آخرین سنگر

اصلاحات ساختاری، آخرین سنگر کشورها برای جلوگیری از فروپاشی کامل است. در سال 2017 مقاله‌ای به قلم آنتونیو داسیلوا، آدری گیوون و دیوید ساندرمن با عنوان «کشورها چه موقع اصلاحات ساختاری را اعمال می‌کنند؟»، به چاپ رسید. در این مقاله، نویسندگان سعی کردند به این سوال پاسخ دهند که کدام مولفه‌های اقتصاد کلان، مولفه‌های مربوط به سیاست و مولفه‌های نهادی، روی آوردن سیاستگذاران به اصلاحات ساختاری را باعث می‌شوند. آنها برای رسیدن به این هدف، به مجموعه‌ای از اصلاحات ساختاری صورت‌گرفته طی سه دهه گذشته‌شان در بیش از 40 کشور عضو اتحادیه اروپا و عضو OECD نگاه کردند. آنها تلاش کردند این اصلاحات ساختاری صورت‌گرفته را به عوامل اقتصاد کلان، عوامل سیاسی و عوامل نهادی که به این اصلاحات منجر شده بودند، ربط دهند. نتایج حاصل از بررسی‌های آنها نشان داد که اِعمال اصلاحات ساختاری در زمانی که کشورها درگیر رکودهای عمیق و نرخ‌های بالای بیکاری هستند، محتمل‌تر است. مضاف بر این، هرچه یک کشور عملکرد اقتصادی بدتری داشته باشد، احتمال اینکه به اصلاحات ساختاری روی بیاورد بیشتر است. همچنین آنها دریافتند که فشارهای خارجی، مانند فشارهایی که نهادهای مالی جهانی یا کشورهای وام‌دهنده به کشور مورد نظر وارد می‌کنند تا یک برنامه اصلاحی را به اجرا بگذارد (برنامه‌ای که برای دریافت کمک‌های مالی ملزوم به انجام آن است) به اصلاحات اقتصادی که به رقابت‌پذیرتر شدن کشورها منجر می‌شود کمک می‌کنند. به علاوه، مقاله مورد نظر نشان می‌دهد در شرایطی که نرخ‌های بهره پایین است، اصلاحات ساختاری محتمل‌تر هستند؛ در حالی که به نظر می‌رسد رابطه واضحی میان سیاست مالی و اصلاحات وجود ندارد. در این مقاله توضیح داده می‌شود که به‌رغم وفاق رایج در مورد اینکه اصلاحات ساختاری به رشد بلندمدت منجر می‌شود، شواهد نشان می‌دهد که کشورهای زیادی به آن روی نیاورده‌اند. نویسندگان مقاله توضیح می‌دهند که آن دسته از فشارهای خارجی که بابت کمک‌های مالی به کشورها وارد می‌شود، به روند اصلاحات ساختاری کمک می‌کند. با این حال آن دسته از فشارهای خارجی که روی بازار مالی کشور مورد نظر تاثیر می‌گذارند، چنین توانایی‌ای را ندارند. وقتی بحث به سیاست‌های مالی می‌کشد، نویسندگان توضیح می‌دهند که با توجه به اینکه اصلاحات قرار است در چه حوزه‌ای انجام شود، وضعیت مالی می‌تواند همبستگی مثبت یا منفی با روند اصلاحات داشته باشد. برای مثال، اصلاحات مربوط به بازار محصولات و همچنین اصلاحات مربوط به قوانین سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی، همبستگی کمی با زمان‌هایی دارند که ثبات مالی در کشورها وجود دارد. در صورتی که در مورد بازار نیروی کار، این برعکس است. یعنی اصلاحات ساختاری در بازار نیروی کار با ثبات مالی در کشورها همبستگی مثبت دارد. مضاف بر اینها، وقتی نویسندگان به سیاست پولی می‌رسند توضیح می‌دهند که خلاف ادعای رایج، نرخ‌های بهره پایین، روی روند اصلاحات ساختاری اثر مثبت دارد. به این دلیل که وقتی نرخ‌های بهره پایین است، فضای بیشتری برای انجام سیاست‌های بازتوزیعی وجود دارد که این سیاست‌های بازتوزیعی می‌توانند هزینه‌های کوتاه‌مدت اصلاحات را برای آن دسته از مردمی که از اصلاحات آسیب می‌بینند تا حدودی جبران کنند.

