خط تولید نا راضی
گفت‌وگو با محمد‌تقی فیاضی در مورد آثار اجتماعی و اقتصادی افت کیفیت خدمات دولت
نسبت هزینه‌های جاری دولت به تولید ناخالص داخلی در کشورهای دنیا معادل 29 درصد است ولی این نسبت در ایران معادل 17 درصد است. معنی‌اش این است که نسبت هزینه‌های جاری دولت به تولید ناخالص داخلی در کشور ما حدود 59 درصد متوسط جهانی است. این نسبت‌ها نشان می‌دهد دولت ایران نصف متوسط جهانی کالا و خدمات ارائه می‌کند. شاید یکی از دلایلی که اقتصاددانان نظام اداری در ایران را «خط تولید ناراضی» می‌نامند این است که اکثریت جامعه از کمیت و کیفیت خدمات دولت ناراضی است. درباره آثار اجتماعی و اقتصادی پایین بودن نسبت هزینه‌های جاری دولت به تولید ناخالص داخلی با محمد‌تقی فیاضی گفت‌وگو کرده‌ایم. آقای فیاضی به طور مشخص روی بودجه‌های سالانه و اقتصاد سیاسی بودجه در ایران تحقیق و پژوهش می‌کند.
♦♦♦
نسبت اعتبارات هزینه‌ای به تولید ناخالص داخلی از ابتدای دهه 90 روند صعودی داشت اما به واسطه تشدید تحریم‌ها، افزایش کسری بودجه دولت و کاهش منابع ریالی بودجه، این روند اکنون متوقف شده است. شما روی بودجه و ارقام آن تسلط دارید؛ لطفاً برایمان بگویید سهم اعتبارات هزینه‌ای در بودجه، چه وضعیتی دارد؟ چرا رو به کاهش است و آثار کاهش آن چیست؟
پیش از هر چیز بهتر است تصویری از مصارف عمومی بودجه 1400 و مصارف خانوارها را ارائه کنم. سهم هزینه‌های جاری در بودجه سال 1400 به میزان 919 هزار میلیارد تومان است که از رقم یک هزار و 728 هزار میلیارد تومان منابع و مصارف عمومی، سهمی 72درصدی را داراست. مصارف عمومی دو جزء دیگر نیز به جز هزینه‌های جاری دارد که عبارت‌اند از هزینه‌های عمرانی و بازپرداخت بدهی‌های دولت. هزینه‌های عمرانی در بودجه سال 1400 معادل 176 هزار میلیارد تومان است. به عبارت دیگر هزینه‌های عمرانی 14 درصد مصارف عمومی را تشکیل می‌دهد. 14 درصد دیگر نیز به بازپرداخت بدهی‌ها اختصاص دارد. هزینه‌های جاری دولت عموماً به خدمات عمومی نظیر آموزش، سلامت، امنیت، مسکن و دیگر موارد به جز یارانه نقدی پرداختی دولت گفته می‌شود. اما اگر بخواهیم در مورد سهم مصارف دولت در تولید ناخالص داخلی صحبت کنیم باید بگویم که سهم مالیات‌ها از تولید ناخالص داخلی در اقتصاد ایران کم است. بنا بر آمارهای رسمی سهم مالیات‌ها به میزان هفت درصد تولید ناخالص داخلی است. در صورتی که آمارهای جهانی این شاخص به طور متوسط دو برابر این میزان و معادل 15 درصد است. به عبارت دیگر در برخی کشورهای دنیا این نسبت کمتر و در برخی دیگر این نسبت بیشتر است. عمدتاً در کشورهای توسعه‌یافته و فدرالی که دولت‌های کوچک دارند مثل آمریکا مالیات در پنج سال اخیر سهمی 10 تا 12درصدی از تولید ناخالص داخلی دارد. در انگلستان 25 درصد، هلند 25 درصد، ترکیه 16 درصد، آلمان که فدرالی است 5 /11 درصد و در فرانسه 23 درصد است. بنابراین می‌توان گفت در کشورهای توسعه‌یافته در چند سال اخیر سهم یادشده بالای 20 تا 25 درصد و در کشورهای دنیا به طور متوسط 15 درصد است. در حالی که در کشور ما این میزان نصف میانگین جهانی است. این مورد در هزینه‌های جاری نیز صدق می‌کند. نسبت هزینه‌های جاری دولت به تولید ناخالص داخلی در کشورهای دنیا معادل 29 درصد است ولی در ایران معادل 17 درصد است. این موضوع بدان معناست که نسبت هزینه‌های جاری دولت به تولید ناخالص داخلی در کشور ما حدود 59 درصد