یارانه فقرزا
چرا ایران از نظر یارانه غیرهدفمند در جهان اول است؟
دولت‌های مدرن نمی‌توانند و نباید دو حوزه کالاهای عمومی و هزینه خدمات اجتماعی را نادیده انگارند. اگر فرض را بر این بگذاریم که یکی از وظایف نهادی و ذاتی دولت‌های مدرن، برابری فرصت‌ها برای همه گروه‌ها و اقشار جامعه است، این دو حوزه درست همان جایی هستند که دولت‌ها اگر خود را به ندیدن و نشنیدن بزنند، عواقب وخیمی در حوزه‌های مختلف اجتماعی و سیاسی گریبانگیر آنها خواهد شد.
دولت‌های مدرن نمی‌توانند و نباید دو حوزه کالاهای عمومی و هزینه خدمات اجتماعی را نادیده انگارند. اگر فرض را بر این بگذاریم که یکی از وظایف نهادی و ذاتی دولت‌های مدرن، برابری فرصت‌ها برای همه گروه‌ها و اقشار جامعه است، این دو حوزه درست همان جایی هستند که دولت‌ها اگر خود را به ندیدن و نشنیدن بزنند، عواقب وخیمی در حوزه‌های مختلف اجتماعی و سیاسی گریبانگیر آنها خواهد شد. یکی از موضوعاتی که در این حوزه به شدت قادر است به تلاطمات و طغیان‌های اجتماعی دامن بزند، تبدیل شدن مشکلات و مسائل حوزه‌های مختلف اجتماعی، سیاسی، فرهنگی، معیشتی، سکونتی، زیست‌محیطی و مانند آن به مسائل امنیتی است.
سازوکار این تغییر مساله به این صورت است که در ابتدا، یکسری مساله در حوزه‌های مختلف بروز می‌کند، اما این مسائل وقتی به موقع درمان نمی‌شوند و شکل مزمن به خود می‌گیرند، تبدیل به مسائل امنیتی می‌شوند. به طور مثال، کم‌آبی دریاچه ارومیه، در گام اول، یک مشکل زیست‌محیطی است اما وقتی این مشکل به صورت لاینحل باقی می‌ماند و حوزه تخریبی آن نیز گسترده می‌شود، تبدیل به یک مساله امنیتی خواهد شد که ابعاد آن دیگر صرفاً در حوزه محیط زیست قابل بررسی و درمان نیست. تورم یک مساله اقتصادی است که ناشی از بی‌مبالاتی دولت در هزینه‌های بلامحل، رشد بی‌رویه نقدینگی و سیاست‌های پوپولیستی دولت‌هاست که به سودای کسب محبوبیت، در پی پول‌درمانی در جامعه هستند. اما وقتی این پدیده یعنی تورم، شکل مزمن به خود می‌گیرد و وقتی در یک دوره طولانی به جزئی از ادبیات نه‌تنها متخصصان اقتصاد که به محاوره‌های روزمره مردم وارد می‌شود، ابعاد امنیتی به خود می‌گیرد. یک بیماری اپیدمیک، در نگاه اول صرفاً یک مساله پزشکی، سلامت است اما وقتی ابعاد آن گسترده می‌شود و ادامه حیات گروه زیادی از مردم را با خطر مواجه می‌کند، پیامد آن اغلب ناامنی است که دیگر نمی‌توان آن را صرفاً یک مساله پزشکی و سلامت دانست.
اما آنچه تعیین می‌کند که یک مساله در همان حوزه خود باقی می‌ماند یا بدل به یک مساله امنیتی خواهد شد، نوع برخورد حاکمیت با مسائلی است که تقریباً گریبانگیر همه کشورها و جوامع دیروز و امروز بوده است. یک دولت کارآمد که حکمرانی خوب را به خوبی بلد است، این مسائل را در همان حوزه خود نگه می‌دارد و حل‌وفصل می‌کند. اما نگه داشتن مسائل در همان حوزه خود و جلوگیری از امنیتی شدن آنها، مستلزم درایت، دوراندیشی و آینده‌نگری یک دولت است به طوری که پیش از به وجود آمدن آن مشکل، راهکارها و راه‌حل‌های لازم را برای مواجهه به موقع و درست با آن، اندیشیده باشد. عقل حکم می‌کند که آدمی پیش از وقوع زلزله، خانه‌اش را مستحکم کند چه آنکه وقتی زلزله سر رسید، تنها نتیجه اهرم کردن دستان برای جلوگیری از فروریزی دیوار و سقف، فروریختن آوار است.
