گزارش کاتزمن

تحریم‌های غرب علیه ایران از انقلاب 57 به بعد شروع شد. هدف غرب از اعمال تحریم‌ها، در سال‌های بعد از انقلاب، تغییر رفتار ایران در منطقه و کاهش قابلیت‌های استراتژیک آن و در سال‌های بعد از 2000، محدود کردن برنامه‌های موشکی و هسته‌ای ایران بوده است. ابزار چه بوده؟ فشار اقتصادی. سوال مهم این است که آیا تحریم‌ها توانسته است برای اقتصاد ایران چالش جدی ایجاد کند و اگر جواب مثبت است، آیا این چالش‌های اقتصادی توانسته آمریکا و غرب را به هدفشان برساند؟ دفتر تحقیقات کنگره ایالات متحده آمریکا در آوریل 2021 گزارشی را به قلم «کنث کاتزمن» در مورد تحریم‌ها علیه ایران منتشر کرد که مطالعه آن بسیار خواندنی است؛ گزارشی که برای اعضای کنگره ایالات متحده آماده شده بود و به سوال اول پاسخ مثبت و به سوال دوم پاسخ منفی می‌دهد.

کنث کاتزمن، یکی از شناخته‌شده‌ترین متخصصان روابط آمریکا با کشورهای خاورمیانه به خصوص ایران است. او گزارش خود را برای کنگره آمریکا با این جملات آغاز می‌کند:

 «دولت‌ها و کنگره‌هایی که پشت سر هم روی کار آمده‌اند، از تحریم‌های اقتصادی علیه ایران با هدف تغییرات رفتار این کشور استفاده کرده‌اند. تحریم‌های ایالات متحده علیه ایران -‌عمدتاً تحریم‌های ثانویه روی شرکت‌ها که مبادلات خاصی را با ایران انجام می‌دهند- روی اقتصاد ایران اثر منفی گذاشته است اما تا به اینجای کار، استراتژی ایران مبنی بر حمایت از نیروهای منطقه و همچنین برنامه موشکی را تغییر نداده است.» در یک کلام کاتزمن به اعضای کنگره و هرکسی که گزارش او را می‌خواند می‌گوید؛ تحریم‌های اقتصادی علیه ایران ناکام مانده‌اند. چراکه هدف از تحریم‌های اقتصادی علیه ایران، نه تضعیف اقتصاد آن، بلکه مجبور کردن ایران به پایان دادن حمایت از نیروهای مسلح منطقه و همچنین دست کشیدن از ساخت موشک بوده است که چنین چیزی حاصل نشده است. کاتزمن توضیح می‌دهد که:

تحریم‌ها علیه ایران، باعث شد که این کشور در سال 2015 وارد توافقی با 1+5 شود (برنامه‌ای که در غرب به طور اختصاری با JCPOA معرفی شد و در ایران با نام برجام یا برنامه جامع اقدام مشترک شناخته می‌شود). بین سال‌های 2011 تا 2015، در نتیجه خط‌مشی‌های تعمدی آمریکا علیه ایران، تحریم‌های بین‌المللی باعث شدند که اقتصاد ایران کوچک شود؛ چرا که صادرات نفت خام ایران بیش از 50 درصد کاهش یافت و همچنین با آغاز تحریم‌ها، ایران دسترسی به دارایی‌های خارجی‌اش را از دست داد.

در نتیجه توافق هسته‌ای ایران با 1+5، دولت اوباما تحریم‌های مرتبط (که در برجام در مورد آنها صحبت شده بود) را برداشت و همچنین سازمان ملل و اتحادیه اروپا، تحریم‌هایشان علیه ایران را برداشتند. با این حال، تحریم‌های ایالات متحده روی تجارت مستقیم با ایران و تحریم‌هایی که به خاطر حمایت ایران از برخی گروه‌های منطقه و همچنین نقض حقوق بشر اعمال شده بودند سر جای خود باقی ماندند. به علاوه، تحریم‌هایی که به خاطر تلاش ایران برای دستیابی به سلاح‌های سنتی پیشرفته وجود داشتند نیز در نتیجه برجام برداشته نشدند. قطعنامه شماره 2231 شورای امنیت سازمان ملل که برجام را تأیید کرد، تحریم موجود مبنی بر واردات و صادرات سلاح را سر جای خود نگه داشت؛ موردی که در 18 اکتبر سال 2020 منقضی شد. این قطعنامه همچنین تحریم ایران مبنی بر توسعه موشک‌های بالستیک دارای قابلیت هسته‌ای را حفظ کرد (موردی که تا 18 اکتبر سال 2023 اعتبار دارد). با همه اینها، لغو آن دسته از تحریم‌هایی که به خاطر برجام برداشته شدند، اقتصاد ایران را به رشد بازگرداند و به ایران اجازه داد تعدادی هواپیمای مسافربری جدید سفارش بدهد.

