خطای مشترک

  پرویز گیلانی: بودجه ۱۴۰۰ که خطای مشترک مجلس یازدهم و دولت دوازدهم است، احتمالاً دولت سیزدهم را نیز در تله گرفتار خواهد کرد. این بودجه آخرین بودجه‌ای است که توسط دولت روحانی تهیه شده و اولین بودجه‌ای است که مجلس یازدهم به تصویب رسانده و همچنین اولین بودجه‌ای خواهد بود که دولت رئیسی باید اجرا کند. اقتصاددانان معتقدند انبساط بودجه، خطای مشترک سال هشتم رئیس‌جمهور قبلی و سال اول رئیس‌جمهور جدید است. نیمی از این خطای مشترک را رئیس‌جمهوری مرتکب می‌شود که باید قدرت را تحویل دهد و نیمی دیگر را رئیس‌جمهوری مرتکب می‌شود که قرار است قدرت را تحویل بگیرد. محمود احمدی‌نژاد در سال ۱۳۸۴ به محض ورود به ساختمان ریاست جمهوری، متممی برای بودجه تهیه کرد و سقف مخارج دولت را بالا برد و در سال ۱۳۸۵ نیز این مخارج را بسیار بیشتر افزایش داد که در قالب سفرهای استانی و توزیع منابع هزینه شد.به این ترتیب باید از سالی که نیمه اولش پایان حضور یک رئیس‌جمهور و نیمه دومش آغاز به کار رئیس‌جمهور بعدی است، واهمه داشت چون به عقیده اقتصاددانان، خطرناک‌ترین دوره برای بودجه است. درست مثل بودجه 1400 که همه این نشانه‌ها را دارد.مساله ساده است؛ سیاستمداری قرار است برود و تلاش می‌کند نامی نیک از خود به جا بگذارد و سیاستمدار دیگری قرار است بیاید و در سال اول حضور خود نشان دهد که حتی بیشتر از همتای قبلی‌اش، هواخواه رفاه و معیشت مردم است. تجربه نشان می‌دهد؛ روسای‌جمهور در ماه‌های پایانی فعالیت خود و برای بالا بردن نمرات کارنامه‌شان تمایل بیشتر به خرج کردن دارند. به این شکل که معمولاً برای اینکه نامی نیک هم از خود به یادگار بگذارند، اصرار دارند هزینه‌های رفاهی مانند حقوق و دستمزد را افزایش دهند. تحلیل بودجه 1399 و 1400 بر این گزاره صحه می‌گذارد و نشان می‌دهد دولت دوازدهم حقوق کارکنان دولت، اعضای هیات علمی، بازنشستگان و... را افزایش داده است. ما در مقطعی قرار داریم که هنوز دولت قبلی به پایان خود نرسیده و دولت جدید هنوز شکل حقوقی پیدا نکرده است اما دولت جدید به زودی آغاز به کار می‌کند و این احتمال وجود دارد که با صحه گذاشتن بر خطای تاریخی دولت روحانی در تنظیم بودجه ۱۴۰۰، بر آتش تورم بدمد. از آنجا که قرار است اقدام دولت جدید یک اقدام متمایز باشد، پس احتمالاً مستاجران جدید پاستور، از عددهای کوچکی صحبت نمی‌کنند و احتمالاً رئیس جمهور جدید از مسوولان تیم اقتصادی خودش خواهد خواست که نگویند پول و منابع نیست. چون تفکری که بخش عمده انتقاداتش از دولت کنونی معطوف به این بوده است که «نمی‌توانند» اکنون می‌خواهد بگوید «ما می‌توانیم»، تفاوت عمده خودش را در هزینه‌کردها نشان می‌دهد. بنابراین سیر طبیعی افزایش قابل توجه فشار برای بیشتر کردن مخارج دولت خواهد بود.

