حکمرانی زیر ذره‌بین

خاستگاه مفهوم حکمرانی خوب از دیدگاه توسعه انسان‌محور بوده و جهت نیل به توسعه انسانی پایدار ضروری است. مفهوم حکمرانی خوب در طول دهه 1980 با مفهومی جدید ظهور کرد که به چیزی فراتر از حکومت و دولت اشاره دارد. در آن زمان اندیشمندان سیاسی این اصطلاح را برای متمایز کردن آن از دولت به کار گرفتند. در واقع حکمرانی خوب مفهوم بسیار گسترده‌ای را در‌بر می‌گیرد که در آن سه نهاد دولت، جامعه مدنی و بخش خصوصی مشارکت دارند. هـر سـه آنهـا برای توسعه انسانی پایدار ضروری هستند. دولت زیرساخت محیط سیاسی و حقـوقی مناسب بـه وجـود می‌آورد، بخش خصوصی اشتغال و درآمد را پدید می‌آورد و جامعه مدنی تعامل سیاسی و اجتماعی گروه‌های فعال برای مشارکت در فعالیت‌های اقتصـادی، اجتمـاعی و سیاسـی را تسهیل می‌کند. به بیان دیگر حکمرانی خوب از یک طرف تعریفی جدید از مفاهیمی چون دموکراسی، حقوق بشر، پاسخگویی، مشارکت و حاکمیت قانون است، از طرف دیگر چارچوبی ارائه می‌دهد کـه همه این اهداف و ارزش‌ها در یک جا جمع شوند و اهداف توسـعه انسـانی اعـم از توسـعه اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی با محوریـت مـردم دنبـال شـود.

اعتقاد در مورد لزوم یا عدم لزوم دخالت دولت در اقتصاد از دیرباز موضوع مناقشه‌برانگیز علم اقتصاد بوده است. از آنجا که یکی از عوامل اثرگذار بر رشد و توسعه اقتصادی کشورها نقش دولت‌ها در اقتصاد است، این باور تعیین‌کننده است که آیا وظیفه دولت منحصر به ایجاد امنیت اجتماعی است یا دولت نقش هدایت‌کننده فعالیت‌های اقتصادی را نیز بر عهده دارد.

باور اینکه دولـت و بـازار دو نهـاد مکمـل هسـتند نـه دو نهـاد رقیب، سبب شد دولت عهده‌دار ایجـاد نهادهـای کارآمد و محیط مناسب برای تنظیم روابط اقتصادی افراد جامعه شود و موجبات رشـد و توسعه اقتصادی را فراهم سازد. تدارک موفقیت‌آمیز این نهادها تحت عنـوان حکمرانـی خوب مطرح می‌شود. بانک جهانی حکمرانی خوب را بر اساس شش شاخص حق اظهارنظر و پاسخگویی، ثبات سیاسی و نبودن خشونت، کارایی و اثربخشی دولت، کیفیت قوانین و مقررات، حاکمیت قانون و کنترل فساد می‌سنجد. در ادامه به شرح مختصری از شاخص‌ها پرداخته می‌شود.

شاخص حق اظهارنظر و پاسخگویی

دموکراسی، حقوق مدنی و آزادی‌های سیاسی عواملی هستند که می‌توان از آنها به عنوان پیش‌نیازهای ایجاد امکانات خواسته‌های مردم از دولت نام برد. بدون داشتن این حقوق مردم نمی‌توانند عضو حزب و تشکلی شده و ایده‌ای را بیان کنند. آزادی شهروندان برای اظهارنظر به طرق مختلفی می‌تواند سبب تسهیل روند توسعه اقتصادی شود از جمله بهبود عملکرد دولت، ایجاد ثبات سیاسی، انباشت سرمایه فیزیکی و انباشت سرمایه انسانی.