در می 2018، دونالد ترامپ از برجام خارج شد و در 6 نوامبر 2018، تمام تحریم‌های ثانویه علیه ایران را مجدداً اعمال کرد. تحریم‌هایی که مجدداً اعمال شدند به همراه تحریم‌های جدیدتر که متعاقباً اعمال شدند، هسته سیاست‌های دولت ترامپ در برابر ایران بودند؛ سیاست‌هایی که هدفشان وارد کردن فشار حداکثری بود. هدف ترامپ از این سیاست‌ها، مجبور کردن ایران به بازگشت به میز توافق و امضای یک برجام اصلاح‌شده بود؛ برجام جدیدی که نگرانی‌های ایالات متحده در مورد ایران را ورای بحث برنامه‌های هسته‌ای مد نظر قرار می‌داد.

سیاست فشار حداکثری به ایران باعث شد که اقتصاد ایران سقوط کند و وارد یک مرحله رکود شدید شود. بخشی از این رکود به خاطر کاهش فروش نفت خام، بخشی نیز به خاطر پایان یافتن دسترسی ایران به سیستم مالی بین‌المللی بود. دولت ترامپ همچنین تعدادی از مقامات رسمی ایران را تحریم کرد. با این حال، ایران به توسعه برنامه‌های خود ادامه داده و حتی حمایتش از نیروهای طرفدار ایران در خاورمیانه را افزایش داد.

ایران در حالی چنین اقداماتی را انجام می‌داد که از نشستن بر سر میز مذاکره با آمریکا برای رسیدن به یک توافق یا همان برجام جدید و اصلاح‌شده نیز خودداری می‌کرد. اتحادیه اروپا و دیگر کشورهای اروپایی تلاش کردند به خاطر منافع اقتصادی‌شان ایران را به برجام پایبند نگه دارند اما در این کار موفق نبودند.

از اواسط سال 2019، ایران از طریق کاهش پایبندی نسبت به تعهدات هسته‌ای خود و برجام و همچنین از طریق افزایش تحرکاتش در خلیج فارس و عراق، به تحریم‌های فزاینده آمریکا پاسخ داد. جو بایدن بعد از اینکه دفتر ریاست جمهوری را از ترامپ تحویل گرفته، به دنبال بازگشت به برجام و مذاکره با ایران بوده است. مقامات رسمی ایالات متحده اذعان داشته‌اند که بازگشت ایالات متحده به توافق، شامل برداشتن تحریم‌های اقتصادی آمریکا علیه ایران خواهد بود.

بلوکه کردن دارایی‌ها و ممنوعیت تجارت

از زمان انقلاب اسلامی ایران از سال 1979، تحریم یکی از مولفه‌های اصلی سیاست‌های آمریکا در برابر ایران بوده است. در دهه‌های 1980 و 1990، هدف تحریم‌های آمریکا علیه ایران، به طور کلی، محدود کردن قدرت استراتژیک این کشور در خاورمیانه بوده است. بعد از اواسط دهه 2000 میلادی، تحریم‌های آمریکا و تحریم‌های بین‌المللی روی متقاعد کردن ایران به موافقت برای محدود کردن برنامه‌های هسته‌ای‌اش متمرکز بود. با این حال تحریم‌ها علیه ایران اهداف چندگانه داشته است. برای اولین بار در جریان بحران گروگان‌های سفارت آمریکا بین سال‌های 1979 تا 1981، رئیس‌جمهور وقت آمریکا یعنی جیمی کارتر، تقریباً تمامی دارایی‌های ایران در آمریکا را بلوکه کرد. عهدنامه 1981 الجزایر که به بحران تصرف سفارت آمریکا در تهران پایان داد باعث به وجود آمدن دادگاه‌های محاکمه‌ای برای رسیدگی به شکایت‌های آمریکا و ایران علیه یکدیگر شد. در نتیجه این دادگاه‌ها طی 20 سال، به همه 4700 شکایت خصوصی آمریکا علیه ایران رسیدگی شد و ایران مجبور شد طی این سال‌ها 5 /2 میلیارد دلار به آمریکا غرامت بپردازد.