در باب اصلاحات ساختاری

در ادامه سعی می‌کنیم تعدادی از حالت‌های مختلفی را که به اصلاحات ساختاری منجر می‌شوند با توجه به تجربه کشورها شرح دهیم. به ویژه به اثر فشارهای خارجی روی اصلاحات ساختاری خواهیم پرداخت. اقتصادهای بالغ همچون ژاپن، به واسطه مهاجرت صنایع بزرگ و تاثیرگذار به این کشور از یک اقتصاد خودمختار به اقتصادی که سیاستگذاری در آن تا حد زیادی تحت تاثیر فشارهای خارجی و منافع بازیگران غیردولتی است تغییر کرده است. در حالی که در اقتصادهای غیربالغ و در حال توسعه، سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی (FDI)، عنصر اصلی در فرآیند صنعتی شدن و بین‌المللی شدن است و رشد اقتصادی در این کشورها نیز مشروط به همین سرمایه‌گذاری‌های مستقیم خارجی است. در واقع از منظر اقتصادهایی که مجبور هستند به خاطر دستیابی به رشد اقتصادی و حفظ آن علاوه بر در نظر گرفتن منافع ذی‌نفعان داخلی، منافع خارجیان را نیز در نظر بگیرند و به خاطر همین، فشارهای خارجی را در تصمیماتشان مدنظر قرار دهند با دو مدل روبه‌رو هستیم. مدل اول، مدل اقتصادهای پیشرفته همچون ژاپن است که دارای تکنولوژی و صنعت پیشرفته هستند و بخش عمده‌ای از رشد آنها در نتیجه صادراتی است که به دنیا دارند و به نوعی می‌توان آنها را اقتصادهای صادرات‌محور تلقی کرد. این اقتصادها برای اینکه بتوانند به صادرات خود ادامه دهند مجبور هستند یکسری از قوانین بین‌المللی را بپذیرند و به منافع شرکای تجاری‌شان احترام بگذارند و از آن جهت که شرکای خارجی واقف بر این امر هستند، تا جایی که ممکن است به اقتصادهایی همچون ژاپن فشار وارد می‌کنند تا در نتیجه این فشارها بتوانند خط‌مشی اقتصادی این کشور را آن‌طور که خود می‌خواهند تنظیم کنند.

مدل دوم، مدل اقتصادهایی است که به اندازه ژاپن پیشرفته نیستند و در ادبیات اقتصادی آنها را کشورهای در حال توسعه قلمداد می‌کنند. رشد اقتصادی در این کشورها وابسته به سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی است. این اقتصادها برای اینکه بتوانند جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی کنند، مجبور هستند به فشارهای خارجی در تصمیم‌گیری‌های خود وزن قابل توجهی دهند. به‌طوری که برای مثال اگر کشوری در قوانین مربوط به نیروی کار بخواهد سیاست‌هایی را اتخاذ کند که در تضاد با منافع سرمایه‌گذاران خارجی است، برای جذب FDI مجبور می‌شود خط‌مشی خود را تغییر دهد چراکه در غیر این صورت، قادر نخواهد بود جریان ورود سرمایه خارجی را تقویت کند و در اینجا تغییر در سیاستگذاری اقتصادی مثلاً در بحث قوانین مربوط به نیروی کار، تا اندازه زیادی مبتنی بر فشارهای خارجی خواهد بود. همان‌طور که قبلاً گفته شد اینکه فشارهای خارجی به‌طور معناداری روی تعیین سیاست‌های اقتصادی داخلی یک کشور تاثیرگذار است بدین معنا نیست که کشور مورد نظر قادر نیست آن‌طور که می‌خواهد سیاستگذاری کند، بلکه بدین معناست که برای حفظ منافع خود که با منافع خارجیان گره خورده است، باید نفع آنها را در معادلات خود وارد کند.

اصلاحات اقتصادی در کشورهای تحت فشارهای خارجی را می‌توان به سه دسته کلی تقسیم کرد: 1- روی آوردن به اصلاحات اقتصادی برای خروج از انزوا و شروع فصل جدیدی از روابط بین‌المللی؛ 2- انجام اصلاحات اقتصادی از آن جهت که دریافت کمک‌های بین‌المللی مشروط به انجام این اصلاحات بوده است. 3- آغاز اصلاحات اقتصادی برای تبدیل ساختار متزلزل اقتصاد به ساختاری منسجم برای تاب آوردن در برابر فشارهای خارجی و تحریم‌ها.

