شناسه خبر : 38302 لینک کوتاه
تاریخ انتشار:

دولت مخرب محیط‌زیست

چرا باید حکمرانی محیط‌زیستی را اصلاح کرد؟

 

شهرام اتفاق/ پژوهشگر محیط‌زیست

هر روز از گوشه و کنار کشور تصاویری از بحران‌های زیست‌محیطی منتشر می‌شود. یک روز شاهد آتش‌سوزی در جنگل‌های کردستان هستیم و روزی دیگر شاهد تلف شدن ماهیان شط علی. یک روز ویدئویی از قاچاق چوب دلمان را به درد می‌آورد و روزی دیگر مرگ گونه‌های در حال انقراض.

در چند هفته گذشته همزمان با اوج‌گیری بحران‌های زیست‌محیطی در گوشه و کنار کشور، این پرسش به کرات مطرح شده است که سازمان حفاظت محیط زیست در برابر بحران‌های زیست‌محیطی چه وظیفه‌ای بر عهده دارد؟ کشورهایی که در بالاترین درجه حفاظت از محیط زیست خود قرار دارند چگونه سیاستگذاری کرده‌اند؟

برای سخن گفتن درباره «سازمان حفاظت محیط زیست» در ایران، و تامل درباره کارآمدی یا ناکامی این سازمان، ناگزیریم دست‌کم به سه وجه از موضوع عنایت کنیم: اینکه ما باید چه انتظاری درباره «مراقبت از محیط زیست» در کشور داشته باشیم. دیگر اینکه آیا «سازمان حفاظت محیط زیست» با ساختار، جایگاه، منابع و وضعیت موجودش، از ظرفیت‌های لازم برای ایفای مسوولیت‌هایی که جامعه امروزی از آن انتظار دارد برخوردار است یا خیر. وجه دیگر ماجرا این است که «سازمان حفاظت محیط زیست» با چه دشواری‌هایی در بستر اقتصادی، اجتماعی و سیاسی موجود روبه‌رو است:

الف) تاسیس سازمان

سازمان حفاظت محیط زیست در سال 1350 (معادل 1971 میلادی) در کشور تاسیس شد. در واقع این سازمان، حاصل تغییر ماهیت «سازمان شکاربانی و نظارت بر صید» بود که بنیان آن در سال 1335 گذاشته شده بود و سپس به تدریج به سازمان یادشده بدل شد. اگر بخواهیم وضعیت ایران را در همان مقطع زمانی با دنیا مقایسه کنیم، کافی است بدانیم که سازمان حفاظت از محیط زیست ایالات متحده آمریکا که به EPA شهرت دارد، یک‌سال پیش از ایران و در سال 1970 تاسیس شده است. همچنین سازمان حفاظت محیط زیست آلمان غربی مشهور به UBA، سه سال پس از ایران و در سال 1974 آغاز به کار کرده است. در کره جنوبی نیز، سازمانی ذیل وزارت بهداشت کره در سال 1967 ایجاد شد که بعدها در سال 1973، مجموعه‌ای از وظایف محیط زیستی را نیز متقبل شد. در سال 1980 اداره محیط زیست تحت نظارت وزارت بهداشت ارتقا یافت و سرانجام در سال 1990، وزارت محیط زیست کره جنوبی تاسیس شد.

این داده‌ها بیانگر آن است که مراقبت سازمان‌یافته از محیط زیست در ایران، نه‌تنها با تاخیر مواجه نبوده است، بلکه هم‌هنگام با سایر کشورهای توسعه‌یافته یا در حال توسعه آغاز شده است. اما به‌رغم این آغاز، امروز شاهد ثمرات فرخنده‌ای در این حوزه نیستیم، چنان‌که در سال 2020، رتبه عملکرد محیط زیستی EPI برای آلمان 10، ایالات متحده 24، کره جنوبی 28 و ایران 67 بوده است که نشانگر شرایط نامطلوب ایران است.

ب) نیروی انسانی

در سال 2018، تعداد نیروی انسانی شاغل در سازمان حفاظت از محیط زیست ایالات متحده، در کشوری با حدود 8 /9 میلیون کیلومتر‌مربع و جمعیتی حدود 327 میلیون نفر، حدود 13.700 نفر بوده است. ظاهراً در همان ایام (1397)، تعداد نیروی انسانی شاغل در سازمان محیط زیست ایران، در کشوری با حدود 7 /1 میلیون کیلومتر مربع مساحت (معادل تقریبی 17 درصد مساحت آمریکا) و جمعیتی در حدود 82 میلیون نفر (معادل تقریبی 25 درصد جمعیت آمریکا)، حدود هفت‌هزار نفر (معادل تقریبی 50 درصد نیروی انسانی شاغل در EPA) بوده است. شایان ذکر است که در سال 1392، محمدجواد محمدی‌زاده از موضع رئیس این سازمان، از بابت تعداد اندک نیروی انسانی شش هزار‌نفری این سازمان گله‌مند بوده است.