در 17 ژانویه 2016 و همزمان با اجرایی شدن برجام، ایالات متحده اعلام کرد قرار است بخشی از دارایی‌های ایران را که از زمان سقوط شاه بلوکه شده بود، آزاد کند. در نتیجه آمریکا از طریق بانک‌های مرکزی هلند و سوئیس، مبلغ 400 میلیون دلار و همچنین 3 /1 میلیارد دلار به ایران پرداخت کرد. با این حال هنوز مبالغ قابل توجهی از دارایی‌های ایران در حالت منجمد قرار دارد.

در سال 1995، دولت بیل کلینتون تجارت آمریکا با ایران و همچنین سرمایه‌گذاری در ایران را ممنوع کرد. قبل از آن، سرمایه‌گذاری در بخش انرژی ایران نیز ممنوع اعلام شده بود. شرکت‌های آمریکایی که از تجارت با ایران منع شده بودند، کالاهایشان را به کشورهای دیگر می‌فرستادند و این کالاها از کشورهای مختلف به ایران صادر می‌شدند. دولت کلینتون در سال 1997 این کار را نیز ممنوع اعلام کرد.

موضع چین و روسیه

روسیه و چین، دو عضو دائم شورای امنیت سازمان ملل و از اعضای 1+5 که برجام را امضا کردند، به طور تاریخی، فقط دو مورد از تحریم‌های شورای امنیت علیه ایران را اجرا کرده‌اند. به دلیل مسائلی که در منطقه خاورمیانه وجود داشته است، ایران و روسیه توافق کردند تجارت انرژی و همچنین تجارت اقلام دیگر را با هم افزایش دهند اما شواهد کمی مبنی بر رخ دادن چنین چیزی در عمل وجود دارد. در دسامبر سال 2018، ایران و روسیه یک قرارداد تجارت آزاد با روسیه امضا کردند که در این قرارداد، روسیه پیشنهاد می‌داد برای دور زدن تحریم‌های آمریکا به ایران کمک کند.

چین یک عامل بسیار مهم در اثربخشی تحریم‌ها علیه ایران است و با وجود تحریم‌ها، این کشور همچنان بزرگ‌ترین مشتری نفت ایران است اما بین سال‌های 2012 تا 2016، خرید نفت از ایران را کاهش داد. در حقیقت چین، یک ابزار مهم برای کاهش صادرات نفت ایران به شمار می‌رفت. در سال 2011 چین به طور میانگین، روزانه 600 هزار بشکه نفت از ایران می‌خرید و در سال 2016 این عدد به 435 هزار بشکه رسید. از زمان اعمال دوباره تحریم‌ها علیه ایران با خارج شدن آمریکا از برجام، چین به واردات نفت از ایران ادامه داده است و زمانی که دولت بایدن شروع به کار کرده، خرید نفت از ایران را افزایش داده است. بخش خودروسازی ایران نیز به طور قابل توجهی وابسته به تجارت با چین است. از اواسط سال 2019، دولت ترامپ تعداد زیادی از شرکت‌های چینی را به خاطر مبادلاتشان با ایران، تحریم کرد. برای مثال در جولای 2019، دولت ترامپ یک شرکت کوچک چینی به نام «ژوهای ژنرونگ» را به خاطر خرید نفت از ایران تحریم کرد.