جهانی شدن

بعد از جنگ جهانی دوم، سازمان‌های بین‌المللی همچون قارچ سر از خاک بیرون آوردند. بانک جهانی، صندوق بین‌المللی پول و سازمان تجارت جهانی از جمله مهم‌ترین این سازمان‌ها هستند. عضویت در هر یک از این سازمان‌ها شرایطی دارد و هر کشوری که به عضویت این سازمان‌ها درمی‌آید باید به یکسری از قوانین کلی عمل کند. برای مثال عضویت در سازمان تجارت جهانی در تضاد با قوانینی است که اقتصاد کشورها را بسته نگه می‌دارند. این قوانین اولین لایه فشارهای خارجی بر اقتصادهاست که به موجب آن در سیاستگذاری اقتصادی خود باید خواست کشورهای دیگر را نیز در نظر بگیرند. جهانی‌شدن طی چندین دهه گذشته باعث شده است که رهبران کشورها در تصمیم‌گیری‌های خود نتوانند به صورت خودمختار و هر طور که می‌خواهند عمل کنند و یک چارچوب کلی پیش روی آنها وجود دارد. البته همان‌طور که قبلاً گفته شد این بدان معنا نیست که کشورهای عضو سازمان‌های جهانی نمی‌توانند هرطور که خواستند عمل کنند بلکه بدان معناست که برای حفظ منافع‌شان در این سازمان‌ها و خروج از انزوا و پیوستن به بازارهای بین‌المللی ترجیح می‌دهند به این فشارهای خارجی نه نگویند. به عبارت دیگر روی آوردن به اصلاحات اقتصادی برای خروج از انزوا و شروع فصل جدیدی از روابط بین‌المللی در نتیجه فشارهای خارجی نه در نتیجه زور، بلکه در نتیجه وارد شدن به یک بازی است. روی آوردن به اصلاحات اقتصادی تحت فشارهای خارجی را باید با ادبیات نظریه بازی تبیین کرد، نه ادبیات مربوط به زور، استعمار و امثال اینها. با توجه به توضیحاتی که داده شد می‌توان جهانی شدن را نیز بدین صورت تعریف کرد: «وارد کردن خواست سازمان‌های بین‌المللی در معادلات سیاسی و اقتصادی داخلی و عدم نگاه به فشارهای خارجی این سازمان‌ها به مثابه زور، به‌طوری که در سیاستگذاری اقتصادی و سیاسی علاوه بر توجه به منافع ذی‌نفعان داخلی، منافع شرکای تجاری و ذی‌نفعان خارجی نیز دیده شود.» برای مثال فشارهای سازمان تجارت جهانی و ائتلاف گروه 7 (G7) به آغاز اصلاحات اقتصادی در حوزه قوانین تجارت و همگام شدن قوانین ژاپن با قوانین WTO و G7 در دهه 80 و 90 میلادی منجر شد. سازمان تجارت جهانی با 164 عضو تاثیر بسزایی در جهانی شدن داشته و بسیاری از کشورها به دلیل فشارهایی که این سازمان به آنها وارد کرده است مجبور به قبول اصلاحات اقتصادی مطابق با قواعد WTO شده‌اند. این سازمان همچنین شامل 23 عضو ناظر است. فشارهای سازمان‌های بین‌المللی همچون WTO به اندازه فشارهای ائتلاف‌های کوچک‌تر میان تعداد کمتری از کشورها نیست. مثلاً ائتلاف کشورهای گروه هفت که شامل اتحادیه اروپا، آلمان، بریتانیا، ایالات متحده، فرانسه، کانادا، ایتالیا و ژاپن است قوانین سخت‌گیرانه‌تری دارد. این قوانین سخت‌گیرانه‌تر به معنای فشارهای خارجی بیشتر به هر یک از اعضای این ائتلاف و در نتیجه تن دادن به اصلاحات اقتصادی طبق خواسته اعضای ائتلاف است. علاوه بر ائتلاف گروه 7، گروه 20، گروه 33 و امثال اینها نیز وجود دارد. همچنین لایه بعدی، اتحاد کشورهایی است که در چارچوب قراردادهای مختلف منافع خود را با یکدیگر گره می‌زنند و به موجب گره خوردن این منافع مجبور می‌شوند در سیاستگذاری‌های اقتصادی خود تا اندازه زیادی به فشار خارجی پاسخ مثبت دهند. برای مثال می‌توان به نفتا (قرارداد تجارت آزاد آمریکای شمالی) اشاره کرد که میان سه کشور ایالات متحده، کانادا و مکزیک اشاره کرد که در سال 1994 به اجرا درآمد.