 تله تورم

مشکل تورم در کشور ما مزمن و ماندگار شده است و اتفاقاتی مثل کرونا و تحریم فقط شدت آن را افزایش می‌دهد. اگرچه تورم پدیده‌ای پولی است و افزایش پایه پولی و نقدینگی مهم‌ترین متهم ایجاد تورم است، اما سیاست‌های پولی تنها عامل اثرگذار بر آن نیست. سیاست‌های حمایتی نابجا، ناکارآمدی در نظام بودجه‌ریزی، رانت‌ها، ایده‌های پرخرج و کم‌بازده، بلندپروازی‌ها، سیاست‌های عامه‌پسند و موارد مشابه همه موجب ناترازی‌های بزرگ مالی می‌شود که نتیجه آنها در نهایت فشار به کل‌های پولی و ایجاد تورم خواهد بود. به عبارت دیگر سلطه مالی سیاستگذار بودجه‌ای بر سیاست‌های پولی در اقتصاد کشور به روالی عادی و متداول تبدیل شده است و جبران کسری بودجه به‌طور معمول به صورت مستقیم و غیرمستقیم از منابع بانک مرکزی تامین می‌شود. در یکی، دو سال اخیر، مشکلات مربوط به افت درآمدهای نفتی ناشی از تحریم و سایر درآمدهای دولت متاثر از شرایط کرونایی به استفاده گسترده دولت از منابع تنخواه بانک مرکزی منجر شده است. حتی در برخی موارد دولت دلارهایی را که در اختیار نداشت، به بانک مرکزی می‌فروخت و از این طریق که خیلی ساده به معنای چاپ پول است، تامین مالی می‌کرد. اینها همه به معنای ناترازی مالی در اقتصاد کلان کشور است و نشان می‌دهد پیشی گرفتن خرج از دخل دولت و نهادهای عمومی کاملاً متداول است. این ناترازی اگر با انتشار و خلق پول رفع شود که نتیجه قطعی آن تشدید تورم است و اگر به حال خود رها شود هم به صورت ورشکستگی و رکود، مشکلات خاص اقتصادی و اجتماعی خودش را دارد. علاوه بر این، مشکل مهم دیگری که در کنترل نقدینگی وجود دارد به معضلات نظام بانکی مربوط می‌شود که خلق نقدینگی را بعضاً از طرق ناسالم انجام می‌دهند. اصلاح نظام بانکی مساله‌ای بوده که مدت‌هاست در نهادهای مختلف بر روی آن کار می‌شود اما به دلایلی هنوز اجرای جدی آن کلید نخورده است. کنترل نقدینگی تا حد ممکن باید با خرید و فروش اوراق دولتی توسط بانک مرکزی صورت گیرد، اما در ایران بخش عمده انبساط پول به کمک افزایش ذخایر بانک مرکزی، افزایش بدهی‌های بانک‌ها و خالص بدهی دولت (بدون استفاده از اوراق) انجام می‌شود و تنها اخیراً تلاش‌هایی برای اجرای عملیات بازار باز شده است. نقش کمرنگ عملیات بازار باز در سیاست پولی کشور به معنای قدرت کم سیاستگذار پولی در انقباض نقدینگی و از این‌رو نقص در این سیاست‌هاست که در نتیجه رشد نقدینگی را از کنترل بانک مرکزی خارج می‌کند. بنابراین، برای تغییر این روند نامبارک، علاوه بر اینکه اصلاح و بهبود سیاست‌های پولی و ارزی و همچنین نظام بانکی اهمیت دارد، باید به فکر اصلاح ساختاری سلطه مالی دولت بر سیاست‌های پولی هم بود.

تخمین وضعیت آتی

چشم‌انداز تورم در سال 1400 تابع دو متغیر بسیار کلیدی است: ترکیب تیم اقتصادی دولت بعدی و میزان کاهش تحریم‌ها. کسری بودجه 1400 به نوعی است که در صورت عدم افزایش معنادار درآمدهای نفتی دولت و ادامه مسیر سیاستگذاری فعلی باید منتظر تورم‌هایی بیش از تورم سال 1399 بود. خطر بزرگ‌تر این است که عملاً اقتصاد ایران را در چرخه‌ای قرار می‌دهد که در آن میزان خلق نقدینگی،‌ کسری بودجه دولت و تورم به صورت خودفزاینده افزایش می‌یابد. در واقع اقتصاد ایران از ابتدای سال 1399 وارد این چرخه شد و در حال حاضر فقط تغییر انتظارات ناشی از انتخابات آمریکا ادامه این چرخه را آن هم به صورت بسیار موقت متوقف کرده است. اما در صورت ادامه سیاست‌های داخلی فعلی و عدم گشایش بین‌المللی این چرخه با سرعتی بیش از پیش به حرکت خود ادامه خواهد داد. مشکل بزرگ‌تر این سناریو آن است که از آنجا که گذر زمان در این سناریو به ضرر ایران است، عملاً باعث طمع طرف مقابل برای گرفتن امتیازات بیشتر در مذاکرات می‌شود. امتیازاتی که به احتمال زیاد از طرف ایران با آن موافقت نمی‌شود و در نتیجه در طول زمان احتمال گشایش‌های بین‌المللی نیز کاهش می‌یابد.

