تحریم‌ها در حقوق بین‌الملل
ابعاد حقوقی تحریم‌های اقتصادی علیه ایران چه دلالت‌هایی دارد؟
کازوتو سوزوکی در فصل 10 از کتاب «تحریم‌های اقتصادی در حقوق بین‌المللی و در عمل» می‌نویسد: «با همه اتفاقاتی که افتاده، اعمال تحریم علیه ایران هنوز هم یکی از موفق‌ترین موارد تحریم‌ها تاکنون بوده است. موفقیت تحریم‌ها علیه ایران نقش کلیدی در تصمیم ترامپ برای خروج از برجام ایفا کرد؛ چراکه ثابت کرد تحریم علیه ایران خیلی خوب عمل کرده است.»
تحلیل تحریم‌های سازمان ملل
پیاده‌سازی تحریم‌های سازمان ملل برپایه باور تحریم‌کنندگان، به برحق و قانونی بودنشان است. زمانی که معلوم می‌شود اقدامی به عنوان تهدید علیه صلح صورت گرفته است، مجمع حفاظت اقداماتی برای بررسی و جلوگیری از این تهدیدات انجام می‌دهد. در مورد تحریم‌ها علیه ایران، گزارش سازمان بین‌المللی انرژی اتمی در راستای تقاضایی خواهان اعمال اقداماتی شد تا جلوی ایران گرفته شود و نگرانی‌ها در مورد پیشرفت فعالیت‌های هسته‌ای متوقف شوند. بنابراین، اگر افراد، گروه‌ها و کشورهایی از این امر سرپیچی کنند مجمع حفاظت این اختیار را دارد که بدون استفاده از دخالت نیروی نظامی و با استفاده از قطع روابط اقتصادی از طریق زمینی، دریایی، هوایی، پست، رادیویی و دیگر طرق ارتباطی بر فرآیند فعالیت‌های هسته‌ای ممانعت ایجاد کند. مجمع حفاظت در این زمینه دارای اختیار است که تعیین کند با استفاده از چه ابزاری فرد یا گروه‌ها را ملزم کند تا از قوانین صلح مجمع حفاظت سازمان ملل پیروی کنند. سال‌ها همه بر این باور بودند که اعمال تحریم‌های اقتصادی کامل، موثرترین ابزاری است که افراد و کشورها را بر سر میز مذاکره می‌آورد. اما، تاثیر تحریم‌ها بر عراق به‌خاطر تجاوز به خاک کویت و همچنین توسعه سلاح‌های بسیار مخرب بعد از جنگ خلیج [فارس]، نقطه عطفی بود تا فلسفه چگونگی تاثیرگذاری تحریم‌های سازمان ملل مورد بررسی بیشتر قرار گیرد.
تقریباً هیچ‌کدام از تحریم‌های مالی و تجاری که بر عراق اعمال شد ثمربخش نبودند. صدام حسین، به عنوان یک دیکتاتور، اقتصاد عراق را نابود کرد و باعث شد مردمش تحت فشار قرار گیرند. تحریم‌های عراق تنها بر روی کیفیت زندگی مردم عادی اثر گذاشت و تاثیری روی رفاه دیکتاتور و دولتمردانش نداشت. به عبارتی دیگر، محاسبات و ابزارهای اتحادیه اروپا به‌عنوان نهادی که ایجاد شده تا حقوق بشر و توسعه اقتصادی را بهبود بخشد، در عمل بیشتر باعث بدتر شدن شرایط زندگی مردم عراق شد. در نتیجه این اتفاقات، سازمان ملل طی برنامه‌ای به نام «نفت در برابر غذا» در حالی‌که تحریم‌های مالی و تجاری خود را ادامه می‌داد، کمک‌های بشردوستانه‌ای مانند غذا و دارو به مردم عراق می‌رساند. ولی این برنامه نتوانست به طور کلان و به‌صورت عملی، خیلی مفید و رضایت‌بخش واقع شود. مشکلات بسیاری مانند فساد عمیق و گسترده وجود داشت که مانع پیشرفت شرایط زندگی شد. در واقع، تحریم‌های اقتصادی کامل علیه رژیم دیکتاتوری تاثیراتی به‌جا گذاشت که در تضاد با هدف و آرمان‌های خود سازمان ملل بودند. در نتیجه، سازمان ملل اقداماتی اندیشید تا راه‌ها و ابزارهای تحریمی خود را اصلاح و بازبینی کند.
