اقتصاد سیاسی بودجه

بودجه، مهم‌ترین سند مالی کوتاه‌مدت دولت است که پیش‌بینی‌های دولتمردان از فضای اقتصادی-سیاسی آتی کشور و جهان و نیز، جهت‌گیری‌های احتمالی ایشان را به نمایش می‌گذارد. علاوه بر این، بودجه خود برآیندی از برهم‌کنش نیروهای سیاسی بوده و از این‌رو، اجزای آن منعکس‌کننده قدرت نسبی گروه‌های ذی‌نفع و صاحب نفوذ در قدرت است. در نهایت، از آنجا که قدرت سیاسی رابطه‌ای مستقیم با قدرت اقتصادی دارد، بودجه دولت به عنوان اصلی‌ترین کانال بازتوزیع منابع، شواهد واقعی از اهداف اجتماعی و سیاسی حاکمان را در معرض دید قرار می‌دهد.

نگارنده در این یادداشت تلاش می‌کند تا از مسیر مطرح کردن سه پرسش، تحلیلی اقتصادی-سیاسی از بودجه 1402 را در ارتباط با موارد فوق فراهم آورد. اول، آیا بودجه 1402 در ادامه ادبیات خشنودسازی پوپولیستی آغازین روزهای دولت سیزدهم به نگارش درآمده است؟ دوم، آیا با توجه به شرایط خاص حاکم بر اقتصاد ایران، بودجه 1402 نشانی از اصلاح کیفیت حکمرانی و فاصله‌گیری دولت از یک نهاد رانتیر توزیعی دارد؟ سوم، تحلیل اجزای بودجه بر اساس برندگان و بازندگان آن از منظر مانایی قدرت در حاکمیت یکدست حاوی چه پیامی است؟

رویکرد خشنودسازی پوپولیستی

آنچه در وعده‌های رئیس دولت سیزدهم در دوران رقابت‌های انتخاباتی و در ادامه، در شیوه انتخاب و چینش کابینه، گفتمان و کلیدواژه‌های دولتمردان و در نهایت، در اتخاذ برخی رویکردها همانند سفرهای استانی و نظایر آن بیش از پیش توجه هر تحلیلگری را به خود جلب می‌کرد، وام‌گیری غیرقابل انکار دولت مستقر از ادبیات، رویکردها و شیوه‌های سیاستگذاری پوپولیستی رئیس دولت‌های نهم و دهم بوده است. تجربه مجدد حاکمیت یکدست سیاسی و هزینه‌های بالای اجتماعی-سیاسی پرداخت‌شده برای تحقق آن، خود، شواهدی از تکرار تجربه پیشین را فراهم می‌آورد.

در یک بیان ساده، سیاستگذاری پوپولیستی به شیوه‌ای از سیاستگذاری اقتصادی-اجتماعی اشاره دارد که در آن، پیامدهای بلندمدت واقعی سیاست‌های به‌شدت ناکارآمد و به‌طور افراطی، نامعمول با تکیه بر فضاسازی سیاسی پیرامون عواید کوتاه‌مدت آن برای «مردم» نادیده انگاشته شده یا انکار می‌شود. از این منظر، رویکردهای پوپولیستی همواره متضمن یک دوگانه‌سازی هستند که در آن، سیاست‌مرد پوپولیست به عنوان یگانه نماینده واقعی «مردم»، خواست و خیر ایشان را دنبال کرده و با نخبگان فاسد، برخورداران ظالم و ساختارهای ناعادلانه مقابله می‌کند.

به‌رغم شباهت‌های ادبیات و رویکرد رئیس دولت سیزدهم به همتای وی در دولت‌های نهم و دهم، واضح است که دوگانه‌انگاری پوپولیستی در مورد اول نمی‌توانست و نتوانست که از اعتبار و نفوذ در میان عامه مردم برخوردار شود. در واقع، گرچه شرایط خاص انتخابات ریاست‌جمهوری نهم و دهم، فضای لازم برای ایجاد دوقطبی‌های سیاسی میان نماینده «مردم» و نخبگان حاکم را فراهم آورد، اما مشارکت پایین در انتخابات اخیر ریاست‌جمهوری نشان داد که ایجاد حاکمیت یکدست در عمل به بهای از میان رفتن مقبولیت و مشروعیت در میان عامه مردم به دست آمده است.