متوسط جهانی است. افزون بر این موضوعی که برای مالیات‌ها مطرح شد؛ در مورد مخارج دولت نیز برقرار است. اینجا خوب است مروری بر اتفاق‌های چند سال اخیر اقتصاد ایران داشته باشیم. منظور از سهم دولت از تولید ناخالص داخلی مصرف نهایی آن است. تولید ناخالص داخلی به سه روش محاسبه می‌شود؛ روش تولید، روش ارزش افزوده و روش هزینه. در روش هزینه تولید ناخالص داخلی از جمع مخارج دولت، مخارج خانوار، سرمایه‌گذاری و خالص صادرات به دست می‌آید. در سال‌های 95 تا 96 که برجام برقرار بوده و آمریکا نیز از برجام خارج نشده بود؛ سهم مصرف نهایی دولت از تولید ناخالص داخلی در سال 95 معادل 3 /13 درصد و در سال 96 به میزان 4 /13 درصد بوده است. در سال 97 که ترامپ از برجام خارج شد؛ این سهم با شیب تندی کاهش یافت. بنا بر آمارهای رسمی سهم مصرف نهایی از بودجه دولت در سال 97 به میزان 2 /12 درصد، در سال 98 به میزان 6 /11 درصد و در سال 99 معادل 8 /10 درصد رسیده است. این موضوع بدان معناست که جدای از اینکه سهم دولت از مصارف عمومی (خدمات عمومی) کاهش یافته فشار روی خانوارها در سال‌های مورد اشاره زیاد شده است. حال اگر به خود خانوارها نیز توجه کنیم که در این دوره با چه تغییراتی مواجه شده‌اند؛ باید بگویم که در 10 سال اخیر حدود 47 تا 48 درصد تولید ناخالص داخلی کشور مربوط به هزینه‌های مصرفی بخش خصوصی بوده است. اگر به آمارهای سال اخیر توجه کنیم مشاهده می‌کنیم که مخارج خانوارها کاهش پیدا کرده است. با وجود این در این سال‌ها هم نرخ رشد اقتصادی و هم نرخ رشد هزینه‌های مصرفی بخش خصوصی منفی بوده است. بنا بر آمارهای رسمی از سال 90 تا 98 نرخ رشد هزینه‌های مصرفی بخش خصوصی منفی 6 /0 درصد بوده است. به عبارت دیگر هزینه‌های مصرفی بخش خصوصی به طور متوسط هر سال به میزان 6 /0 درصد کم شده است. در سال 97 که ترامپ از برجام خارج شد؛ هزینه‌های مصرفی بخش خصوصی معادل 2717 هزار میلیارد ریال بوده و نرخ رشد منفی 6 /2 درصد بوده است. در سال 98 مجدداً این نرخ رشد کاهش 7 /7درصدی را تجربه کرد و هزینه‌های مصرفی بخش خصوصی به 2507 هزار میلیارد ریال رسید. تحلیل‌های رسمی نشان می‌دهد که در بازه زمانی سال‌های 80 تا 98 منفی‌ترین نرخ رشد هزینه‌های مصرفی بخش خصوصی در سال 98 رخ داده است. به عبارت دیگر هزینه‌های مصرفی بخش خصوصی در سال 98 در پایین‌ترین سطح خود در این بازه زمانی بوده است. این موضوع نشان می‌دهد که در بازه زمانی یادشده، سطح رفاه خانوارها به شدت کاهش پیدا کرده است.
اقتصاددانان می‌گویند کاهش سهم اعتبارات هزینه‌ای به کاهش کیفیت خدمات دولت منجر می‌شود که این روزها مصداق‌هایش را در بیمارستان‌ها، سازمان‌های دولتی و نهادهای تامین‌کننده کالاهای عمومی می‌بینیم. آیا چنین تصویری در بودجه کشور وجود دارد؟ و اینکه پیامدهای کاهش مخارج دولت چیست؟
همان‌طور که گفته شد مصارف دولت سه قسمت دارد که اگر بازپرداخت بدهی‌های دولت را کنار بگذاریم، دو بخش مهم باقی می‌ماند که عبارت‌اند از هزینه‌های جاری و عمرانی. مشکل اول درباره هزینه‌های جاری این است که این هزینه‌ها به طور کامل از درآمدهای عمومی تامین نمی‌شود. به عبارت دیگر درآمدهای کشور که از طریق درآمدهای عمومی نظیر فروش نفت، دارایی‌های سرمایه‌ای، استقراض و حراج اوراق مالیات و عوارض حاصل می‌شود حداکثر نیمی از هزینه‌های دولت را پوشش می‌دهد. نتیجه این فرآیند، کسری در بودجه دولت است.