ج) بودجه محیط زیستی کشور

به‌عنوان یک معیار، متوسط درصد هزینه دولت‌های اروپایی برای مراقبت‌های محیط زیستی در سال 2018 بنا به گزارش یوروستات -‌موسسه آمار کشورهای عضو اتحادیه اروپا و کشورهای منطقه یورو واقع در لوکزامبورگ‌- معادل 8 /0 درصد تولید ناخالص داخلی (GDP) آنها بوده است. در میان این کشورها، بالاترین رقم 4 /1 درصد متعلق به هلند و 2 /0 درصد مربوط به فنلاند بوده است. همین روند با اندک اختلافاتی در سال‌های 2019 و 2020 نیز تکرار شده است. در این میان هزینه محیط زیستی به ناخالص داخلیِ اتریش و ایرلند نیز حدود 38 /0 درصد، دانمارک معادل 4 /0 درصد و قبرس معادل 22 /0 درصد بوده است. از این‌رو می‌توانیم شاهد یک تفاوت فاحش در بودجه محیط زیستی کشورهای اروپایی باشیم. شرح جزئیات این بودجه نیز حائز اهمیت است. هزینه‌های انجام‌شده توسط کشورهای اروپایی، سرفصل‌های مدیریت پسماندهای فیزیکی، مدیریت پسماندهای آبی، کاهش آلودگی هوا، حفاظت از تنوع زیستی و فضای زیستی و در نهایت تحقیق و توسعه (R&D) مربوط به حوزه حفاظت از محیط زیست را دربر می‌گیرد.

به عنوان نمونه، تعریف پسماندهای فیزیکی در اتحادیه اروپا شامل پسماندهای بیمارستانی، پسماندهای خانگی، پسماندهای معدنی، پسماندهای گیاهی و حیوانی، پسماندهای موسوم به لای و لجن، پسماندهای تفکیک‌نشده و نظایر آنها می‌شود. به طور تقریبی حدود نیمی از هزینه‌های محیط زیستی انجام‌شده در کشورهای اروپایی، مربوط به مدیریت پسماندهای فیزیکی (با تعریف یادشده) است. افزون بر این، به گزارش یورونیوز، سه کشور یونان، هلند و مالت، با اختصاص حدود سه درصد از بودجه خود به محیط زیست، پیشگامان اروپایی حفاظت از محیط زیست در سال 2018 بوده‌اند.

اما برای مقایسه اوضاع محیط زیستی ایران با کشورهای اروپایی از حیث منابع مالی با مشکلات زیادی مواجه هستیم:

1- در ایران، تمامی هزینه‌های محیط زیستی از جمله هزینه مدیریت اجرایی پسماندهای فیزیکی و آبی برعهده سازمان محیط زیست نیست. هزینه‌هایی که در ساختار گزارش‌های مالی اروپا، هزینه‌های محیط زیستی نامیده می‌شود، در ایران توسط سازمان‌های مختلفی مانند شهرداری‌ها، سازمان آب، سازمان محیط زیست و نظایر آنها انجام می‌شود. بنابراین ما گزارش جامعی درباره کل هزینه‌های مرتبط با حوزه محیط زیست در ایران، اعم از هزینه‌های اجرایی و نظارتی نداریم. درحالی‌که تلقی عمومی از هزینه محیط زیستی در ایران، محدود به بودجه سازمان محیط زیست است که برداشتی نادرست است.

2- شرح وظایف یا سرفصل‌های گزارش‌های مالی محیط زیستی در ایران نیز با سایر کشورها متفاوت است و این امر نیز بر پیچیدگی‌های هر نوع مقایسه‌ای خواهد افزود.

3- مقایسه سهم محیط زیست در بودجه کشورهای مختلف با یکدیگر نیز چندان راهگشا نیست. چراکه ممکن است دو کشور با سطوح تولید ناخالص داخلی (GDP) یکسان، از مقادیر بودجه دولتی کاملاً متفاوتی برخوردار باشند و بالطبع، سخن گفتن از سهم یا نسبت (درصد) هزینه محیط زیست در تولید ناخالص داخلی (GDP) تصویر واقع‌بینانه‌تر و دقیق‌تری از جایگاه محیط زیست در کل اقتصاد عرضه می‌دارد.