از منظر اقتصاد سیاسی، چنین به نظر می‌رسد که رئیس دولت سیزدهم در وعده‌های انتخاباتی خویش از مهم‌ترین عامل تعیین‌کننده امکان‌پذیری رویکردهای پوپولیستی در سیاست یعنی، برخورداری از منابع درآمدی غفلت کرده است. از همین منظر است که با گذشت مدت کوتاهی از عمر دولت، بخش بزرگی از وعده‌های انتخاباتی به فراموشی سپرده شده و تقصیر عدم تحقق بخش دیگر نیز بر عهده اقتصاد بحران‌زده حاصل از خطاهای دولت‌های پیشین گذاشته شد.

در یک نگاه کلی، به‌رغم همه ناکارآمدی‌های مزمن و بعضاً اشتباهات دولت‌های یازدهم و دوازدهم، هر تحلیلگری می‌توانست استراتژی اصلی این دولت‌ها یعنی بهبود فضای اقتصادی از مسیر عادی‌سازی روابط خارجی کشور و در ادامه، تلاش برای حفظ برجام را به روشنی تشخیص دهد. در واقع، دولت دوازدهم در رویکرد کلی خود، همانند سایر دولت‌ها در اروپا و آسیا، خروج یکجانبه دولت ایالات متحده از برجام و تحریم‌های پیامد آن را به عنوان یک دوره گذرا تلقی می‌کرد. این در حالی است که رئیس دولت سیزدهم سنگ‌بنای تبلیغات انتخاباتی خویش را بر نفی این دیدگاه استوار کرد بی‌آنکه در نقطه مقابل، چارچوبی از یک استراتژی روشن جایگزین را ارائه کند.

به‌طور مشابه، بودجه 1402 نیز در کلیت خود، عدم بهره‌مندی دولت از رویکرد و استراتژی روشن اقتصادی را به نمایش می‌گذارد. در واقع، چنین به نظر می‌رسد که بودجه 1402 نیز همانند سیاستگذاری در سایر بخش‌ها، به‌طور خاص سیاست خارجی، به عنوان امری روزمره انگاشته شده و در کلیت، تنها رشد بودجه متناسب با تورم در نظر گرفته شده است. به بیان دقیق‌تر، دولت در میان دو راهکار اقدام برای اصلاح اقتصادی و اتخاذ سیاست‌های پوپولیستی، فاقد مشروعیت، توانایی فنی و احتمالاً انگیزه‌های لازم برای پیگیری رویکرد اول بوده و در عین حال، از منابع لازم برای اتخاذ رویکرد دوم نیز محروم است. از همین رو، دولت از سر اجبار راه‌حل میانه یعنی همان ادامه روند پیشین را برگزیده است، بی‌آنکه متوجه باشد عدم تصمیم‌گیری به‌موقع در شرایط بحران اجتماعی-اقتصادی خود یک تصمیم بد است.

رویکرد دولت رانتیر توزیعی

گرچه رشد کلی بودجه 1402 نسبت به بودجه 1401، نه نشانی از یک رویکرد پوپولیستی و نه حتی، نمودی از یک استراتژی اقتصادی روشن دارد، اما تحلیل اقتصاد سیاسی اجزای بودجه، برآیند قدرت در ساختار اقتصادی-اجتماعی-سیاسی امروز ایران را به‌طور شفاف نمایان می‌کند. در یک تقسیم‌بندی کلی، چنین تحلیلی می‌تواند بر اساس هر دو سمت درآمد و مخارج بودجه دولت صورت پذیرد.