از سوی دیگر چون در سال‌های اخیر به دلیل تحریم و کرونا در فروش نفت هم مشکل داشتیم نتوانستیم کسری بودجه را از طریق منابع مذکور پوشش دهیم. از این‌رو دولت برای پوشش کسری بودجه خود به سمت منابع بانک مرکزی رفته است. این استقراض یا به طور مستقیم از طریق منابع تنخواه‌گردان بانک مرکزی صورت گرفته یا از محل منابع صندوق توسعه ملی انجام شده است. نتیجه این استقراض افزایش پایه پولی و نقدینگی و در نهایت تورم است. به عبارت دیگر دولت که خواهان ارائه خدمات عمومی به مردم است به دلیل اینکه منابع لازم در اختیار ندارد؛ از منابع بانک مرکزی استقراض می‌کند. نتیجه این استقراض افزایش تورم می‌شود که خود سبب فشار بیشتر بر مردم می‌شود. در حال حاضر حدود 70 درصد هزینه‌های جاری مربوط به هزینه‌های کارمندان و صندوق‌های تامین اجتماعی و بازنشستگی است که ورشکسته هستند. نکته مهم این است که پایه پولی افزایش یافته و چون از طریق افزایش حقوق کارمندان مستقیماً وارد بودجه دولت شده و خیلی سریع خرج شده، پیامدهای تورمی خیلی سریعی دارد. چالش دوم اینکه سهم هزینه‌های جاری نسبت به تولید ناخالص داخلی در کشور ما نسبت به میانگین جهانی پایین است. این موضوع بدان معنی است که دولت ایران نصف متوسط جهانی کالا و خدمات ارائه می‌کند. این خدمات شامل آموزش، بهداشت و سایر موارد است. چالش سوم اینکه دولت در حوزه‌هایی هزینه می‌کند که مبتنی بر نیازهای واقعی و اولویت‌دار مردم نیست. به عنوان مثال می‌توان به برداشت‌هایی که دولت و مجلس شورای اسلامی از منابع صندوق توسعه ملی داشته‌اند، اشاره کرد. در سال 97 که با تشدید تحریم‌ها دولت مجبور به برداشت از منابع صندوق توسعه به میزان 5 /4 میلیارد دلار شد؛ بیشترین سهم از این برداشت به حوزه دفاعی تخصیص داده شد و صدا و سیما در اولویت دوم قرار گرفت. در سال 98 هم از منابع این صندوق به میزان 375 /2 میلیارد یورو برداشت صورت گرفت. در این سال برای پایداری آب شرب شهرهای پرتنش نظیر اهواز به میزان 50 میلیون یورو و برای صداوسیما معادل 150 میلیون یورو تخصیص داده شد. همچنین برای تقویت بنیه دفاعی کشور به میزان 5 /1 میلیارد یورو تخصیص داده شد. در سال 99 هم که کرونا و تحریم داشتیم برای فاضلاب شهر اهواز 50 میلیون یورو اعتبار از منابع صندوق توسعه در نظر گرفته شد در حالی که برای صدا و سیما معادل 150 میلیون یورو و برای تقویت بنیه دفاعی کشور نیز دو میلیارد یورو در نظر گرفته شد.
این موضوع نشان می‌دهد که در مخارج دولت اولویت صحیح کشور به درستی تشخیص و رعایت نشده است. نتیجه عدم رعایت این اولویت‌ها سبب اعتراض مردمی برای تامین آب شرب در روزها و ماه‌های اخیر شده است. چالش بعدی اینکه مخارج صورت‌گرفته نه براساس نیاز مردم بلکه براساس چینش دستگاه‌های دولتی در بودجه دولت و برای حفظ دستگاه‌های موجود صورت می‌گیرد. به عبارت دیگر دستگاهی که 30 سال پیش بنا بر ضرورتی ایجاد شده ممکن است در طول زمان ضرورت آن از بین رفته باشد ولی آن دستگاه همچنان وجود دارد. یا اینکه در دولت دستگاه‌های متعددی وجود دارد که وظایف مشابهی را انجام می‌دهند. به عنوان مثال تعداد زیاد دستگاه‌های دولتی که کار فرهنگی می‌کنند مثل صدا و سیما و سازمان تبلیغات اسلامی. در عمل این دستگاه‌ها چه خدماتی به مردم ارائه می‌دهند؟ در مورد مخارج عمرانی نیز مواردی قابل اشاره است. وقتی سرمایه‌های ملی به فروش می‌رسد این انتظار می‌رود که از محل فروش آن سرمایه‌گذاری جدید مولدی انجام گیرد. ولی متاسفانه بیشتر این منابع صرف هزینه‌های جاری می‌شود. مورد بعدی اینکه برخی از طرح‌های عمرانی کشور نظیر سدها توجیه اقتصادی ندارند. بنابراین در جمع‌بندی می‌توان گفت در مخارج جاری و عمرانی دولت اشکالاتی وجود دارد. نخست اینکه بیشتر از توان دولت است و این منجر به کسری بودجه و تورم می‌شود. مورد دوم اینکه اولویت‌های مردم در مخارج دولت رعایت نمی‌شود. مورد سوم اینکه بودجه ابزاری است برای ارائه خدمات عمومی به مردم در جهت افزایش رضایتمندی و رفاه آحاد جامعه؛ متاسفانه در عمل این اتفاق نیفتاده است. مورد دیگر اینکه این مخارج انعطاف‌پذیر نیست. به عبارت دیگر دولت باید بتواند علاوه بر تامین کالاها و خدمات مصرفی مردم برای موارد غیرمنتظره نظیر سیل و زلزله و کرونا نیز ورود کند و با ارائه حمایت‌های مالی خود از میزان مشکلات بکاهد. بنابراین اقتصاد ایران نه می‌تواند وظیفه‌های جاری خود را انجام دهد و نه وظایف توسعه‌ای را. در نتیجه مجموع عملکرد مخارج دولت منجر به ایجاد رضایتمندی در جامعه نمی‌شود و در اقتصاد کشور ما با دولت ناکارآمد روبه‌رو هستیم.
به همین دلیل نظام اداری در ایران تبدیل به خط تولید ناراضی شده است. احتمالاً کسی را پیدا نمی‌کنید که از کمیت و کیفیت خدمات دولت راضی باشد. این روزها در رسانه‌ها اخبار زیادی درباره ناتوانی سازمان‌های دولتی در تولید و عرضه خدمات دولتی می‌خوانید که منجر به نارضایتی شدید مردم شده است. به نظر شما پیامدهای سیاستی این وضعیت چه می‌تواند باشد و در شرایط کنونی اولویت‌های سیاستی دولت چیست؟
مقبولیت ساختارهای سیاسی براساس رضایت مردم از ارائه خدمات و کالای عمومی شکل می‌گیرد و اینکه دولت‌ها بتوانند سطح قابل قبولی از رفاه را برای مردم خود به ارمغان بیاورند. تحلیل گزارش‌های رسمی نشان می‌دهد که سه دلیل عمده تشدید نارضایتی در طول تاریخ عبارت‌اند از: وقفه در تداوم توسعه اقتصادی، نوع ساختار سیاسی و مهم‌ترین علت شکل‌گیری نارضایتی در کشورهای مختلف به علت ناکارآمدی دولت‌ها بوده است. به عبارت دیگر اگر دولت نتواند سطحی از رفاه را به مردم ارائه کند که سبب رضایتمندی آنها شود؛ ناکارآمد خواهد بود. اگر بخواهیم در این زمینه مثالی بزنیم کشور چین مثال خوبی است.
دولت چین با وجود اینکه دولت دموکراتیکی نیست اما کارآمدی لازم اقتصادی را دارد. اگر در 50 سال اخیر به این کشور نگاه کنیم می‌بینیم که در این بازه زمانی رشد اقتصادی مداوم در حدود هفت تا هشت درصد داشته است. سرانه درآمدی مردم چین از سال 1993 معادل 377 دلار بوده که به میزان 10 هزار و 900 دلار رسیده است. به عبارت دیگر در عرض 27 سال درآمد سرانه این کشور معادل 28 برابر رشد داشته است. بنابراین باید بگویم که دولت اگر بخواهد جامعه را بدون مشکل اداره کند باید کارآمدی و کارایی خود را افزایش دهد. چون مقبولیت دولت‌ها در گرو کارآمدی آنهاست.
مهم‌ترین ابزار دولت در بحث کارآمدی، موضوع بودجه سالانه است. بودجه‌ای که برای مردم نوشته نشود و به مشکلات اقتصادی مردم مرتبط نباشد بعد از گذشت چند سال با انباشت مشکلات سبب نارضایتی مردم از دولت می‌شود. در نتیجه دولت باید اولویت‌های اقتصادی مردم را در بودجه در نظر بگیرد. دوم اینکه مخارج خود را براساس درآمدهای واقعی تنظیم کند تا کسری بودجه رخ ندهد. یعنی درآمدهای عمومی خود را از طریق تنوع پایه‌های مالیاتی افزایش دهد. در نهایت اینکه دولت در وظایف و دستگاه‌های اجرایی خود بازنگری کند برای اینکه هم بتواند مخارج خود را افزایش دهد و هم این مخارج را در اولویت‌های مردم صرف کند.