طبعاً به دلیل فقدان گزارش جامعی درباره کل هزینه‌های محیط زیستی در ایران، ناگزیریم گاهی اوقات بودجه را با هزینه مقایسه کنیم که رویکردی خالی از نقص نخواهد بود.

4- محاسبه نرخ دلار یا مفاهیم مربوط به درآمد سرانه اسمی و واقعی در ایران، همواره می‌تواند منشأ بروز شبهاتی درباره هر شکل از ارزیابی‌ باشد. چراکه با سیستم‌های چند‌نرخی برای ارز و... مواجه هستیم.

چنانچه تولید ناخالص داخلی (GDP) ایران در سال 1400 را حدود 450 میلیارد دلار در نظر بگیریم و بودجه محیط زیست کشور را در حدود 1228 میلیارد تومان در همان سال فرض کنیم، با احتساب دلار 25 هزار‌تومانی، سهم محیط زیست از تولید ناخالص داخلی سال 1400، معادل تقربی 11 /0 درصد خواهد بود که این رقم، معادل تقریبی 14 درصد از کل هزینه‌های محیط زیستی اتحادیه اروپا و حدود 55 درصد هزینه محیط زیستی فنلاند و حدود 28 درصد هزینه‌های محیط زیستی اتریش و ایرلند در سال 2017 است. البته ذکر این نکته ضروری است که بودجه محیط زیستی در لایحه سال 1400، افزایش قابل ملاحظه‌ای نسبت به سال‌های پیش از خودش داشته است و افزون بر این، فراموش نکنیم که هم‌چنان‌که ذکر شد، سرفصل‌های هزینه‌های محیط زیستی کشورهای اروپایی بسیار گسترده‌تر از شرح وظایف سازمان محیط زیست در ایران است و بنابراین چنین مقایسه‌ای ما را به مقصد مورد نظر رهنمون نخواهد ساخت.

5- رتبه عملکرد محیط زیستی (EPI) کشورهای اروپایی مورد اشاره در گزارش یوروستات، حاکی از وجود تناسب یا همبستگی مشخصی با درصد هزینه‌های انجام‌شده نیست. چنان‌که رتبه شاخص EPI در سال 2020 برای کشورهای مزبور به این ترتیب بوده است: دانمارک 1، اتریش 6، فنلاند 7، هلند 11، ایرلند 16 و قبرس 31.

یعنی از میان 180 کشور در جهان، کشورهای یادشده چنین رتبه‌هایی را در شاخص EPI کسب کرده‌اند. در حالی‌که در همان سال، رتبه ایران در شاخص EPI معادل 67 بوده است.

د) پشتیبانی حقوقی

برابر اصل پنجاهم قانون اساسی کشور: «حفاظت محیط زیست که نسل امروز و نسل‌های بعد باید در آن حیات اجتماعی رو به رشدی داشته باشند، وظیفه عمومی تلقی می‌شود. از این رو فعالیت‌های اقتصادی و غیر آن که با آلودگی محیط زیست یا تخریب غیر قابل جبران آن ملازمه پیدا کند ممنوع است.» افزون بر این، حجم وسیعی از قوانین و آیین‌نامه در کشور، حوزه عمل سازمان محیط زیست را تعریف کرده‌اند. از جمله «قانون مدیریت پسماندها» و آیین‌نامه اجرایی آن که در اواسط دهه 1380 به تصویب رسیده است، وظایف، حدود اختیارات و محدودیت‌های سازمان محیط زیست را در برابر پسماندها روشن ساخته است. یا مثلاً مطابق دستورالعمل اجرایی تبصره (۱) ماده (۳۸) قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1392، واحدهای تولیدی آلاینده محیط زیست که به تشخیص و اعلام سازمان محیط زیست، استانداردها و ضوابط حفاظت از محیط زیست را رعایت نمی‌کنند، مشمول پرداخت یک درصد  از قیمت فروش محصولاتشان به‌عنوان عوارض آلایندگی می‌شوند. همین‌طور می‌توان به آیین‌نامه جلوگیری از آلودگی آب مصوب سال 1373 اشاره کرد که تکالیف مشابهی را در عرصه صیانت از آب مبرهن ساخته است.