چین همچنین یکی از سرمایه‌گذاران بزرگ در ایران است. رئیس‌جمهور چین شی جین پینگ بلافاصله بعد از اینکه برجام امضا شد، از ایران و سایر کشورهای خاورمیانه دیدن و بیان کرد ایران، یک مولفه حیاتی در تلاش چین برای گسترش دادن اثرگذاری اقتصادی‌اش در شرق از طریق «ابتکار یک جاده - یک کمربند» است. از سال 2019، ایران و چین بر سر یک قرارداد 25 ساله مذاکرات خود را آغاز کردند و قرار شد این کشور مبلغ 280 میلیارد دلار در بخش نفت، گاز و پتروشیمی ایران سرمایه‌گذاری کند. همچنین قرار شد چین 120 میلیارد دلار روی زیرساخت‌های حمل و نقل و کارخانه‌های ایران سرمایه‌گذاری کند. این قرارداد شامل فروش سلاح به ایران و همچنین خرید نفت ایران با تخفیف می‌شود. ایران و چین این قرارداد را در اواخر مارس 2021 امضا کردند.

اثرات تحریم‌ها

مقامات رسمی دولت ترامپ اعلام کردند تحریم‌های آمریکا علیه ایران، جواب داده است. با این حال این موضوع قابل بحث است که سیاست‌های ایران و رفتار این کشور چندان تغییر نکرده است. دولت بایدن اعلام کرده که سیاست‌های دولت ترامپ، مانع از تخطی ایران از تعهداتش نسبت به برجام نشده و همچنین دیگر چالش‌هایی را که ایران برای منافع ایالات متحده به وجود می‌آورد کاهش نداده است. اما واقعاً تحریم‌ها علیه ایران چه اثراتی داشته‌اند؟

از منظر اثرگذاری تحریم‌های بین‌المللی روی قابلیت‌های استراتژیک و برنامه هسته‌ای ایران، باید گفت که تحریم‌های بین‌المللی که بین سال‌های 2011 تا 2015 علیه ایران اعمال شدند، به طور قابل توجهی تمایل ایران برای قبول کردن برجام را افزایش دادند. دولت ترامپ اعلام کرد هدف سیاست فشار حداکثری او علیه ایران از طریق تحریم‌های بیشتر و سنگین‌تر، بازگرداندن ایران به میز مذاکره برای پذیرفتن یک برجام اصلاح‌شده بود؛ برجام جدیدی که نه تنها برنامه هسته‌ای ایران را محدود کند، بلکه برنامه موشکی و همچنین فعالیت‌های نظامی منطقه آن را هم تغییر دهد. ایران از نشستن بر سر میز مذاکره با ترامپ خودداری کرد و اصرار داشت قبل از اینکه سر میز مذاکره بنشیند، ایالات متحده باید تحریم‌هایی را که در برجام از آنها صحبت شده بردارد. با روی کار آمدن بایدن، ایران قبول کرده است که به طور غیرمستقیم با دولت او بر سر اجرای تمام مفاد برجام مذاکره کند.

با همه اینها، اگرچه تحریم‌های سال‌های 2011 تا 2015، باعث شد تمایل مقامات ایران برای محدود کردن برنامه هسته‌ای افزایش یابد، اما تحریم‌ها مانع از توسعه برنامه هسته‌ای این کشور چه در آن زمان و چه بعد از آن نشد. همچنین اگرچه تحریم‌های آمریکا و اتحادیه اروپا علیه برنامه موشکی ایران باقی ماند (حتی بعد از اینکه برجام امضا شد)، اما ایران قابلیت‌های موشکی خود را افزایش داد که این قابلیت‌ها در جریان فعالیت‌های منطقه‌ای این کشور و همچنین تلافی ایران در جریان از میان برداشتن -ترور- قاسم سلیمانی مشهود بود.

تحریم‌ها اگرچه برنامه هسته‌ای، موشکی و فعالیت‌های منطقه‌ای ایران را تغییر نداد، اما اثرات اقتصادی خود را گذاشت و در مورد این موضوع، اتفاق نظر وجود دارد.

بین سال‌های 2011 تا 2015، اقتصاد ایران حدود 20 درصد کوچک شد و نرخ بیکاری طی این دوره به 20 درصد رسید. با برداشته شدن تحریم‌ها در نتیجه برجام بین سال‌های 2016 تا 2018، ایران به نرخ رشد سالانه هفت درصد در این سال‌ها دست یافت. صندوق بین‌المللی پول گزارش داد اقتصاد ایران از مارس سال 2019 تا سال 2020 حدود هشت درصد کوچک شد اما گزارش همین سازمان در ژانویه 2021 نشان می‌دهد ایران در سال 2021 به رشد 5 /1‌درصدی دست خواهد یافت.