شاخص ثبات سیاسی و نبودن خشونت

در محاسبه این شاخص از چندین معیار که به ارزیابی بی‌ثباتی دولت و احتمال براندازی آن از طریق ابزارهای خشن و غیرمدنی می‌پردازند، استفاده می‌شود. ثبات سیاسی از دو طریق ایجاد امکانات مناسب برای افزایش سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی و نیز جلوگیری از فرار مغزها بر روند توسعه کشورها موثر است. در جوامعی که تغییرات سیاسی قابل پیش‌بینی‌تر باشند، سرمایه‌گذاری‌ها افزایش می‌یابد، در این کشورها هزینه ریسک سرمایه‌گذاری کمتر است. درگیری‌های جناحی و بی‌ثباتی سیاسی با از بین بردن امنیت حقوق مالکیت موجب افزایش ریسک و نااطمینانی در فضای اقتصادی کشورها می‌شود.

شاخص کارایی و اثربخشی دولت

آنچه سبب ایجاد کارایی در دولت می‌شود، وجود دستگاه اداری کارآمد و بهینه است. برای محاسبه این شاخص‌ها از معیارهای مرتبط از جمله کیفیت خدمات عمومی، چگونگی بوروکراسی، تشریفات اداری کارمندان دولتی، عدم وابستگی خدمات اجتماعی به فشارهای سیاسی و میزان تعهد دولت اجرای سیاست‌ها استفاده می‌شود. یک دستگاه اداری کارآمد دارای این ویژگی‌هاست: وجود ساختارهای مناسب با پرداخت حقوق مکفی و مناسب، پاسخگو، حرفه‌ای و عاری از فساد بودن، استقلال و مسوولیت‌پذیری.

شاخص کیفیت قوانین و مقررات

قانون یکی از ابزارهای مداخله در دولت است که اگر در شکل ناکارای خود اجرا شود، اثرپذیری خود را از دست می‌دهد. از قوانینی که اجرای ناکارای آنها می‌تواند محدودکننده باشد، می‌توان به این موارد اشاره کرد: قوانین اختلال‌زا در بازار مانند کنترل نامناسب قیمت‌ها، ایجاد موانع غیراصولی و دست‌وپاگیر در صادرات و واردات، محدودیت‌های زائد در بازار سهام، محدودیت‌های تاسیس یک بنگاه اقتصادی جدید و مقررات دست‌و‌پاگیر تبدیل ارز که همگی موارد ذکر‌شده مانعی برای رشد و توسعه اقتصادی کشور محسوب می‌شوند.

باید توجه داشت که تصویب هر قانون، تاسیس یک نهاد جدید است که دارای مزایا و منافعی است و زمانی قانونگذاری به حد بهینه خود می‌رسد که خالص منافع حاصل از آن به حداکثر خود برسد. اگر قانونی دارای ویژگی‌های زیر باشد، می‌توان تصور کرد که قانونی بهینه است:

1- موجبات شفاف‌سازی بیشتری را در ساختارها و سازوکارهای موجود فراهم آورد.

2- سبب برابرسازی فرصت‌ها از طریق تضعیف یا حذف امتیازات، انحصارات و رانت‌ها شود.

3- سبب ارتقای نظام حقوقی و قانونی و به‌روزرسانی حقوق مالکیت و ارتقای سرمایه انسانی مرتبط باشد.

همان‌طور که دیده می‌شود، وجود یکی از سه ویژگی فوق‌الذکر سبب می‌شود قانون مربوطه مفید و کارآمد باشد. مرحله بعد از تعریف قوانین کارآمد و بهینه مرحله اجرا و حاکمیت آن قانون است، این مرحله به مراتب از مرحله تعریف و تبیین قانون حیاتی‌تر بوده و از طریق شاخص حاکمیت قانون که در ادامه به آن پرداخته شده، سنجیده می‌شود.

