ترک در ارکان رشد
ضرورت بازنگری سیاست‌های صنعتی چیست؟
با رسیدن به روزهای انتهایی سال ۱۴۰۰، برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران نیز به روزهای انتهایی خود نزدیک می‌شود و برنامه‌ریزان اقتصادی کشور خود را مهیای تدوین سند برنامه هفتم توسعه می‌کنند.
سخن از نقاط ضعف برنامه‌ریزی اقتصادی کشور بسیار گفته شده و در این وجیزه قصد پرداختن به این موضوع را ندارم. داعیه راقم سطور بر آن است که تکامل نسخه‌های رشد اقتصادی از نیمه قرن بیستم تاکنون، سیری از اندیشه‌ها و سیاست‌ها را نشان می‌دهد که در هر دوره اقتصادهای غربی و شرقی را از آستانه‌های فقر و توسعه‌نیافتگی بالا آورده، الگوواره‌های رشد بعدی همواره نه‌تنها مبتنی بر رفع نقاط ضعف نسخه‌های پیشین، که مبتنی بر مقتضیات زمان و مختصات اقتصاد داخلی و خارجی کشورهای باقی‌مانده در مراحل توسعه‌نیافتگی طراحی شده‌اند.
در ایران، در تمامی ادوار برنامه‌ریزی، در هر دو مورد ضعف‌های متعددی وجود داشته و دارد. از یک سو شناخت کافی در نظام هستی‌شناسی و مبانی نظری الگوهای اقتصادی وجود نداشته و از سوی دیگر، ظرفیت‌ها و وجوه ممیزه اقتصاد ایران در هم‌خوانی و هم‌خوردی با الگوی متناسب به درستی درک نشده است. از آنجا که نسل جدید کشورهایی که در مسیر توسعه‌یافتگی قرار گرفته‌اند مانند مسیر کشورهای تازه صنعتی‌شده مانند شیلی، چین و مراکش لزوماً از الگوواره‌های جریان اصلی دوره‌های قبلی پیروی نکرده‌اند، این تامل ضروری می‌شود که کشورها باید برای رسیدن به سطوح بهتر و پایدار رفاه اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی متناسب با چه مولفه‌هایی قدم بردارند.
بنابراین تفکر توسعه امروز بیش از هر زمان دیگر در مورد شناسایی بده‌بستان‌ها و دوگانه‌های خاص کشور و اطمینان از تبدیل شدن آنها به بخشی از گفتمان کلی سیاست در کشور است. پس از مشخص شدن این بده‌بستان‌هاست که کارشناسان امر باید بتوانند اقدامات خود را در جهت دستیابی به «بهترین نتایج ممکن» برای اهداف و ذی‌نفعان تعریف‌شده هدف‌گذاری کنند.
متفکران توسعه، هر بار که با یک اشتباه مواجه شده‌اند، چرخ را دوباره اختراع نکرده‌اند. در طول هفت دهه گذشته، تفکر توسعه محیطی زنده از تبادل ایده‌های جدید در خصوص توسعه و چگونگی دستیابی به آن بوده و در هر زمان مجموعه مختلفی از ایده‌های مرجح وجود داشته که چند سال بعد با مجموعه‌ای دیگر از ایده‌ها جایگزین شده‌اند. از این‌رو پویایی ایده‌های خلاقانه در هر دوره، تفکر توسعه را تبدیل به یک فرآیند یادگیری طولانی کرده که طی آن ذی‌نفعان کلیدی حسب متقضیات زمان در تعامل با رویدادها و چالش‌های دنیای واقعی، زمینه‌هایی از اتفاق نظر در مورد چیستی توسعه، ابزارهای آن، مسیر دستیابی و چیستی پیامدهای آن داشته‌اند. به اختصار آنکه، هیچ‌گاه نمی‌توان با الگوبرداری از تجربه موفق کشوری که آستانه‌های توسعه‌نیافتگی را پشت سرگذاشته، برای کشورهای درگیر این آستانه‌ها حکم کلی صادر کرد و البته که متاسفانه نسخه‌برداری و استفاده از تجربه کشورها بدون در نظر گرفتن مقتضیات فعلی حاکم، کماکان روش‌شناسی اصلی طراحی برنامه‌های توسعه کشور باقی مانده است.