مساله ایجاد «فرصت‌های برابر»
در این راستا، از جمله موضوعاتی که می‌تواند منجر به امنیتی شدن فضای اجتماعی شود، گسترش گروه‌های کم‌درآمد و تعمیق ناتوانی آنها در تامین نیازهای حداقل معیشتی است؛ به گونه‌ای که این گروه‌ها را در موقعیتی قرار دهد که هویت و کرامت انسانی خود را در معرض خطر ببینند. ساختار اقتصاد سیاسی هر کشوری به نوعی تعیین‌کننده شکل توزیع درآمدی آن کشور نیز هست. اما حوزه اقتصاد سیاسی، حوزه‌ای است که تقریباً به طور کامل در ید قدرت و اختیار دولت‌هاست (دولت به مفهوم هیات حاکمه و نه کابینه). از این‌رو، اولاً دولت‌ها نقش تعیین‌کننده در گسترش یا کاهش فقر دارند و ثانیاً اغلب گروه‌های کم‌درآمد، دولت‌ها و به ویژه دولت‌هایی که گلوگاه‌های اصلی اقتصاد را در اختیار خود دارند، مقصر فقر و محنت خود می‌دانند که البته تصور آنها از نظر منطقی و علمی هم دور از واقع نیست.
یکی از سیاست‌هایی که دولت‌ها برای جلوگیری از گسترش و تعمیق فقر به کار می‌گیرند، پرداخت یارانه است. یارانه در واقع به منظور ایجاد محیط با فرصت برابر برای گروه‌هایی است که به هر دلیل، ولو به دلیل عدم تلاش مناسب خود این افراد، در شرایطی قرار گرفته‌اند که اگر به حال خود رها شوند، چه‌بسا روزبه‌روز بر عمق فقر آنها افزوده شود.
پرداخت یارانه به طور کلی در هر کشوری و تحت هر نظام اقتصادی، یک جهت‌گیری سیاسی در چارچوب ساختار کلان سیاسی آن کشور است. در ساختار آموزه‌های نظام بازار، مساله ایجاد «فرصت‌های برابر» برای همه گروه‌های اجتماعی، یک ضرورت اجتناب‌ناپذیر است. پرداخت یارانه از سوی دولت‌ها را باید در همین راستا، تجزیه و تحلیل کرد. عدالت در نظام بازار، مبتنی بر عدالت افقی یا توزیعی نیست بلکه عدالت را باید در ایجاد فرصت‌های برابر برای همه گروه‌های درآمدی و اجتماعی، جست‌وجو کرد که نوعی عدالت عمودی محسوب می‌شود.
اما تجربه برخی از کشورها نشان داده است که دولت‌ها ترجیح می‌دهند، یارانه‌های غیرپولی را به گروه‌های متوسط و بالاتر بپردازند تا حمایت سیاسی آنها را در راستای رای‌آوردن جلب کنند. یارانه‌هایی مانند یارانه سوخت از جمله آنهاست چراکه دولت‌ها به دلیل عدم توانایی در تولید کالاهای عمومی پیچیده، پرداخت این‌گونه یارانه‌ها را به عنوان جانشین و برای فرار از نارضایتی گروه‌های متوسط و بالاتر که سهم بیشتری در مصرف سوخت دارند، برمی‌گزینند. اما برای جلب توجه گروه‌های کم‌درآمد، دو راه بیشتر باقی نمی‌ماند؛ یا دولت باید کالاهای عمومی پیچیده‌تر که عمده نفع آن به گروه‌های کم‌درآمد می‌رسد، تولید کند یا به پرداخت یارانه نقدی، متوسل شود.