در یک نگاه ابتدایی و خوش‌بینانه، افزایش سهم درآمدهای مالیاتی در سمت درآمدی بودجه به بیش از 50 درصد را می‌توان به عنوان سیگنالی از اصلاح اقتصادی در نظر گرفت؛ خاصه آنکه در گفتار دولتمردان، فعالیت‌های سوداگرانه به عنوان هدف اصلی مالیات‌ستانی مورد تاکید است. اما در نگاهی عمیق‌تر، اصلاح اقتصادی زمانی معنادار خواهد بود که دست‌کم اولویت‌ها و اهداف روشن در مالیات‌ستانی لحاظ شده باشد. اول، مالیات‌ستانی تهاجمی در شرایط رکود اقتصادی و آن هم در حضور فساد سیستماتیک، در عمل معنایی جز از میان بردن انگیزه‌های اقتصادی و توزیع بیشتر فقر نخواهد داشت. دوم، مسکوت ماندن معافیت‌های مالیاتی نهادهای اقتصادی و غیراقتصادی برخوردار و صاحب مکنت و قدرت و عدم شفافیت مالی آنها خود نشان از آن دارد که عزمی برای اصلاح اقتصادی در دستور کار نیست. در واقع، غالباً چنین انگاشته می‌شود که رانت‌جویی، رفتاری معطوف به سمت مخارج بودجه دولت است که در آن افراد، بنگاه‌ها و نهادها برای دستیابی به منابع ارزان دولتی با یکدیگر به رقابت می‌پردازند. این در حالی است که سمت درآمدی بودجه دولت نیز می‌تواند در معرض رانت‌جویی قرار گیرد.

در سمت مخارج بودجه 1402، یک حساب سرانگشتی از افزایش بیش از 50درصدی هزینه‌های عمومی در مقابل افزایش حدود 20درصدی حقوق و دستمزدها نشان می‌دهد که بخش‌هایی از اقتصاد و همانند معمول، نهادهای غیراقتصادی بیش از میانگین، از افزایش بودجه منتفع شده‌اند. به‌طور کلی، این توزیع ناهمسان افزایش هزینه‌ها، روندی است که همواره در بودجه‌های سنواتی دولت‌ها وجود داشته است و تحلیل آن در چارچوب فهم دولت در ایران به مثابه یک ساختار رانتیر توزیعی دشوار نیست. در واقع، آنچه در ادبیات اقتصاد سیاسی به عنوان عامل بنیادینی شناخته می‌شود که برخورداری از موهبت نفت یا سایر رانت‌های طبیعی را به شومی بدل می‌کند، اتلاف منابع ناشی از توزیع رانت در میان آحاد اقتصادی نیست؛ بلکه از آن مهم‌تر، شکل‌گیری روابط اقتصادی-اجتماعی-سیاسی بر اساس روابط رانت‌جویانه است که در بلندمدت توسعه را دشوار یا ممتنع می‌سازد. مکانیسم اثرگذاری در این مورد چندان پیچیده نیست. در دوره وفور منابع، یک نهاد غیراقتصادی با دستورکار و عملکرد ناشفاف، با ارتباط‌گیری با بدنه قدرت سیاسی بنیان گذاشته می‌شود. برخورداری این نهاد از ردیف بودجه در طی زمان به گسترش ابعاد این نهاد و نیز، تقویت نفوذ سیاسی آن منجر می‌شود. علاوه بر این، دست‌ودلبازی دولت در تخصیص منابع به یک نهاد خاص و متولیان آن، سایرین را نیز برای ورود به رقابت برای دستیابی به منابع تشویق می‌کند. نتیجه در بلندمدت، شکل‌گیری شبکه‌ای درهم‌تنیده از نهادهای غیراقتصادی صاحب مکنت و قدرت خواهد بود که حذف یا کاهش بودجه آنها، به دلیل نفوذ سیاسی بالا، حتی در دوره رکود و در غیاب منابع درآمدی نیز ناممکن است.