اما امروز پس از گذشت یک دوره تحریم‌ها و رکودهای مختلف، مهم‌ترین ویژگی‌های اقتصادی کشور کدام است؟ پاسخ به این سوال ما را در تجویز هفتمین نسخه اقتصادی یاری خواهد رساند. اولین ویژگی آن است که طی یک دهه گذشته با «کاهش قدرت خرید خانوارها» مواجه بوده‌ایم. یک‌سوم درآمد سرانه ایرانی‌ها در دهه ۱۳۹۰ محو و تمامی افزایش قدرت خرید خانوارها از نیمه دهه ۱۳۷۰ تا نیمه دهه ۱۳۸۰، طی دوره بعد خنثی شده است.
دومین ویژگی، «انجماد رشد» اقتصادی است. متوسط رشد اقتصادی طی دهه ۱۳۹۰ نزدیک صفر است. سومین ویژگی، «اشتغال نامولد» است که با وجود افزایش تعداد شاغلان در دهه، سهم اشتغال جوانان (بخش محرک نیروی کار) با رشد منفی ۱۱درصدی، کاهش یافته است. چهارمین ویژگی «تورم‌زایی» است.
در دهه ۱۳۹۰ بدترین کارنامه تورمی با دو قله ۳۵درصدی (۱۳۹۲) و ۴۱درصدی (۱۳۹۸) ثبت شده است. عدم رشد اقتصادی، عدم تعادل‌های بودجه‌ای و ترازنامه بانک‌ها را سبب شده که عموماً با منابع بانک مرکزی تغذیه شده است. پنجمین ویژگی «سرمایه‌برداری» شدید است. عدم قطعیت‌ها و نااطمینانی‌ها و انتظارات تورمی، کنشگران اقتصادی را ترغیب کرده تا به جای سرمایه‌گذاری به تجمیع و تجهیز دارایی بپردازند و در یک روند مشابه دهه ۱۳۶۰، اقتصاد کشور دچار تخریب سرمایه‌گذاری شود و رشد متوسط سالانه سرمایه‌گذاری به حدود منفی هفت درصد برسد. ویژگی ششم، «ضعف موتور تجارت خارجی» است. در سال ۱۳۹۹ حجم تجارت خارجی در پایین‌ترین سطح خود طی دهه ۱۳۹۰ قرار گرفت و از ۱۰۵ میلیارد دلار در سال ۱۳۹۰ به ۷۳ میلیارد دلار رسید و نزدیک به ۳۲ میلیارد دلار از حجم تجارت خارجی کشور کاسته شده است.
آنچه مسلم است در ادامه روند فعلی، قدرت خلق ارزش افزوده و رشد اقتصادی لزوماً در کشور به اشتغال پایدار و موثر و بهبود وضعیت معیشت نخواهد انجامید. نگاهی به مجموع نسخه‌های دستیابی به رشد و ویژگی‌های فعلی اقتصاد ایران نشان می‌دهد که کشور نیازمند رشد اشتغال‌زا برای تقویت تقاضای داخلی است اما واضح است که رشد اقتصادی شرط لازم برای ایجاد اشتغال است، اما شرط کافی نیست؛ چراکه رشد نفتی و صنعتی-نفتی کشور کمترین ظرفیت ایجاد اشتغال را داشته است. اشتغال‌زایی به معنای عدم ملاحظه بهره‌وری و تشدید تراکم نیروی کار در بنگاه نیست بلکه به معنای اتخاذ رویکردهای جدید در سیاست صنعتی با ملاحظه چندگانگی‌های بازار کار و دوگانه‌های سیاستگذاری است به گونه‌ای که درصد بیشتری از نیروی کار جامعه در بزرگ شدن اقتصاد ایران سهیم شوند.
بنابراین دریافت این نکته اساسی است که یک رشد سریع اقتصادی، به تنهایی راه‌حل مناسبی برای حل مسائل اقتصادی-اجتماعی کشور نیست. رشد و توسعه سریع و نامتوازن، دوگانگی‌ها را در ساخت اقتصادی کشور تشدید کرده و با تشدید نابرابری‌ها، امکان اثرگذاری یک میزان رشد ثابت بر سطح معیشت مردم کمتر و زمینه‌های تشدید عوامل انجماد رشد پایدار به لحاظ اقتصادی و اجتماعی تقویت می‌شود. از طرفی تکرار شعارهای نخ‌نمای فقرزدایی و حمایت از اقشار آسیب‌پذیر نیز راه به جایی نمی‌برد بلکه سرکنگبینی است که صفرا خواهد فزود. در ایران تضاد میان منافع سیاستگذار و نیروی کار مشمول شرایط فقر، از دلایل اصلی شکست سیاست‌های فقرزدایی و ناپایداری شرایط مثبت ایجادشده در مقاطع خروج از فقر و بازگشت به شرایط پیشین بوده است.