اما تولید کالاهای عمومی پیچیده، هم زمان‌بر است و هم نشان دادن آثار و پیامدهای مثبت آن برای گروه‌های کم‌درآمد، کاری بس دشوار و صعب برای دولت‌هاست به ویژه در کشورهایی که نظام دموکراتیک یا شبه‌دموکراتیک جوان در آنها مستقر است. در نتیجه، دولت‌ها ترجیح می‌دهند یارانه‌های غیرنقدی را به سمت گروه‌های متوسط و بالاتر و یارانه‌های نقدی را در گروه‌های کم‌درآمد، متمرکز کنند که این جهت‌گیری سیاسی، در بلندمدت قادر است با کاهش آرام سهم یارانه‌های غیرنقدی گروه‌های متوسط و بالاتر، منابع مالی لازم برای تولید کالاهای عمومی پیچیده را فراهم آورده و هم در بلندمدت موفق به جلب نظر گروه‌های مختلف درآمدی شوند و هم در راستای پایداری اقتصادی و زیست‌محیطی، گام موثری بردارند. ناگفته پیداست، دو مساله ثبات سیاسی و وجود بازارهای فعال و مولد اقتصادی، شرط لازم دستیابی به این اهداف هستند که در غیاب آنها، وسوسه اجتناب از دست زدن به رفتارهای پوپولیستی و عام‌پسند، کاری بس دشوار است.
هدفمندی بدون هدف!
پرداخت یارانه نقدی در قالب طرح هدفمندی یارانه‌ها در بستری قابل دفاع بود که چشم‌انداز باثباتی از رشد اقتصادی را متصور باشیم تا این مبلغ قادر باشد حداقل بخشی از توان از دست‌رفته خانوارهای کم‌درآمد و فراموش‌شده را بازیابد که این مهم نیز با سایر رویکردهای دولت و حوادث پس از آن، نه‌تنها همخوانی نداشت که مناقشات بین‌المللی، بی‌انضباطی اقتصادی به ویژه در حوزه سیاست‌های پولی، رشد پایین اقتصاد و سایر عواملی که باید به صورت یک بسته سیاستی در جهت تقویت سیاست پرداخت یارانه نقدی به کار گرفته شوند، قدرت خرید یارانه را به حدی کاهش داد که عملاً باعث انحراف شدید از اهداف آن شد و نه‌تنها نمی‌توان آن را یارانه هدفمند نامید، که خود عملاً یک بی‌هدفی مطلق بود که هنوز نیز ادامه دارد.
عنصر و ماهیت سیاسی یارانه‌های نقدی به حدی افزایش یافته است که هرگونه تغییر رویکرد در آن، موجبات هراس دولتمردان از تبعات سیاسی آن را فراهم می‌آورد و البته دولت‌ها در ایران هم به دلایل عدیده، جز مواردی مانند آنچه در برنامه بی‌محابای یارانه نقدی شاهد آن بودیم، هرگز قادر به اتخاذ تصمیمات بزرگ نبوده‌اند! پرداخت یارانه چه به صورت پرداخت مستقیم پول و چه به صورت یارانه روی کالاها و خدمات، در هر جایی از دنیا، علاوه بر عنصر اقتصادی، حائز یک وجه سیاسی پررنگ نیز هست به طوری که هیچ دولتی نمی‌تواند تبعات سیاسی پرداخت یارانه را حتی اگر هیچ انگیزه سیاسی پشت آن نباشد، که یک فرض بسیار محال است، نادیده انگارد.
اگر از عنصر سیاسی یارانه بگذریم، پرسش‌های عدیده‌ای در حوزه کاهش فقر و نابرابری و همچنین افزایش کارایی اقتصادی متاثر از پرداخت یارانه‌های نقدی، پیش روی ماست. در اینکه پرداخت یارانه نقدی و مستقیم از نظر افزایش مطلوبیت خانوار، اثر بیشتر و معنی‌دارتری نسبت به پرداخت یارانه روی کالاها و خدمات دارد، تقریباً در میان صاحب‌نظران اجماع بالایی وجود دارد بدین صورت که به دلیل ایجاد امکان انتخاب بیشتر برای خانوار در تخصیص منابع در اختیار به حوزه‌هایی که خود صلاح می‌داند، مطلوبیت کل خانوار بیش از حالتی که روی کالاهای خاصی یارانه غیرنقدی دریافت می‌کند، افزایش خواهد یافت که این یک عنصر بسیار مهم در پرداخت یارانه نقدی است.