اصلاحات اینترلاکن و بن /برلین
براساس تجربیات حاصل از اعمال تحریم علیه عراق، سوئیس، آلمان و سوئد پیش‌قدم شدند تا اصلاحات گسترده‌ای روی اعمال تحریم‌هایشان انجام دهند. اولین اقدام از جانب اینترلاکن در سوئیس در سال‌های 1999 و 2000 صورت گرفت. اعلام شد که این اقدامات با عنوان «تحریم‌های هوشمند» و «تحریم‌های هدفمند» روی اقلام، افراد و گروه‌هایی اعمال می‌شوند که در فعالیت‌های ممنوع‌شده شرکت دارند.
در اولین قدم این بازنگری، اینترلاکن اثر تحریم‌ها را از نظر مالی مورد بررسی قرار داد. کسانی که فعالیت‌هایشان با تحریم‌های مالی در ارتباط است باید به سازمان‌هایی که تصمیم‌گیرنده هستند، با هدف اینکه بتوان تغییر رفتار در آنها ایجاد کرد، ارجاع داده شوند. اینکه به‌صورت مستقیم تحریم‌های مالی روی این گروه‌ها اعمال شود، باعث می‌شود تنها روی همین افراد اثر بگذارد و کیفیت زندگی مردم عادی را تحت تاثیر قرار ندهد. سوئیس به‌عنوان یکی از مراکز مالی جهان، به شکل‌گیری ابزارهای قانونی و تکنیکی در جهت رسیدن به اهداف تحریم‌های مالی و همچنین تعریف «دارایی‌های مالی» بسیار کمک کرد. یکی از ابزارهای مهم در اقدامات اینترلاکن «فریز کردن دارایی‌ها» بود.
دومین اقدام در جهت بازبینی و اصلاح تحریم‌ها تحت رهبری آلمان در سال 2000 صورت گرفت که با نام اقدامات بن /برلین شناخته می‌شوند. در راستای ایده «تحریم‌های هوشمند /هدفمند»، این نهاد بر ممنوعیت سفر و ممنوعیت نیروهای مسلح تمرکز می‌کند. این ممنوعیت ایده جدیدی نبود ولی تجربیات گذشته نشان داده بودند که چندان موثر اعمال نشده بودند؛ در نتیجه در راستای بهبود اعمال آن اقداماتی اندیشیده شد. ابزارهای تکنیکی گوناگونی نیز برای شناسایی واسطه‌گران و کارگزاران نیروهای مسلح مورد استفاده قرار گرفتند.
اصلاحات استکهلم
سومین اقدام جهت بازبینی در روند اعمال تحریم‌ها از سوی استکهلم سوئد در سال‌های 2003-2002 انجام شد. برخلاف اصلاحات اینترلاکن و بن /برلین، استکهلم روی نحوه اجرای تحریم‌ها تمرکز کرد. تحت تحریم‌های «هدفمند یا هوشمند»، اگر گروه‌ها و افراد تحت‌نظر بتوانند راه فرار پیدا کنند، تحریم‌ها نمی‌توانند موثر باشند. بدین منظور، تمامی سازمان‌های مرتبط مانند شورای امنیت، کمیته تحریم‌ها، آژانس‌های اجرایی و سازمان‌های غیر‌دولتی باید باهم همراه باشند. در نتیجه، همه، اعم از شرکت‌ها و افراد مختلف در اعمال تحریم مسوول هستند. یکی از ابداعات مهم این اصلاحیه وجود گروه متخصصان و مکانیسم نظاره‌گری در جهت تحت نظر قرار دادن اقدامات است. این گروه‌ها وظیفه دارند اقداماتی را که علیه تحریم‌ها صورت می‌گیرند شناسایی کنند و به اطلاع عموم برسانند تا آگاهی‌رسانی بهتر صورت گیرد.