شاخص حاکمیت قانون

به علت محوریت این بعد از حکمرانی خوب و چگونگی تاثیرپذیری فعالیت اقتصادی بخش خصوصی در نوشتار فوق به این شاخص به تفصیل پرداخته می‌شود. طبق تعریف بانک جهان حاکمیت قانون با اشاره به پاسخگویی همه افراد اعم از نهادهای خصوصی یا دولتی در برابر قانون، بیان می‌کند که حاکمیت قانون به دنبال محدود کردن قدرت دولت در جهت سوءاستفاده از کاربردهای خودسرانه از قدرت و خودکامگی دولت است. حاکمیت قانون ضمن محافظت از حقوق شهروندان تضمینی برای آزادی، حقوق بشر و رفتاری یکسان با شهروندان در برابر قانون است. در ادامه به نتایج حاکمیت صحیح قانون بر سرمایه‌گذاری‌ها و کسب‌وکارهای خصوصی پرداخته می‌شود.

حقوق مالکیت گسترده و باثبات

اولین و مهم‌ترین نتیجه حاکمیت قانون حمایت از حقوق مالکیت است. هرچه حقوق مالکیت گسترده‌تر و باثبات‌تر باشد، ریسک سرمایه‌گذاری کمتر و انگیزه افراد برای سرمایه‌گذاری بیشتر می‌شود. سرمایه‌گذار باید از رسیدن به سود آینده حاصل از سرمایه‌گذاری خود مطمئن باشد و نسبت به اموال و دارایی‌های خود احساس امنیت کند. اساساً اینکه گفته می‌شود سرمایه همیشه محل امن خود را خواهد یافت، از این قانون سرچشمه می‌گیرد. با توجه به شرایط اقتصاد ایران، تنها راه برون‌رفت از تنگناهای اقتصادی موجود، افزایش سرمایه‌گذاری‌های مولد داخلی و خارجی وقوع سرمایه‌گذاری خارجی- با توجه به پتانسیل‌های موجود سهم بیشتر خارجی- در کشور است. ایجاد محیطی امن و مطمئن برای سرمایه به گسترش اقتصاد کشور منجر خواهد شد. تعدد مراکز تصمیم‌گیری و وجود تفاسیر مختلف بر قوانین واحد از جمله عواملی است که سبب کم‌قوت‌شدن اطمینان سرمایه‌گذارها از حقوق مالکیت خود می‌شود و در شرایط کنونی تنها سرمایه‌گذارانی که توان فائق آمدن بر ریسک‌های آتی عدم اطمینان‌های موجود در بازار ایران را داشته باشند، می‌توانند وارد بازار ایران شوند. اساساً شرایط کنونی حاکمیت قانون در ایران به گونه‌ای نیست که به سادگی منجر به جذب سرمایه‌های خرد و کلان داخلی و خارجی شود.

حسن اجرای قراردادها

روی دیگر حاکمیت قانون حسن اجرای قراردادهاست. حسن اجرای قراردادها سبب ایجاد اعتماد بیشتری در سرمایه‌گذاران خواهد شد. وقتی این احتمال که یکی از طرفین قرارداد از قرارداد پیروی نمی‌کند، از یک حد آستانه‌ای بالاتر باشد، ریسک سرمایه‌گذاری افزایش و میزان سرمایه‌گذاری کاهش خواهد یافت. در دهه اخیر عدم پایبندی به قراردادهای تجاری علی‌الخصوص از طرف دولت صدمات جبران‌ناپذیری به پیمانکاران و سایر شرکای تجاری دولت زده است. در کارهای پیمانکاری عمرانی و زیرساختی تقریباً دیگر شرکت کوچکی دیده نمی‌شود که توانایی تحمل معوقات از سمت دولت را داشته باشند و در نهایت منجر به انحلال تعداد معتنابهی از شرکت‌های پیمانکاری کوچک و متوسط شده است. تولیدکنندگان و فروشندگانی که باواسطه یا بی‌واسطه طرف تجاری بوده‌اند نیز وضعیت مشابهی داشته‌اند.