از طرفی در حالت‌های خاص، امکان کاهش مطلوبیت کل خانوار پس از پرداخت یارانه مستقیم نیز وجود دارد و آن زمانی بروز می‌کند که جابه‌جایی رو به بالا و مثبت خط بودجه خانوار متاثر از پرداخت یارانه نقدی، نتواند افزایش هزینه‌های ناشی از رشد قیمت‌ها را پوشش دهد که به نظر می‌رسد چنین پدیده‌ای در ایران حادث نشده و در مجموع مطلوبیت کل خانوار به ویژه در دهک‌های پایین‌تر از متوسط، بهبود یافته است، هر چند تورم، بخش اعظم قدرت خرید یارانه نقدی را بلعیده است. در واقع، در نبود یک بسته سیاستی همگن و منسجم، یا به عبارت دقیق‌تر، در نبود اراده برای توسعه در ابعاد مختلف اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و...، یارانه به وسیله‌ای برای تطمیع گروه‌هایی از مردم و پنهان کردن ناکارایی‌های موجود در سیاستگذاری کلان، تبدیل شده است. تقریباً از اوایل دهه 50 خورشیدی که با افزایش درآمدهای نفتی، پرداخت یارانه به سبک و سیاقی که امروز می‌بینیم باب شد، دولت‌ها همواره با لحنی طلبکارانه پرداخت یارانه را منتی بزرگ بر سر مردم برشمرده‌اند بدون آنکه پاسخ دهند که مگر غیر از گلوگاه نفت که آنها بر آن تکیه زده‌اند، محلی برای پرداخت یارانه هم دارند!؟
دولت‌ها علاوه بر نفت که محل اصلی تامین یارانه‌های پرمنت است، سایر گلوگاه‌های اقتصادی را نیز بر مردم و فعالان اقتصادی بسته‌اند و صدقه‌ای به نام یارانه را در ازای خلع‌ید آنها در حوزه‌های مختلف سیاسی، اجتماعی و اقتصادی، چماق کرده‌اند. آیا دولت‌ها حاضرند پاسخ دهند در ازای یارانه نقدی و غیرنقدی، چه فرصت‌های اقتصادی و رفاهی را نه‌تنها از یارانه‌بگیران و فعالان اقتصادی که از کلیت اقتصاد ایران گرفته‌اند!؟
پول‌پاشی برای سرپوش گذاشتن بر ناکارایی
مهم‌ترین معضلات کنونی اقتصاد ایران، بیکاری و فقر گسترده است. در واقع، مجموعه عواملی، به ویژه رشد بسیار پایین اقتصاد موجب شده که بخش قابل توجهی از نیروی کار، به صورت عاطل باقی بماند، بخش عمده‌ای از شاغلان هم از درآمد کافی برخوردار نیستند. نتیجه این وضعیت، دو پدیده است: فقر و شکاف طبقاتی گسترده و پیش‌رونده! اقتصاد ایران طی 38 سال، متوسط رشد سالانه 5 /2 درصد و متوسط رشد جمعیت حدود دو درصد را ثبت کرده است. در نتیجه، متوسط نرخ رشد سرانه سالانه تنها 5 /0 درصد بوده که رقم بسیار ناچیزی است. این در حالی است که طی همین دوره؛ متوسط تورم 20 درصد بوده است. در همین دوره، متغیرهای اقتصادی به ویژه تورم و رشد، با نوسان شدید همراه بوده‌اند که نااطمینانی را به اقتصاد ایران تزریق کرده‌اند. در نتیجه؛ ما طی 38 سال اقتصادی داشته‌ایم که به دلیل رشد پایین، از خلق ارزش افزوده اقتصادی بازمانده، تورم بالا همراه با نوسان داشته و بیکاری هم در سطح بالا و پیش‌رونده‌ای قرار داشته است. در عوض، دولت‌ها، برای سرپوش گذاشتن بر ناکارایی‌های خود، پول‌پاشی را در دستور کار قرار داده‌اند. از بنزین تا نان و از شیر تا مسکن مهر از طریق پول‌پاشی تامین مالی شده‌اند. از نظر دولت‌ها، خلق نقدینگی راحت‌ترین راه برای تامین مالی پروژه‌ها و طرح‌هایی است که به نام مردم اما به کام گروه‌های خاصی نزدیک به قدرت، تعریف و اجرا می‌شوند. در عوض، دولت‌ها بخش ناچیزی از این پول‌های خلق‌شده را به نام یارانه‌ای که تورم هر روز بخش اعظم ارزش آن را می‌بلعد، به صورت کتره‌ای به اقتصاد تزریق می‌کنند یا بهتر است بگوییم بسان مشتی خاک به هوا پرتاب می‌کنند که تنها غبار آن به چشم همان کسانی می‌نشیند که دولت مدعی دفاع از منافع آنان است! و این طنز تلخ ماجراست که گروه‌هایی که در ادبیات رسمی، گروه‌های هدف سیاست‌های مداخله‌جویانه دولت هستند، نخستین بازندگان این بازی بی‌سرانجام هستند.