تحریم‌های سازمان ملل علیه ایران
ایران دومین کشوری بود که مفهوم جدید «تحریم‌های هوشمند /هدفمند» روی آن اعمال شد. این تحریم‌ها پس از نگرانی‌های جهان به‌دلیل فعالیت‌های اتمی کره شمالی، روی ایران نیز آغاز شد. ایران و کره شمالی هر دو ظرفیت‌های هسته‌ای خود را توسعه دادند. فعالیت‌های هسته‌ای ایران در سال 2002 نمایان شد. پس از این انتشار، رئیس‌جمهور وقت، خاتمی، شروع به مذاکره با بریتانیا، فرانسه و آلمان کرد. در سال 2004، این کشورها و ایران قرارداد بستند که فعالیت‌های هسته‌ای ایران تحت نظارت کامل IAEA قرار گیرد تا در جهت صلح گام بردارد. این تفاهم‌نامه برای کسانی که باور نداشتند ایران بر سر تعهدات خود می‌ماند، قانع‌کننده نبود. زمانی که در سال 2005 محمود احمدی‌نژاد به‌عنوان رئیس‌جمهور ایران انتخاب شد، قرارداد، دیگر به‌طور کامل اجرا نشد. احمدی‌نژاد تفاهم‌نامه پیشین را رد کرده و فعالیت‌های هسته‌ای را از سر گرفت که شامل احداث رآکتور آب سنگین اراک و افزایش تعداد سانتریفیوژهای تسهیلات اتمی فردو و نطنز می‌شدند.
در سال 2006، IAEA گزارشی منتشر کرد که اعلام می‌کرد ایران فعالیت‌های هسته‌ای را که طی قرارداد پیشین منع شده بودند از سر گرفته است. در این راستا به ایران هشدارهایی داده شد ولی ایران آنها را نادیده گرفت و به افزایش برنامه‌های هسته‌ای خود ادامه داد.
UNSCR 1737 اولین سری از تحریم‌ها (از بین چهار سری) بود که بر فعالیت‌های هسته‌ای ایران وضع شد. این سری تحریم‌ها تنها بر کسانی اعمال شد که با فعالیت‌های مرتبط با احداث رآکتور و تولید آب سنگین ارتباط داشتند. بنابراین بر روی کیفیت زندگی مردم عادی تاثیری نداشته یا تاثیر بسیار ناچیز داشت. برای ممانعت ایران از انجام فعالیت‌های هسته‌ای، شورای امنیت هرگونه مبادله اقلامی را که در فهرست محصولات هسته‌ای قرار داشتند منع کرد؛ به جز اقلامی که برای رآکتورهای آب سبک استفاده می‌شدند. رآکتور آب سبک ایران از سوی روسیه در جنوب کشور، یعنی بوشهر، احداث شده است. مواردی مانند غذا و دارو نیز شامل این اقلام ممنوعه نشدند. تحریم‌ها هرگونه کمک‌های تکنولوژیک، آموزش، کمک‌های مالی، سرمایه‌گذاری و دیگر خدمات مرتبط با فعالیت‌های هسته‌ای را ممنوع کرد. شورای امنیت ابزارهای مالی را نیز مشمول تحریم کرد ولی تنها آنهایی که فعالیت‌های هسته‌ای را تامین مالی می‌کردند و همچنین آن دسته از دارایی‌هایی را که توسط افراد مرتبط با این فعالیت‌ها نگهداری می‌شوند در‌‌بر می‌گرفتند.
از آنجا که هیچ قدمی از جانب ایران در جهت تغییر رفتارش دیده نشد، شورای امنیت اقدامات بیشتری را اتخاذ کرد. در سال 2007 مجمع، تحریم‌های UNSCR 1747 را اعمال کرد که هرگونه عرضه، فروش و انتقال سلاح یا مواد مرتبط با آن را از جانب ایران ممنوع می‌کرد. با وجود اینکه دولت، مسوول ارائه سیاست‌های ایران در جامعه بین‌المللی است، ولی رئیس‌جمهور ایران کنترل کامل روی این گونه فعالیت‌ها ندارد. به همین دلیل شورای امنیت روی این موضوع متمرکز شد.