به این اعتبار به نظر می‌رسد که در تمامی سطوح بالادستی و پایین‌دستی، قوانین و آیین‌نامه‌های متعددی وجود داشته است که امکان نقش‌آفرینی سازمان محیط زیست را فراهم می‌ساختند. در عین حال، با توجه به رابطه مستقیم این سازمان با رئیس‌جمهور، این فرصت نیز همواره فراهم بوده است تا هر خلأ قانونی، با وضع قوانین جدید پر شود و ابتکار عمل سازمان می‌توانست سبب شود تا موانع پیش‌رو در مسیر تحقق اهداف سازمان از میان برداشته شوند.

هـ) بستر اقتصادی

درک این تفاوت حائز اهمیت است که به عنوان مثال، وزارت انرژی در ایالات متحده، تولیدکننده برق یا بنزین نیست یا دولت‌های اروپایی نقشی در اداره بنگاه‌های تولیدی و خدماتی ندارند و بالطبع، تمایز بارزی میان واحدهای آلاینده و پایشگران آلایندگی وجود دارد.

اما ساختار اقتصادی کشور ما، «دولتی» و مبتنی بر «اقتصاد دستوری» است و در این مسیر، کارگزاران دولتی با اشتیاق زایدالوصفی، به تصدی‌گری و بنگاهداری حوزه‌های گوناگونی اشتغال دارند. در این ساختار اقتصادی، دولت خود را مکلف به انجام امور متعددی نظیر تولید انواع کالاها و خدمات، ازجمله خودرو، سیمان و سیگار، برق، باشگاه‌داری فوتبال، پست نامه، ساخت ابنیه مسکونی و صنعتی و... کرده است. افزون بر این، دولت در ساختار اقتصاد ایران، مسوولیت اداره صنایعی مانند کشتی‌سازی، پتروشیمی، شیلات، معادن، کشاورزی، راه‌آهن، هواپیمایی، فضایی، مخابرات، آی‌تی، نظامی، حمل‌ونقل درون‌شهری و... را بر عهده دارد. به موازات تولید، دولت دستی هم در تجارت بین‌المللی دارد و مسوولیت خطیر واردات کالاهایی مانند برنج، گوشت قرمز، مرغ، میوه، غلات، بنزین و... را بر دوش می‌کشد. در کنار همه اینها، تولید و توزیع آب و برق و هم‌چنین اکتشاف، حفاری، استخراج، فرآوری و توزیع فرآوردهای نفتی و...، همواره بخشی از وظایف دولت به‌شمار می‌رفته است.

در چنین شرایطی، اصلی‌ترین تخریب‌کننده محیط‌زیست در کشور خود دولت است. بالا بودن شاخص شدت انرژی و تداوم روند افزایشی آن، بالا بودن شاخص شدت کربن و تداوم روند افزایشی آن، بالا بودن شاخص شدت فلرینگ، کاهش فزاینده مساحت و کاهش تراکم جنگل‌ها، خشک شدن دریاچه‌ها، تالاب‌ها و آبگیرها، کاهش منابع آبی در سفره‌های آب زیرزمینی، جملگی ریشه در حاکمیت تئوری‌های چپ بر اقتصاد ایران دارند. اتکا به «اقتصاد دولتی» و تمایل به «خودکفایی» در همه عرصه‌ها و تاکید بر ضرورت گسست از «نظام سرمایه‌داری جهانی»، در زمره دستاوردهای این تئوری‌ها هستند:

1- به عنوان نمونه، اصرار بر اولویت «توسعه کشاورزی» بر «توسعه صنعتی» و پافشاری بر «خودکفایی در کشاورزی» -‌در کشوری که با محدودیت منابع آب شیرین مواجه است‌- تنها یک فقره از نتایج این تئوری‌های اقتصادی چپ است. همچنان‌که اصرار بر «خودکفایی در خودروسازی» و کوشش برای انفکاک از «نظام سرمایه‌داری جهانی»، ثمره‌ای به جز تولید خودروهایی بی‌کیفیت با آلایندگی زیاد و مصرف سوخت بالا، توسط خودروسازان ورشکسته و زیان‌ده نداشته است.

2- وجه دیگر آسیب ناشی از تئوری‌های چپ حاکم بر اقتصاد ایران، بی‌اثر بودن جرایم محیط زیستی برای واحدهای دولتی مشمول این جرایم است. نیروهای انسانی شاغل در بنگاه‌های آلاینده دولتی، تحت هر شرایطی از حقوق و مزایای مصوب دولتی بهره‌مند هستند و آسیبی از جرایم یا مالیات‌های محیط زیستی نمی‌بینند. مدیران بنگاه‌های اقتصادی دولتی و خصولتی، با تعویض رئیس‌جمهور یا وزرا، تعویض می‌شوند و عواقب حاصل از جرایم محیط زیستی را برای مدیران بعدی به ارث می‌گذارند.