توسعه بازارها

حاکمیت قانون سبب توسعه بازارها و از همه مهم‌تر بازارهای سرمایه می‌شود که نقش مهمی را در رشد و توسعه کشور ایفا می‌کنند. توسعه بازارها مستلزم وجود سازوکارهای اجرای صحیح قراردادها از جمله قوانین صریح و ثابت با نتایج قابل پیش‌بینی و شفاف در روش اجراست. علاوه بر این قوانین باید در وضعیت کاملاً بی‌طرفانه اجرا شوند.

بستر مناسب برای توسعه کسب‌وکارهای نوپدید و کارآفرینی

 یکی دیگر از نتایج مهم حاکمیت قانون، ایجاد بستر مناسب و مشوق‌های لازم برای توسعه کسب‌وکارهای نوپدید و کارآفرینی است. در کشورهایی که اصل حاکمیت قانون حکمفرماست، برای ورود به سیستم رسمی اقتصاد کشور موانع زیادی وجود ندارد ولی در کشورهایی مانند ایران، اساساً کارآفرینی و ورود به کسب‌وکار جدید، با موانع و مشکلات غیرقابل پیش‌بینی از جانب نهادهای مختلف مواجه است. کسب‌وکارهای نوپدید خلاقانه اینترنتی از جمله خدمات حمل‌ونقل و جابه‌جایی مسافر مثال ملموسی از مانع‌تراشی‌های موجود بر راه کارآفرینان در کشور است. به‌رغم ارائه سرویس‌های به مراتب باکیفیت‌تر و مقرون به‌صرفه‌تر از طرف استارت‌آپ‌های مذکور، مقاومت‌های فراوان و خارج از عرف از جانب نهادهای رسمی و قدیمی در مقاطع مختلف زمانی، سبب عدم اطمینان به توانایی ادامه دادن کسب‌وکارهای مربوطه شده است.

به دلیل تمرکز نوشتار بر شاخص حاکمیت قانون، در جداول زیر به وضعیت مقایسه‌ای ایران با چند کشور پرداخته شده است.

شاخص کنترل فساد

در ارتباط با نحوه اثرگذاری فساد بر توسعه اقتصادی دو نظریه کاملاً مخالف وجود دارد؛ برخی فساد را آسیب‌زننده به عملکرد مناسب بازارها می‌دانند و قائل به اثرگذاری منفی فساد بر توسعه اقتصادی هستند. گروهی دیگر در مقابل معتقدند فساد از طریق دور زدن قوانین و مقررات ناکارآمد و انعطاف‌ناپذیر تحمیل‌شده توسط دولت، کارایی و توسعه اقتصادی را افزایش می‌دهد.