در سال 2009، در راستای ادامه فعالیت‌های هسته‌ای ایران، ایالات متحده آمریکا و کشورهای دیگر تحریم‌های شدیدتری را علیه ایران اعمال کردند. طی این سری از تحریم‌ها، یعنی UNSCR 1929، واردات هرگونه سلاح یا مواد مرتبط و دریافت هرگونه آموزش‌های تکنولوژیک، خدمات و منابع مالی، مشاوره یا هر نوع کمک دیگر، ممنوع شد. UNSCR 1929 جمعی از هشت متخصص را گرد هم آورد تا اطلاعات و تحلیل‌های موثق برای کمیته تحریم‌ها و مجمع حفاظت جمع‌آوری کنند. پیش‌تر، اطلاعاتی که به کمیته تحریم‌ها داده می‌شد از سوی گروهی از دیپلمات‌ها گردآوری و گزارش می‌شد. این گروه از متخصصان به این دلیل تشکیل شد که اعمال چنین تحریم‌هایی نیازمند تخصص بسیار تکنیکی و دانش در مورد جزئیات است. این سری از تحریم‌ها نه‌تنها کالاهایی را که استفاده دوگانه دارند (مانند آلومینیوم که هم در ساخت رآکتور استفاده می‌شود و هم در موارد دیگر) شامل می‌شد بلکه مبادلات مالی و بسیاری از فعالیت‌های دیگر را نیز در‌‌بر می‌گرفت.
تحریم‌های یک‌طرفه
مفهوم تحریم‌های هوشمند یا هدفمند، بر اساس اهداف بشردوستانه تنظیم شد. اما تاثیر تحریم‌ها (با هدف گذاشتن اهرم فشار روی گروه هدف به‌منظور تغییر رفتار) آن چیزی نیست که به سرعت نمایان شود. منع تجارت با ایران در اقلامی که به هرنوعی با فعالیت‌های هسته‌ای در ارتباط هستند، باعث شد ایران با سرعت کمتری ظرفیت‌های هسته‌ای خودش را توسعه دهد. اما، ایران از شیوه‌های مختلفی استفاده کرده است تا بتواند از طریق راه‌هایی که در تحریم‌ها ذکر نشده‌اند مبادلات خودش را انجام دهد. ایران توانسته راه‌های ارتباطی مختلفی پیدا کند که از چشم گروه متخصصان دور مانده است. بنابراین، اعمال فشار روی ایران تنها از طریق تحریم‌های سازمان ملل، تاثیر کمی بر فرآیند تصمیم‌گیری ایران داشت.
اثر تحریم‌های ثانویه
از سوی دیگر، تحریم‌های یک‌طرفه اعمال‌شده از طرف کشورهای عضو به خصوص ایالات متحده، تاثیر بسیار زیادی روی رفتار برنامه‌های استخراجی ایران داشت. این نکته حائز اهمیت است که برجسته‌ترین قسمت تحریم‌های یک‌طرفه آمریکا این است که آنها بر شهروندان و شرکت‌های غیرآمریکایی نیز اعمال شدند. تحریم‌های ثانویه در سال 2012 اعمال شدند. این تحریم هرگونه تجارت بین شهروندان و شرکت‌های غیرآمریکایی در بازار آمریکا را قطع کرد. اگر یک شهروند یا شرکت غیرآمریکایی با هریک از افراد و گروه‌های لیست سیاه تحریمی مبادله‌ای انجام دهد، آمریکا می‌تواند آنها را به شیوه‌های گوناگونی مانند محدود کردن فعالیت‌های تجاری آنها جریمه کند یا به‌طور کامل مبادلات آنها را در بازار آمریکا ممنوع کند.
اهمیت تحریم‌های یک‌طرفه اروپا
وقتی صحبت از تحریم‌های یک‌طرفه می‌شود، معمولاً به تحریم‌های آمریکا ارجاع داده می‌شود. اما، تحریم‌های یک‌طرفه اتحادیه اروپا نیز تاثیر بسزایی در تغییر رفتار ایران داشت. اقتصاد ایران، به‌خصوص صادرات نفت، به‌شدت به بازار اروپا وابسته است. به‌واسطه خدمات سوئیفت، قوانین اتحادیه اروپا تاثیرات بسیار زیادی روی مبادلات مالی ایران با دیگر کشورها دارد.
