عمده جبران را بر عهده گرفته‌اند. از اواسط دهه 1390، هم رشد نقش اوراق در تامین مالی کسری و استقراض از صندوق توسعه ملی کاملاً بارز و البته قابل تامل از زاویه پایداری مالی دولت است. به دنبال افزایش کسری بودجه، به ویژه از دهه 1380، همواره پایه پولی افزایش یافته که نشانگر سلطه مالی بر سیاست‌های پولی است و موجبات استمرار تورم را فراهم کرده و بانک مرکزی را از اتخاذ سیاست‌های پولی باز داشته است. از سال 1381، به‌ویژه تا سال 1389 کسری بودجه با تغییرهای خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی کاملاً مشابه حرکت کرده است و کسری تراز عملیاتی سرمایه‌ای با تغییرهای سال به سال پایه پولی رابطه مستقیم دارد.
وضعیت مخارج دولت
مخارج دولت برحسب وظایف حاکمیتی شامل مخارج در ده گروه خدمات امور عمومی، دفاع، نظم و امنیت عمومی، امور اقتصادی، حفاظت از محیط‌زیست، مسکن و تسهیلات شهری، بهداشت و درمان، تفریح و فرهنگ و مذهب، آموزش و حمایت اجتماعی طبقه‌بندی می‌شود. نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی شاخصی برای اندازه دولت است. میانگین مقدار این شاخص برای ایران در دو دهه اخیر در دامنه 20 درصد است، درحالی‌که برای بیشتر کشورهای توسعه‌یافته 30 تا 55 درصد است. این واقعیت نشان می‌دهد که در اقتصاد ایران، به‌رغم دخالت‌های گسترده دولت در اقتصاد، اندازه دولت در حوزه وظایف حاکمیتی کوچک، ولی در حوزه تصدی‌گری بزرگ است. در اقتصاد ایران همسو با مبانی نظری، رابطه بین اندازه دولت و رشد اقتصادی به صورت U معکوس است. یعنی تا سطح بهینه‌ای بزرگ‌تر شدن اندازه دولت می‌تواند رشد اقتصادی را افزایش دهد، ولی پس از آن، به دلیل کاهش کیفیت نقش حاکمیتی دولت، اندازه بزرگ‌تر دولت به اخلال در رشد اقتصادی می‌انجامد.
پدیده ثابت اقتصاد ایران
در این پژوهش کسری بودجه به عنوان یک پدیده ثابت در اقتصاد ایران شناخته شده و درباره آن چنین توضیح داده شده است: روند زمانی نسبت تراز عملیاتی و سرمایه‌ای به تولید ناخالص داخلی، به عنوان شاخص کسری بودجه دولت در 50 سال گذشته نشان‌دهنده استمرار کسری بودجه و در عین حال، نوسان شدید دامنه مقدار آن نسبت به مقیاس تولید ناخالص داخلی کشور است. نبود توانایی دولت‌ها در حفظ توازن بین منابع و مصارف در بودجه در بیشتر سال‌ها بیانگر انباشت بدهی و ناپایداری در بودجه است. با افزایش اندازه دولت (نسبت مخارج عمومی دولت به GDP). شاخص کسری بودجه (نسبت کسری بودجه به تولید ناخالص داخلی) افزایش می‌یابد. همچنین، افزایش سهم سرمایه‌گذاری دولتی از سرمایه‌گذاری کل، اثر افزایشی بر شاخص کسری بودجه دارد. این واقعیت حاکی از فشار بر دولت در امر سرمایه‌گذاری است که در شرایط نبود توسعه بخش خصوصی به افزایش کسری بودجه منجر می‌شود. کسری بودجه دولت زمانی اتفاق می‌افتد که افزایش هزینه با افزایش درآمد جبران نشود یا اینکه کاهش درآمد با کاهش متناسب هزینه همراه نباشد. متغیر نسبت نوسان‌های هزینه‌ای به نوسان‌های درآمد نفتی، به عنوان شاخص کنترل‌پذیری بودجه منظور می‌شود. رشد مثبت این نسبت نشانگر تسلط نوسان‌های هزینه‌ای و رشد منفی آن نشانگر تسلط نوسان‌های درآمدی در ایجاد کسری بودجه است. طبق بررسی‌ها در سال‌هایی که شاخص اشاره‌شده با رشد مثبت همراه است، شاخص کسری بودجه افزایش، و در سال‌هایی با رشد منفی شاخص کسری بودجه کاهش دارد. بنابراین، می‌توان گفت در اقتصاد ایران نیروی پیشران در کسری بودجه، عامل هزینه‌هاست.
اثر چرخه رونق و رکود بر کسری بودجه
مطابق با این پژوهش شاخص کسری بودجه در چرخه‌های رونق و رکود، افزایشی است. چرخه رونق اقتصادی که به طور عمده با چرخه رونق نفتی همراه است، به دلیل ویژگی‌های اقتصاد متکی به وفور منابع طبیعی به افزایش بیش از اندازه هزینه‌های دولت منجر می‌شود و در نهایت کسری بودجه را می‌افزاید. در دوران رکود اقتصادی که با کاهش درآمدهای نفتی همراه است، چسبندگی هزینه‌های دولت، به ویژه هزینه‌های جاری، به افزایش کسری بودجه منجر می‌شود. از عوامل موثر دیگر بر کسری بودجه، وضعیت نابرابری توزیع درآمد است که از راه شکل‌گیری انگیزه‌های اقتصادی و اقتصاد سیاسی می‌تواند مخارج دولت را افزایش دهد و در نهایت به کسری بودجه بینجامد. همچنین یافته‌های این پژوهش اثر دو مولفه اقتصاد سیاسی، یعنی شاخص قدرت دولت و فشار گروه‌های سیاسی را بر کسری بودجه تایید می‌کند. طبق توضیح این پژوهش هر دو مولفه به ترتیب نشان‌دهنده افزایش بی‌ثباتی در ساختار سیاسی دولت و حضور احزاب و ذی‌نفعان مختلف با ترجیحات غیرهمگن در مورد ترکیب مخارج عمومی و وجود تعارض منافع در مورد منابع عمومی، به ویژه تعارض‌های بازتوزیعی است که در نهایت به کنترل‌ناپذیری کسری بودجه منجر می‌شود.
قاعده مالی، راه نجات
مهم‌ترین توصیه سیاستی این پژوهش برای کنترل‌پذیری کسری بودجه دولت، تعریف قواعد مالی است. آنگونه که این پژوهش توضیح می‌دهد قاعده مالی محدودیتی پایدار را از راه تعیین اهداف کمّی در شاخص‌های بودجه‌ای برقرار می‌کند. با برقراری این محدودیت‌ها، مقادیر تعیین‌شده در دوره زمانی مورد نظر تغییرپذیر نیست و راهنمایی برای تدوین و اجرای سیاست‌های مالی است. تعریف قواعد مالی می‌تواند از ایجاد اخلال مالی، به دلیل فشار گروه‌های سیاسی برای مخارج اضافی جلوگیری کند و پایداری مالی دولت را از راه تعیین سقف کسری بودجه و ایجاد محدودیت در استقراض دولت افزایش دهد. این نکته از آن جهت دارای اهمیت است که در سال‌های اخیر امکان تامین مالی دولت از بازار بدهی از روش انتشار اوراق قرضه فراهم شده است. در شرایط نبود قواعد مالی، گرفتاری دولت در تله بازی پونزی دور از انتظار نیست.