نسخه شفابخش، درگیر کردن نیروی کار در یک استراتژی صنعتی پایدار و فراگیر از طریق کاهش هزینه‌های معاملاتی، خلق پویایی‌های مثبت به نفع اشتغال رسمی و ارتقای بهره‌وری و ارتقای نرخ مشارکت نیروی کار در همه سطوح است. به عبارتی، امروز نه درآمدهای نفتی، بلکه خردمندی دولت و سازمان برنامه در ایجاد اتصالات و هم‌آوایی لازم بین بازارهای کالا و کار است که راهگشاست. با تشدید چالش‌های بازار کار و روندهای منفی در سطح اقتصاد کلان طی سال‌های اخیر، هر چه زمان می‌گذرد شکاف فقر یعنی مقدار درآمد لازم برای خروج نیروی کار از شرایط نامناسب درآمدی (دستمزدی) بیشتر می‌شود و از این‌رو ضرورت دارد سریعاً الگوواره سیاست صنعتی به عنوان ابزاری موثر در کاهش این شکاف رویکردهای فراگیر مدنظر قرار گیرد و عجیب است که این ضرورت اساسی هنوز توسط کشوری با این میزان چالش در بازار که پیامدهای اجتماعی-سیاسی هزینه‌زایی در پی دارد، به درستی درک نشده است.
نموداری که ملاحظه می‌کنید، مربوط به سال ۱۳۹۸ است و نشان می‌دهد که با حرکت از دهک‌های پایین به سمت دهک‌های بالای درآمدی (هزینه‌ای)، هر چه بالاتر می‌رویم سهم خانوارهایی که درآمد حاصل از دارایی دارند بیشتر و سهم خانوارهایی که درآمد حاصل از دستمزد دارند، کمتر می‌شود و از این‌رو در شرایط تورمی، خانوارهای دهک‌های پایین متکی به درآمد دستمزدی، سهم بیشتری از ارزش حقیقی درآمدشان را از دست می‌دهند و در مقابل خانوارهایی که درآمد حاصل از دارایی دارند، درآمدشان متناسب با تورم افزایش پیدا می‌کند. مهم‌ترین ملاحظه سیاست صنعتی در ورود به حوزه راهبردهای رشد فراگیر، کمک به ایجاد و توسعه اشتغال دستمزدی پایدار و رسمی به منظور پوشش مخاطراتی است که از ناحیه کلان اقتصادی (رشد پایین و درآمد بالا) مشمول نیروی کاری می‌شود که شرایط معیشتی نامناسبی دارد.
این مهم به هیچ عنوان از دل یک سیاست حمایتی یارانه‌ای متکی به درآمدهای بین‌نسلی بیرون نخواهد آمد. در این میان، یکی از کلیدی‌ترین مولفه‌های رشد اقتصادی، افزایش اندازه بازار کار با ازدیاد نرخ مشارکت زنان است. عدم حضور زنان در بازار کار و بی‌تفاوتی سیاست‌های صنعتی نسبت به آن، یکی از مولفه‌های اصلی کاهش فراگیری و بهره‌مندی اقشار جامعه از مزایای رشد اقتصادی است. به عنوان مثال، به واسطه فقدان برنامه‌ریزی، مشاهده می‌شود که زنان از تابستان ۱۳۹۹ تا تابستان ۱۴۰۰ حدود ۴۸ درصد جویندگان کار و ۳۵ درصد شاغلان زن به جمع غیرفعالان بازار کار بازگشته‌اند و این در حالی است که فعال کردن افراد غیرفعال از استخدام مجدد بیکاران دشوارتر و نرخ بالای جمعیت غیرفعال، بهبود بازار کار را سخت‌تر می‌کند. سیاست‌های رشد مولد در ایران نیازمند پرداخت به جنبه‌های خرد اقتصادی به ویژه در بازار کار و مختصات بازار کار زنان است.