دریافت کمک‌های بین‌المللی

کره جنوبی بعد از جنگ جهانی دوم و در جریان جنگ کره (جنگ سال‌های 1950 تا 1953 بین کره جنوبی و کره شمالی) از سازمان‌های بین‌المللی کمک مالی دریافت می‌کرد. اگرچه کمک‌های ایالات متحده آمریکا به تنهایی از کمک‌هایی که سازمان‌های بین‌المللی به کره جنوبی می‌کردند بیشتر بود. کشورهای اروپایی بعد از جنگ جهانی دوم نیز کمک‌های زیادی را از سازمان‌های بین‌المللی و ایالات متحده آمریکا دریافت کردند که به واسطه این کمک‌ها بتوانند اقتصادشان را بازسازی کنند. در مورد کره جنوبی، آمریکا عملاً مدیریت اقتصاد و سیاست این کشور را در دست گرفته بود. سیاستگذاری اقتصادی و اصلاحاتی که در این کشور انجام شد بر اساس نگاه آمریکایی به اقتصاد بود. کاملاً هم منطقی به نظر می‌رسد. دلیلی نداشت که آمریکا به کره جنوبی کمک مالی و نظامی کند بدون اینکه رهبران کره جنوبی در سیاستگذاری‌های خود و روی آوردن به اصلاحات اقتصادی، خواست ایالات متحده و سازمان‌های بین‌المللی را که آمریکا در آنها نفوذ بسیار زیادی داشت و هنوز هم دارد در نظر نگیرند.

تاب‌آوری در برابر تحریم‌ها

همیشه روی آوردن به اصلاحات به معنای سر فرود آوردن در برابر فشارهای خارجی نیست. گاهی فشارهای خارجی به‌خصوص آن دسته از فشارهایی که از جنس تحریم‌ها هستند، رهبران کشورها را وادار می‌سازند که به اصلاحات اقتصادی و سیاسی روی بیاورند؛ اما نه اصلاحاتی که دلخواه کشورهای تحریم‌کننده است بلکه اصلاحاتی که اقتصاد متزلزل تحریم‌شده را به اقتصادی منسجم‌تر در برابر تحریم‌ها و فشارهای اقتصادی خارجی بدل کند. برای نمونه می‌توان به اقتصاد روسیه اشاره کرد. این کشور که از سال 2014 تحت فشار اروپا و ایالات متحده است از سوی آنها تحریم شده، اصلاحات زیادی را در بخش مالی و بانکی خود انجام داده است چرا که بدون روی آوردن به این اصلاحات، کرملین توان مقاومت در برابر فشارهای اقتصادی ناشی از تحریم‌ها را نداشته است و نخواهد داشت. روسیه نمی‌خواهد در برابر اتحادیه اروپا و آمریکا سر تعظیم فرود آورد و قصد نداشته و ندارد که به خواسته‌های آنها تن دهد. از همین‌رو تنها گزینه پیش روی پوتین، روی آوردن به اصلاحات اقتصادی است. جنس این اصلاحات تحت فشار با دو مورد قبلی کاملاً متفاوت است.

در دو مورد قبلی کشورها از این‌رو تحت فشارهای خارجی به اصلاحات روی می‌آوردند که از سوی جامعه جهانی پس زده نشوند یا بتوانند کمک‌های بین‌المللی را تا اندازه نیاز دریافت کنند. اما در این مورد کشورهایی همچون روسیه از آن جهت تحت فشار و تحریم به اصلاحات روی آورد که در جنگ سیاسی با اروپا و آمریکا شکست نخورد. البته همه کشورها همچون روسیه توانایی روی آوردن به اصلاحات همزمان با تحمل فشارهای خارجی را ندارند. برای مثال کره شمالی نتوانست در برابر تحریم‌های سفت و سخت ایالات متحده تاب آورد و مجبور شد از سلاح هسته‌ای دست بکشد. ناگفته نماند که شدت تحریم‌ها نیز در این معادلات بسیار حائز اهمیت است چراکه شدت تحریم‌هایی که علیه روسیه بوده و هست ابداً قابل مقایسه با شدت تحریم‌های انجام‌شده علیه کره شمالی نبود.