اقدام سیاستمدار

یکی از مهم‌ترین دلایل به‌وجود‌آورنده وضعیتی که آن را شرح دادیم، بی‌توجهی ساختار سیاسی کشور به مقوله رشد اقتصادی است. نشانه‌ای در دست نیست تا نشان دهد که رشد اقتصادی، در نقطه ثقل تصمیم‌گیری و سیاستگذاری اقتصادی کشور قرار دارد. ممکن است هرازگاهی در حد کارشناسان و کارگزاران گفت‌وگوهایی درباره اهمیت رشد اقتصادی صورت گیرد؛ اما مساله رشد در سطوح بالاتر تصمیم‌گیری و سیاستگذاری نه مشاهده‌پذیر است، نه تعیین‌کننده. در حالی که این مقوله باید به خط قرمز و محدودیت الزام‌آور در تصمیمات بلندمدت کشور تبدیل شود.

تردیدی نیست که این مسیر قابل اصلاح است. اینکه تغییر از کجا باید ایجاد شود بستگی به تابع هدف سیاستگذار دارد. باید مشخص شود سیاستگذار می‌خواهد «پارادایم رفاه» را دنبال کند یا به دنبال «پارادایم قدرت» است. اگر سیاستگذار پارادایم قدرت را دنبال می‌کند به خاطر اینکه رفاه را تامین کند، باید به او یادآور شویم که ظرف چند سال گذشته این نتیجه حاصل نشده چون علائم و مشخصه‌های پارادایم رفاه کاملاً معلوم است. تعقیب رفاه پایدار مردم مشخصه‌های سلبی و ایجابی دارد و قابل تشخیص است.

البته، قسمت ساده موضوع، تصمیم‌گیری درباره انجام دادن یا انجام ندادن یک کار است که با یک بله یا خیر می‌توان اتفاقات بزرگی را رقم زد. این قسمت ساده ماجراست و قسمت بسیار سخت زمانی آغاز می‌شود که تصمیم، گرفته شود. البته قابل تصور نیست که رابطه ما با دنیا بهبود پیدا کند یا شرایط به گونه‌ای تغییر یابد که سرمایه خارجی در اقتصاد ایران به گردش درآید اما با فرض اینکه شرایط به جایی برسد که ایران بتواند روزانه دو میلیون بشکه نفت صادر کند و به همین زودی با یک تصمیم بسیار بزرگ، همه مسائل در مسیر اصلاح قرار گیرد، آیا وضعیت اقتصاد ایران فقط در کوتاه‌مدت بهبود پیدا می‌کند یا یک بهبود پایدار را تجربه خواهیم کرد؟ مساله این است؛ عواملی که اقتصاد ایران را زمینگیر کرده‌اند، حتی با ارتقای تعامل با جهان بهبود پایدار پیدا نمی‌کنند. به عبارتی، از یک طرف به اصلاحات اقتصادی بزرگ و از طرف دیگر به تحول در روابط خارجی نیاز داریم. اگر منتظریم تنها با بهبود روابط خارجی و بدون توجه به اصلاحات اقتصادی وضعیت اقتصاد ایران بهبود پیدا کند و مشکلات حل شود، برداشت درستی نیست. اگر در این مسیر گام برداریم، ممکن است یک سال یا دو سال ارزش افزوده بخش نفت افزایش پیدا کند و رشد یک‌ساله 10 یا 12درصدی را تجربه کنیم و یک سال بعد به رشد شش تا هفت‌درصدی دل خوش کنیم اما شکی نیست که در سال سوم یا چهارم دوباره به رشدهای دودرصدی برمی‌گردیم. برای تداوم رشد اقتصادی کارهای زیادی باید صورت گیرد؛ فرآیند تامین مالی باید اصلاح شود، بازار انرژی باید اصلاح شود، در نظام یارانه‌ای باید بازنگری صورت گیرد و بودجه هم باید با اصلاحات اساسی مواجه شود. در سال‌های دهه 60 یعنی سال‌های قبل از پایان جنگ، اقتصاد ایران به دو دلیل مشخص گرفتار وضعیت پیچیده‌ای شده بود. دلیل اول جنگ بود و دلیل دیگر، نوع خاصی از سیاستگذاری که مبتنی بر کنترل و تمرکز بیشتر دولت بود. آن زمان هر دو عامل زمینگیری اقتصاد را می‌شد ولو به سختی، برطرف کرد. یعنی فقط کافی بود ساختار سیاسی تصمیم بگیرد که این شرایط تغییر کند. مثل جنگ که با یک تصمیم به پایان رسید و سیاست‌های اقتصادی هم تا اندازه زیادی تغییر کرد. شرایط آن روزها به گونه‌ای بود که خروج از هر وضعیتی امکان‌پذیر بود. در حال حاضر نگرانی این است که عوامل سیاسی و اقتصادی فعلی بسیار سخت‌تر از دهه 60 هستند.