به‌طور خلاصه، بودجه 1402، همانند بودجه‌های سال‌های گذشته، در کلیت خود به‌طور کامل از چارچوب توزیع رانت اقتصادی پیروی می‌کند. اهمیت خاص چنین چارچوبی در شرایط حاضر از آنجا ناشی می‌شود که در تنگنای منابع موجود، نهادهای غیراقتصادی نه‌تنها ارزش افزوده‌ای در مسیر خروج از رکود اقتصادی فراهم نمی‌آورند، بلکه بار هزینه‌ای این نهادها خود از مسیر تامین مالی تورمی، بر دوش همه جامعه قرار می‌گیرد. مورد اخیر، نمودی از چگونگی عملکرد فاجعه‌بار یک ساختار نهادی رانتیر در غیاب رانت را به نمایش می‌گذارد.

رویکرد مانایی قدرت حاکمیت یکدست

با توجه به آنکه قدرت سیاسی به‌طور معمول تابعی فزاینده از قدرت اقتصادی است، آیا پیگیری ردپای مخارج بودجه و برندگان و بازندگان آن را می‌توان به عنوان مبنایی برای فهم خواست حاکمیت از اعمال توزیع قدرت سیاسی مورد استفاده قرار داد؟

به‌طور معمول، تمرکز تحلیل‌های اقتصاد سیاسی بر ساختارهای دموکراتیک و مکانیسم‌های متعادل‌کننده بودجه در این ساختارها قرار دارد. در واقع، غالباً گمان می‌رود که سیاستمداران در ساختارهای اقلیت‌گرا، به دلیل عدم نیاز به آرای مردمی و در نتیجه، عدم پاسخگویی، از قدرت کامل در اعمال توزیع دلبخواهانه بودجه برخوردار هستند. گرچه این گمان، به هر حال، بخشی از واقعیت را در خود دارد، اما برخی جزئیات کلیدی در مورد چگونگی عملکرد ساختارهای اقلیت‌گرا نیز در آن مغفول است. تابع هدف سیاستمدار در یک ساختار دموکراتیک، به‌طور بدیهی، کسب محبوبیت و به دنبال آن، پیروزی در انتخابات است. نیاز به آرای عمومی برای دستیابی به قدرت موجب می‌شود تا سیاست‌های اقتصادی (و اجتماعی) در یک ساختار دموکراتیک به سمت خواست‌های میانه جامعه همگرا شود. در واقع، بخشی از پایداری دموکراسی‌ها از همین مکانیسم همگرایی و فقدان احساس باخت شدید در میان اکثریت جامعه ناشی می‌شود.

در نقطه مقابل، تابع هدف سیاستمدار در یک ساختار اقلیت‌گرا را می‌توان -علاوه بر برخورداری از رانت اقتصادی- در دو جزء کلیدی برخورداری از قدرت، به معنای امکان پیش بردن ذهنیات سیاستمدار، و نیز برخورداری از امنیت، به عنوان ضامنی برای تداوم امکان اعمال قدرت، خلاصه کرد. این تابع هدف موجب می‌شود تا سیاستمداران در یک ساختار اقلیت‌گرا نیز توسط قید محدودیت منابع محدود شوند. اهمیت این قید، به‌طور خاص، از آنجا ناشی می‌شود که سیاستمدار در یک ساختار اقلیت‌گرا با دوگانه حامیان و مخالفان مواجه بوده و برای بسط قدرت و حفظ امنیت، ناگزیر از تحکیم اولی و تشدید خشونت علیه دومی از مسیر اثرگذاری بر توزیع برش‌های کیک اقتصادی است. در واقع، چرایی مانایی بسیاری از ساختارهای اقلیت‌گرا را می‌توان بر همین مبنا فهمید. به عنوان نمونه، آنچه ساختارهای غیردموکراتیک در کشورهای حاشیه خلیج‌فارس را، به‌رغم بسته بودن نسبی فضای سیاسی و گاه اجتماعی، از حضور گسترده مخالفان مصون نگه داشته، آن است که در این کشورها، دولت‌ها از مسیر بهبود شرایط اقتصادی بخش‌های بزرگی از جوامع خود را راضی نگه داشته‌اند. از همین منظر است که در ادبیات اقتصاد سیاسی درآمدهای نفتی به عنوان موهبتی برای سیاستمردان در نظر گرفته می‌شود که می‌تواند با فراهم‌آوری امکان تداوم ساختارهای اقلیت‌گرا، فرآیند دموکراتیزاسیون را به‌طور جدی با تعویق مواجه کند.