طبق آخرین گزارش سازمان غذا و کشاورزی ملل متحد (فائو) در سال 2017، یارانه پرداختی در اقتصاد ایران 4 /21 درصد از تولید ناخالص داخلی ایران را تشکیل می‌دهد که ایران را در منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا، در رتبه اول پرداخت یارانه قرار می‌دهد. ارقامی فراتر از سایر کشورهای منطقه از عربستان با تولید ناخالص داخلی نزدیک به ایران تا سایر کشورهای نفتی پیرامون خود! این در حالی است که پرداخت این میزان یارانه چه به صورت نقدی و چه به صورت یارانه روی انواع کالاها و خدمات، نتوانسته است سطح و عمق فقر در گروه‌های فرودست جامعه را کاهش دهد. به عبارت دیگر، با وجود حجم عظیم یارانه، بررسی‌ها گویای افزایش شکاف طبقاتی و نزول هر چه بیشتر سطح زندگی و کوچک‌تر شدن سفره خانوارهای طبقات کم‌درآمد شده است؛ به طوری که مطابق آمار رسمی، حاشیه‌نشینی به عنوان یکی از مظاهر فقر، نه‌تنها کاهش نیافته یا کنترل نشده، بر ابعاد آن نیز افزوده شده است. این نشان می‌دهد وقتی قرار باشد منابع یارانه‌ای از طریق خلق پول تامین شود، آثار مستقیم و القایی تورمی خلق نقدینگی، نه‌تنها اثرات یارانه‌ای را محو می‌کند، اولاً با بروز رکود، امکان درآمدزایی را از گروه‌های کم‌درآمد که عمدتاً متکی به درآمد ناشی از کار هستند، کاهش می‌دهد و ثانیاً همان اندک درآمد هم طعمه تورم خواهد شد.
دولت‌ها در مواجهه با جامعه می‌توانند به دو شیوه عمل کنند؛ آزادی عمل سیاسی-اقتصادی را از مردم بستانند اما در مقابل، شرایط رفاهی و تولیت امور آنها را، از طریق حذف سازوکار بازار و پرداخت یارانه و دخالت مستقیم در اقتصاد بر عهده گیرند آنچنان که حکومت‌های دست چپی مدعی آن هستند. به مردم آزادی عمل اقتصادی-سیاسی اعطا کنند اما در مقابل، حداکثر خود را در حوزه کالاهای عمومی و حمایت از گروه‌های کم‌درآمد در راستای برابری فرصت‌ها، محدود کنند. تجربه اما نشان داده راه اول هم برای دولت‌ها و هم برای مردم تحت حاکمیت آنها، بسیار پرهزینه و ناکارآمد است. معامله همه یا بخش اعظم حقوق شهروندی در مقابل رفاه و اغلب به نام عدالت، معامله‌ای است که در گام اول مردم بازنده اصلی آن هستند و در گام دوم، به دلیل ناکارایی مدیریت دولتی، به آنچه در سطور پیشین گفته شد یعنی امنیتی شدن مسائل حوزه‌های مختلف، منتهی خواهد شد.