چشم‌انداز

در حال حاضر اقتصاد ایران از طرفی نیاز مبرم به اصلاحات ساختاری دارد، ولی از طرف دیگر سیاستمداران فعلی حاضر به قبول هزینه‌های کوتاه‌مدت این اصلاحات نیستند. آنچه می‌تواند تسهیل‌گر اصلاحات ساختاری باشد همزمانی این اصلاحات با یک شوک مثبت طرف عرضه -کاهش تحریم‌های ظالمانه- است. این همزمانی باعث می‌شود هزینه‌های کوتاه‌مدت اصلاحات ساختاری کاهش جدی بیابد و در نتیجه مقاومت در برابر این اصلاحات کاهش یابد.

در واقع در صورتی که این دو اتفاق مبارک در سال 1400 در اقتصاد ایران بیفتد، می‌توان انتظار داشت که اقتصاد ایران پس از طی یک دوره گذار سه‌ساله کاهش پایدار تورم به تورم‌های یک‌رقمی را تجربه کند. همچنین ترکیب کاهش پایدار تورم (که پیش‌نیاز آن اصلاحات ساختاری بودجه و اصلاح نظام بانکی است) و اتخاذ سیاست تجاری و ارزی مناسب می‌تواند به متنوع شدن و رشد سریع بخش صنعت و رشد درآمدهای ارزی غیرنفتی در این سال‌ها منجر شود. در چنین شرایطی اقتصاد ایران بسیار مقاوم‌تر از گذشته می‌شود و در نتیجه انگیزه طرف مقابل برای افزایش تحریم‌ها در سال‌های آتی نیز کمتر می‌شود. ترکیب این دو اتفاق مبارک قطعاً می‌تواند دوره جدیدی را در اقتصاد ایران رقم بزند.

 برطرف کردن موانع بزرگ اصلاح اقتصاد ایران کارهای بزرگ‌تری از تصمیم‌گیری سیاسی لازم دارد. بنابراین نیاز امروز کشور قطعاً حکمرانی بلوغ‌یافته‌تر از دهه 60 است. بلوغی که فقط فکر نکند با رفع تحریم و سازوکار برجام، مساله حل می‌شود. در نهایت همه توصیه‌ها به یک سیاست ختم می‌شود؛ سیاستگذار باید برای رفع موانع تجارت خارجی و داخلی تلاش کند و بقیه کار به مردم سپرده شود. مردم خودشان بلدند چگونه پول درآورند، شغل ایجاد کنند، کسب‌وکارشان را توسعه دهند، کجا بایستند و کجا حرکت کنند. مردم فقط باید بدانند که آینده چه چارچوبی دارد و به چه سمتی در حرکت است. اگر رفع موانع تجارت و کسب‌وکار در دستور کار قرار گیرد، در کوتاه‌مدت جواب می‌دهد. بعد در بلندمدت می‌شود درباره اصلاح نهادها، سازوکارها و قواعد تصمیم گرفت.