بدیهی است که کانال اصلی اثرگذاری سیاستمداران بر توزیع اقتصادی-سیاسی قدرت در یک ساختار اقلیت‌گرا، همانند یک ساختار دموکراتیک، بودجه دولت خواهد بود. علاوه بر این، هر دو سمت درآمد و مخارج بودجه دولت از این منظر واجد نقشی کلیدی است. به بیانی فنی‌تر، سیاستمداران در یک ساختار اقلیت‌گرا می‌توانند با در پیش گرفتن رویکرد «بازتوزیع انتخابی»، یعنی مالیات‌ستانی از مخالفان و تخصیص منابع به حامیان، قدرت و نیز، امنیت خویش را تحکیم کنند. در این چارچوب، ایدئولوژی از منظر اثباتی، کارکردی به مثابه سنجه و معیار بازشناسی حامیان از مخالفان خواهد داشت. در عین حال، به‌کارگیری این سنجه جهت بازتوزیع انتخابی خود پارادوکس تمامیت‌خواهی را نیز بنیان می‌گذارد؛ بدین معنا که هرچه بیشتر ایدئولوژی به عنوان معیاری برای وفاداری در نظر گرفته شود و اعمال تمامیت‌خواهی شئون بیشتری از زندگی روزمره مردم را در برگیرد، نه‌تنها خود به نارضایتی عمومی عمیق‌تر منجر می‌شود بلکه، امکان تشخیص حامیان واقعی از فرصت‌طلبان اقتصادی را دشوارتر می‌کند. با توجه به آنچه گفته شد، افزایش حقوق و دستمزدها با نرخی پایین‌تر از نرخ تورم و در نقطه مقابل، افزایش بودجه نهادهای غیراقتصادی، به ویژه نهادهای تبلیغی و امنیتی-نظامی، با نرخی بالاتر از نرخ تورم در بودجه 1402 را می‌توان به عنوان مکانیسمی در جهت بازتوزیع منابع در کلیت جامعه ذیل حاکمیت یکدست سیاسی تحلیل کرد. از منظر تاریخی حتی می‌توان گامی فراتر رفت و نتیجه‌گیری کرد که عدم دسترسی به درآمدهای نفتی موجب شده است تا دولت، روند معمول خشنودسازی عمومی را تا حدی با رویکرد بازتوزیع انتخابی جایگزین کند. مهم‌ترین نمود بیرونی چنین رویکردی را می‌توان در تحلیل مداوم طبقه متوسط جست‌وجو کرد.

جمع‌بندی

نگارنده در این یادداشت تلاش کرد تا از سه منظر رویکرد کلی حاکم بر لایحه بودجه، برندگان و بازندگان توزیع منابع و نیز، پیامدهای سیاسی-اجتماعی آن، تحلیلی اقتصادی-سیاسی از بودجه 1402 ارائه دهد. به‌طور خلاصه، بودجه 1402 نشان از آن دارد که به لحاظ اقتصادی، جهت‌گیری آتی دولت تثبیت فضای فاقد ثبات فعلی بوده و به لحاظ سیاسی، نهادهای غیراقتصادی همچنان برندگان ساختار رانتیر موجود، هر چند به بهایی بسیار گزاف، خواهند بود. از منظر اجتماعی، کوچک شدن بیش از پیش طبقه متوسط بزرگ‌ترین خطری است که فضای آتی ایران را در معرض تهدید قرار می‌دهد.