نظریه اول بر این مبنا استوار است که وجود فساد سبب تخصیص غیربهینه سرمایه‌های جامعه می‌شود. با گسترش فساد، افراد به جای استفاده از خلاقیت و نوآوری خود، سعی می‌کنند با تکیه بر پرداخت رشوه و توافق با مقامات دولتی، اقدام به کسب امتیازات قانونی و دولتی نکنند. این مساله که به رانت‌خواری معروف است، عمدتاً از سوی افراد باهوش‌تر جامعه انجام می‌شود و این کار سبب می‌شود که این افراد از پتانسیل سرمایه انسانی بالقوه خود استفاده نکنند و تخصیص غیربهینه که سبب کاهش متوسط سرمایه انسانی جامعه می‌شود صورت دهند. یکی دیگر از اثرات منفی فساد از دیدگاه این افراد، نقش فساد به عنوان عاملی جهت مانع‌تراشی ورود به بازارهاست. نتیجه وجود انحصارات و فسادها از جانب افراد در مسند قدرت و عمدتاً دولتی، مانع‌تراشی جهت ورود افراد جدید به بازارهاست و در این صورت دولت از نقش رگولاتوری خود نه‌تنها دور شده بلکه سبب ایجاد موانع متعدد بر سر راه کسب‌وکارهای خصوصی می‌شود و انتخاب افراد و سرمایه‌گذاران در این زمان، عدم ورود به بازار و عدم سرمایه‌گذاری خواهد شد. گروه دومی که فساد را رشد‌دهنده اقتصاد در کشورهای با حاکمیت ضعیف قانون و وجود قوانین ناکارآمد می‌دانند، بر این باورند که رشوه به عنوان ابزاری برای برابری عرضه و تقاضا عمل کرده و سبب تسویه بازارها می‌شوند. برای کالاها و خدمات دولتی عمدتاً دو نوع قیمت وجود دارد؛ یکی قیمت پایین دولتی و دیگری قیمت بالاتر بازار آزاد. رشوه فاصله بین این دو قیمت را پر کرده و بازار، کالاها و خدمات دولتی را تسویه می‌کند. از طرفی چون پرداخت رشوه سبب تسریع در انجام کارها می‌شود، پس یک نوع پاداش و مشوق برای کسانی که کارهایشان را سریع‌تر انجام می‌دهند، است. رشوه به مثابه سیستم تشویقی سبب سرعت‌بخشی و بالا رفتن کارایی سیستم‌های دولتی می‌شود. از طرفی این کاهش زمان انجام کارها سبب کاهش هزینه‌ها نیز می‌شود و کارایی را از این جهت نیز افزایش می‌دهد.

جمع‌بندی

در اینجا پس از معرفی شاخص‌های مختلف سنجش حکمرانی خوب مجدد به بحث مورد حاکمیت قانون پرداخته می‌شود. اینکه قوانین در یک جامعه تا چه اندازه واقعی‌اند و می‌توان به اجرای یکسان، بی‌طرفانه و عادلانه آن اطمینان داشت را درجه حاکمیت قانون در کشور تعیین می‌کند. از نشانه‌های حکمرانی ضعیف در کشورها عدم اطمینان به اجرای قراردادها بعد از انعقاد آنهاست. اینکه در کشور در ماه‌های اخیر قراردادهای خارجی نفتی و خودرویی توسط نهادهای مربوطه بسته می‌شود ولی تا مدت‌های طولانی سایر نهادها به اظهارنظر و بررسی قراردادهای مربوطه مشغول هستند و هیچ اطمینانی نیز وجود ندارد که بر سر راه اجرای قراردادهای فوق‌الذکر مشکل نامربوطی ایجاد نشود. این وضعیت حاکی از عدم قوت حکمرانی خوب از نظر حاکمیت قانون است. کیفیت حاکمیت قانون را از عملکرد پلیس و نظام قضایی نیز می‌توان سنجید. اگر این اطمینان وجود نداشته باشد که جرم و تخلف به واسطه عملکرد مناسب پلیس و محاکم قضایی کاملاً قابل پیگیری است، حکمرانی خوب وجود ندارد. اقدامات پیشگیرانه و موثری در نیروی انتظامی در حال تعریف و تدوین است. از جمله اقدامات نصب دوربین برای ماموران در حال انجام وظیفه است. منطق تعریف این پروژه تلاش در جهت کاهش سهل‌انگاری و فساد نیروی انتظامی است و قطعاً اثرگذاری مثبت خواهد داشت و سبب ایجاد دلگرمی و اطمینان از برقراری امنیت و اجرای قانون صریح و عادلانه و برابر قانون برای همه افراد جامعه خواهد شد. آنچه مسلم است و تمام ادبیات موجود اقتصادی بر آن متفق‌القول هستند، اثرگذاری مثبت حکمرانی خوب بر میزان سرمایه‌گذاری‌های انجام‌شده در کشور است. در این بین یکی از مهم‌ترین کانال‌های اثرگذاری نیز حاکمیت قانون تعریف شده است.