شعبه اصلی سوئیفت در بروکسل قرار دارد. اگر قوانین اتحادیه اروپا این شبکه ارتباطی بین‌بانکی را ملزم کند که تمام موسسات مالی ایران را از شبکه‌های خودش حذف کند، به‌آن عمل خواهد شد. بدون استفاده از شبکه ارتباطی سوئیفت انتقالات مالی بین بانک خارجی و بانک ایرانی بسیار دشوار می‌شود. علاوه بر این تحریم‌ها، اتحادیه اروپا خدمات بیمه برای کشتی‌های حامل نفت ایران را نیز قطع کرد و این خیلی غیرهوشمندانه است که کشتی نفتی بدون داشتن بیمه سفر کند. تحریم‌های اتحادیه اروپا با هدف افزایش بهره‌وری تحریم‌های پیشین وضع شدند؛ درحالی‌که، تحریم‌های آمریکا بیشتر جهت تغییر رفتار ایران وضع شدند.
مذاکرات هسته‌ای
بلافاصله بعد از وضع تحریم‌های آمریکا و اتحادیه اروپا اقتصاد ایران بسیار لطمه خورد و به مردم فشار اقتصادی زیادی وارد شد. دولت احمدی‌نژاد سعی کرد این بحران را با چاپ بیشتر پول حل کند که باعث افزایش نرخ تورم و فشار بیشتر به مردم شد. در سال 2013، انتخابات ریاست جمهوری به پیروزی حسن روحانی، یک محافظه‌گرای میانه‌رو که وعده ادامه مذاکرات با کشورهای
1+ 5 و برداشتن تحریم‌ها را داده بود، منتج شد. تغییر کابینه دولت تاثیر زیادی در تغییر رفتار ایران داشت. دولت جدید این تضمین را داد که ایران از امکانات هسته‌ای تنها در جهت صلح استفاده کند و این امکانات در فعالیت‌های نظامی نقشی نداشته باشد.
در سال 2015 توافق‌نامه‌ای صورت گرفت که به ایران اجازه داد از 5060 سانتریفیوژ برای غنی‌سازی اورانیوم و 1044 سانتریفیوژ برای اهداف غیرغنی‌سازی استفاده کند. به این ترتیب، تحریم‌های سازمان ملل و اتحادیه اروپا برداشته شده و تحریم‌های یک‌طرفه آمریکا نیز به تعویق افتاد ولی تحریم‌های اولیه باقی ماندند. در ازای اینها ایران باید می‌پذیرفت که نظارت بسیار جدی بر پروسه استخراج اورانیوم وجود داشته باشد و اطلاعات کامل از مراحل انجام آن در دسترس قرار گیرد.
در گذشته اعمال تحریم بر کشورهای مختلف باعث تغییر رژیم در آفریقای جنوبی یا تغییر دولت در سودان شد. ولی اعمال تحریم در ایران یک مورد متفاوت بود که در یک دوره زمانی تاثیر مستقیم بر تغییر رفتار حکومت داشت و در نتیجه آن برداشتن تحریم‌ها در دستور کار قرار داشت. البته اگرچه تحریم‌ها ایران را به میز مذاکرات آورد ولی این توافق خیلی به‌طول نینجامید. ترامپ به‌عنوان رئیس‌جمهور انتخاب شد و در سال 2018 از توافق هسته‌ای بین ایران و دیگر کشورها خارج شد و 12 بند جدید به توافق‌نامه اضافه کرد. اگرچه آمریکا از توافق‌نامه خارج شد ولی این بدین معنا نبود که توافق‌نامه دیگر اعتبار نداشت بلکه کشورهای عضو همچنان اصرار به مفید بودن این توافق‌نامه داشتند و دارند.
آنچه در مورد تحریم‌ها علیه ایران حائز اهمیت جلوه می‌کند این است که تغییر رفتار آمریکا نسبت به ایران با خروج این کشور از برجام، قطعاً موفقیت تحریم‌ها علیه ایران را به خطر می‌اندازد. با این حال نه ایران و نه هیچ‌کدام از کشورهای دیگر 1+5 خواهان بی‌نتیجه ماندن برجام نبودند و نیستند.