بین سال‌های 2011 تا 2015، فروش نفت خام ایران از 5 /2 میلیون بشکه در روز به حدود 1 /1 میلیون بشکه در روز در سال 2014 رسید. برداشته شدن تحریم‌ها در نتیجه برجام باعث شد صادرات نفت ایران به سطحی که در سال 2011 قرار داشت بازگردد اما اعمال مجدد تحریم‌ها بعد از روی کار آمدن ترامپ صادرات نفت ایران را مجدداً به طور قابل توجهی کاهش داد.

در بخش بانکداری، بانک‌های جهانی عمدتاً بازار ایران را طی سال‌های 2011 تا 2015 ترک کردند و بعد از اینکه برجام امضا شد؛ در ورود دوباره به بازار ایران از خود تأخیر نشان دادند که این امر چهار دلیل عمده داشت: اول، بانک‌های جهانی از اینکه ایالات متحده دوباره تحریم‌ها را اعمال کند می‌ترسیدند. دوم، فقدان شفافیت در بخش مالی ایران مانع از این شد که بخواهند به سرعت وارد بازار ایران شوند. سوم، جریمه‌های مالی گذشته برای انجام مبادلات با ایران آنها را از حضور در بازار ایران دلسرد کرده بود و نهایتاً عدم توانایی آنها در استفاده از دلار در مبادلاتی که یک طرفش ایران است باعث شد که تمایلشان در ورود به بازار ایران پایین بیاید. بسیاری از بانک‌هایی که در سال 2016 در نتیجه امضای برجام وارد بازار ایران شدند، بعد از اعمال مجدد تحریم‌های آمریکا در سال 2018 بی‌درنگ از بازار ایران خارج شدند. همچنین کاهش ارزش پول ایران باعث شد نرخ رشد تورم سرعت گیرد. با برداشته شدن تحریم‌ها، نرخ تورم پایین آمد و به محدوده یک‌رقمی شدن رسید. با اعمال دوباره تحریم‌ها علیه ایران بعد از خارج شدن آمریکا از برجام، تورم ایران مجدداً اوج گرفت و به بالای 40 درصد رسید.

جمع‌بندی

نتیجه گزارش کاتزمن این است که تحریم‌های آمریکا و تحریم‌های بین‌المللی (چه تحریم‌های قبل از برجام و چه تحریم‌هایی که بعد از خروج ترامپ از برجام با سیاست فشار حداکثری اعمال شد) آمریکا را به هدفش در تغییر رفتار ایران در منطقه و تغییر برنامه‌های هسته‌ای و موشکی ایران حتی نزدیک هم نکرده است. کاتزمن به صراحت می‌گوید خروج ترامپ از برجام با هدف رسیدن به یک برجام اصلاح‌شده، نه‌تنها آمریکا را به اهداف مذکور نزدیک‌تر نکرد، بلکه باعث شد ایران پایبندی به تعهداتش را کنار بگذارد، فعالیت‌هایش در منطقه را گسترش دهد و در مسیر توسعه برنامه‌های موشکی و هسته‌ای خود قرار گیرد. البته دولت ترامپ قائل به اعتراف به چنین چیزی نبود و ادعا می‌کرد تحریم‌ها جواب داده است، اما دولت بایدن و کاتزمن به صراحت ادعای ترامپ را رد می‌کنند. چرا که اثربخشی تحریم‌ها را نه با اثر اقتصادی آن بلکه با اثر آن بر رفتار ایران می‌سنجند؛ چیزی که از ابتدا هدف تحریم‌ها بوده است. اما در حوزه اقتصادی، همه اتفاق نظر دارند که تحریم‌ها روی اقتصاد ایران اثر منفی گذاشت. کوچک شدن کیک اقتصاد، تورم‌های چندرقمی، بلوکه شدن دارایی‌های خارجی، عدم دسترسی به بازارهای بین‌المللی و بانک‌های جهانی همگی سبب شده‌اند که مردم ایران، به‌شدت اثر تحریم‌ها را احساس کنند. 

منبع:

Iran Sanctions by Kenneth Katzman, Congressional Research Service, April 6, 2021