تجربه تاریخی نشان داده است که در فائق آمدن بر مشکلات و موضوعات اساسی جوامع بشری، یعنی ناامنی، فقر، فساد، تبعیض، تخریب محیط زیست و استفاده ناکارآمد از منابع اعم از منابع فیزیکی و انسانی، کشورهایی موفق‌تر از سایرین عمل کرده‌اند که اصول حکمرانی خوب را بیشتر و بهتر به کار گرفته‌اند.
اصول حکمرانی خوب ایجاب می‌کند که دولت‌ها به جای پذیرفتن تعهداتی که در نهایت مسائل عادی و روزمره جوامع تحت حاکمیت خود را به مسائل امنیتی بدل می‌کند، از آن اجتناب کنند. در حکمرانی خوب، نه نهاد بازار تنها دست نامرئی است و نه دولت تنها دست فائقه! بلکه دولت و بازار، دو نهاد اجتماعی هستند که هر یک دارای نقایصی هستند اما در کنار هم، ضمن پوشش دادن برخی از این نواقص، نقاط قوت یکدیگر را تقویت می‌کنند. البته، در مدل حکمرانی خوب، همچنان برتری با نظام و کارکرد بازار است اما تحقق مزایای نهاد بازار، مستلزم وجود نهادهای اجتماعی و حاکمیتی هستند که از دل نهاد بازار به صورت خو‌دجوش خلق نمی‌شوند و باید از سوی دولت، خلق شوند. اما نخستین نهادی که دولت باید در فرآیند حکمرانی خوب خلق کند، تعریف جایگاه درست خود در رابطه دولت-ملت است. وقتی رابطه دولت-ملت مخدوش شود، یارانه بی‌هدف، تنها یک گریزگاه موقت برای فرار از بحران‌های آتی یا حداکثر به تعویق انداختن آن است. یارانه‌های حجیم، مُسکن است، درمان نیست. مُسکنی برای پنهان کردن درد ناکارایی و ناکارآمدی. و ظاهراً رابطه مستقیمی بین ناکارایی و حجم یارانه‌ها ناشی از خلق پول، قابل ردیابی است.
از پرداخت یارانه به گروه‌های کم‌درآمد، نه‌تنها گریزی نیست که یک الزام سیاستی است به ویژه آنکه دولت می‌باید اهتمام بیشتری در رفع سوء اثر ناشی از بازنده شدن گروه‌های کم‌درآمد، ناشی از سیاست‌های نامناسب اقتصادی، به عمل آورد. از سوی دیگر، دولت با انگیزه‌های سیاسی و غیرسیاسی، مایل یا قادر به ایجاد تغییرات لازم در روند غلط پرداخت یارانه نیست اما هر نوع پیچیده‌سازی آن به احتمال زیاد، در عمل به ایجاد اخلال و حتی توقف پرداخت یارانه به طبقات پایین درآمدی و کسانی که حقیقتاً نیازمند هستند، منجر خواهد شد که همین وضعیت نیم‌بند آنها را هم با چالش عمیق‌تری روبه‌رو خواهد ساخت. بنابراین، اصول حکمرانی خوب ایجاب می‌کند که دولت عوامل نهادی که به رشد پایین اقتصاد دامن می‌زند و موجبات نابرخورداری رو به افزایش گروه‌های کم‌درآمد را فراهم می‌آورد، تصحیح کند. و این میسر نمی‌شود مگر آنکه دولت جایگاه خود در اقتصاد و به طور کلی، رابطه دولت-ملت را بازتعریف کند. بدون شک، در این بازتعریف، نه‌تنها یارانه که مسیر حرکت شاکله اقتصاد باید هدفمند باشد چه آنکه اقتصادی که هدف مشخصی نداشته باشد، یارانه‌اش هم بی‌هدف خواهد بود. یارانه بی‌هدف، برون‌داد اقتصاد بی‌هدف و بدون الگوست. به عبارت دیگر، اقتصاد ایران هم در نداشتن الگوی مشخص رتبه اول دنیا را دارد هم در پرداخت یارانه بی‌هدف!