باید توجه کنیم که درگیر شدن در هر فعالیتی با هر سطح از بازدهی در علم اقتصاد اشتغال به حساب نمی‌آید و از این‌رو نباید به کاهش نرخ بیکاری طی یک دهه گذشته بیش از اندازه امیدوار بود. ایجاد اشتغال در بخش‌های کم‌بازده کشاورزی و خوداشتغالی غیرکشاورزی، حتی اگر حداقل معیشت موقتی را نیز فراهم آورد، از جنبه فنی توسعه اشتغال‌زایی به حساب نمی‌آید. تداوم منافع حاصل از رشد و اشتغال و عدم گرفتاری در دام فعالیت‌های کم‌بازده کشاورزی و خوداشتغالی غیرکشاورزی شرط اساسی است که شغلی را از منظر توسعه تعریف کنیم. شرط اصلی سیاست صنعتی فراگیر و پایدار، ارتقای سطح معیشت از طریق بالا بردن بهره‌وری نیروی کار در بخش کشاورزی و آزادسازی نیروهای مازاد این بخش به سمت بخش‌های پویای صنعتی و خدماتی منتفع از درهای باز تجاری است. امروز تجربه رشد فراگیر و پایدار نشان می‌دهد که کشورهایی که به‌طور نسبی از سطوح تولید ناخالص داخلی سرانه پایینی برخوردارند، مستعد بیشترین اشتغال متمرکز در بخش کشاورزی هستند، اما همراه با افزایش بهره‌وری در بخش کشاورزی و گسترش فعالیت‌های غیرکشاورزی، نیروی کار از بخش کشاورزی خارج شده و به سمت اشتغال جذاب غیررسمی و رسمی در بخش‌های صنعت یا خدمات می‌رود. از این‌رو طراحی هر نوع سیاستی برای برنامه هفتم باید با رعایت ملاحظات اساسی در مدیریت این گذار تعیین‌کننده نیروی کار باشد.
از آنجا که به‌طور متوسط در کشورهای در حال توسعه سالانه رشد غیرکشاورزی سه برابر بخش کشاورزی است، طراحی الگوواره‌هایی که در آنها طی یک رشد فراگیر و پایدار، اجازه داده شود تا خانوارها از شغل‌های غیرکشاورزی مناطق روستایی و فرصت‌های شغلی مناطق شهری منتفع شوند، نقش تعیین‌کننده‌ای دارد.
برخی دولت‌ها در کشورهای در حال توسعه با درآمد متوسط مانند برزیل، اندونزی و تونس و حتی هند، به‌رغم سطوح متفاوت فساد، عرف‌های نهادی، تمرکز، مشارکت و حساب‌پذیری، با سیاستگذاری‌های لازم در حوزه سیاست صنعتی پایدار و فراگیر، قادر به افزایش انباشت سرمایه فیزیکی و انسانی عمومی و خصوصی در میان خانوارهای کم‌درآمد شده‌اند.
نهایتاً آنکه، بهره‌برداری از منافع تجارت خارجی به نفع اشتغال است. هرچه کشورها به سمت تجارت فراگیر و دسترسی عمومی به امکان تجارت رفته‌اند، منابع ایجادشده برای قشر کم‌درآمد و اشتغال به‌وجود‌آمده بیشتر و پایدارتر بوده است. کشورهایی که در نتیجه اجرای موفقیت‌آمیز اصلاحات تثبیتی کلان (اصلاحات تجاری و ارزی، بهبود محیط سرمایه‌گذاری، قیمت‌های مساعد بازار جهانی برای کالاهای صادراتی کلیدی و سرمایه‌گذاری در آموزش و زیرساخت‌ها) قوی‌ترین رشد را تجربه کرده‌اند، قوی‌ترین افزایش اشتغال را نیز داشته‌اند. بستن درهای تجارت خارجی کشور چه از طریق تحریم‌های خارجی و چه برخی تحریم‌های داخلی، بیش از همه به قابلیت اشتغال‌زایی اقتصاد ایران ضربه می‌زند. رعایت ضرورت‌های غیرتخصصی بودن متن اقتضا می‌کند که صرفاً به همین نکته بسنده شود که عدم اتخاذ سیاست جایگزینی واردات متناسب که به ویژه توجهی به روند سرمایه‌داری در کشور نداشته، باعث شده است تا به جای آنکه این سیاست در خدمت توسعه واردات کالاهای واسطه‌ای به منظور توسعه صادرات باشد، بلندپروازانه به دنبال توسعه صادرات با جایگزینی واردات واسطه‌ای برود و البته که ارقام صادرات غیرنفتی طی یک دهه گذشته به خوبی نشان از میزان موفقیت‌ها دارد.
به اختصار و در یک کلام، خروج از شرایط نامساعد اقتصاد ایران در حال حاضر نیازمند توجه به سیاست صنعتی از جنبه «اقتصاد خرد» است و فرصت برنامه‌ریزی برنامه هفتم توسعه، فرصت مغتنمی برای یادگیری از «اقتصاد توسعه» و تغییر الگوواره‌های نامتناسب رشد و سیاست صنعتی است.