 3- سومین وجه از ناکارآمدی اقتصادی حاصل از تئوری‌های چپ حاکم بر اقتصاد ایران، اصرار بر افزایش مالکیت و تصدی‌گری دولتی و کاهش نقش بخش خصوصی بوده است. پیامد این الگوی نظری آن بوده است که آلاینده محیط‌زیست، و پایشگر محیط‌زیست هر دو دولتی باشند. خودروسازان خصولتی، بالا بودن میزان آلایندگی خودروهایشان را به بنزین و گازوئیل تولید‌شده از سوی وزارت نفت نسبت می‌دهند. متقابلاً وزارت نفت مدعی است که خودرو تولید‌شده توسط خودروسازان خصولتی غیراستاندارد است. نیروگاه‌های دولتی تولید برق، افزایش آلایندگی خود را متاثر از ناتوانی وزارت نفت در تحویل گاز طبیعی معرفی می‌کنند و بحران آلودگی هوا را به اجبار به مصرف سوخت ناپاکی مانند مازوت نسبت می‌دهند. متقابلاً منتقدان بر این باور هستند که بازدهی نیروگاه‌های برق دولتی و خطوط انتقال آن بسیار پایین است و افزایش مصرف سوخت ناشی از این ناکارآمدی‌ها، یکی از دلایل بحران آلودگی هواست.

4- منابع حاصل از جرایم محیط زیستی، صرف کاهش آلایندگی نمی‌شود، بلکه عمدتاً صرف مخارج روزافزون دستگاه دیوان‌سالاری دولتی می‌شود. به عنوان یک نمونه، حدود بهمن‌ماه سال 1396‌، مدیرکل دفتر پایش فراگیر سازمان حفاظت محیط زیست ضمن انتقاد از نحوه صرف منابع حاصل از عوارض آلایندگی صنایع در شهرداری‌ها، درخواست کرده بود تا شهرداری‌ها اعلام کنند مبالغ کلان ناشی از عوارض آلایندگی صنایع صرف چه اموری می‌شود؟ به استناد اظهارات این مدیر کل، ۳۱۰۰ واحد صنعتی آلاینده در سال 1395، موظف شده بودند تا یک‌درصد از فروش خود را هر سه ماه یک‌بار، به عنوان عوارض آلایندگی به سازمان امور مالیاتی بپردازند. وی تاکید کرده بود که «هیچ اطلاعی نداریم که این مبالغ صرف چه اموری می‌شود. پیشنهاد سازمان حفاظت محیط زیست این است که حداقل بخشی از این عوارض آلایندگی به صندوق ملی محیط زیست واریز شود و این مبالغ صرف اعطای تسهیلات به صنایع آلاینده شود تا آلایندگی این صنایع تداوم نداشته باشد». درحالی‌که به گواه گزارش مذکور، به جای آنکه اولویت اول عوارض آلایندگی، برطرف ساختن عوامل آلاینده در صنایع یادشده باشد، تصریح کرده بود که «متاسفانه گاهی به دلیل حذف اسامی صنایع آلاینده، برخی از شهرداری‌ها به ما اعتراض می‌کنند، چون آنان به صنایع آلاینده، به چشم منبع درآمد نگاه می‌کنند و اصلاً دنبال رفع آلایندگی نیستند. در حالی‌که باید عوارض آلایندگی توسط شهرداری‌ها، صرف امور محیط زیستی شود».

و) فضای اجتماعی

یکی از دلمشغولی‌های جامعه‌شناسانی نظیر راب وایت، مایکل لینچ و پال استرتسکی در عصر حاضر، بررسی موضوعات محیط زیستی در چارچوب مفاهیم جامعه‌شناختی است. از ریختن زباله به کف خیابان از درون خودرو و در حین رانندگی گرفته تا ریختن پسماندهای شیمیایی تصفیه‌نشده یک کارخانه به رودخانه، جملگی جرم‌های محیط زیستی به‌شمار می‌روند که مرتکبان آنها غالباً آگاهانه به آن تخلفات مبادرت می‌ورزند. به سخن دیگر، صرف‌نظر از وجود قوانین و مجازات‌های پیش‌بینی‌شده در برابر تخلفات محیط زیستی، یک عامل سودمند دیگر، باورها و مطالبات اجتماعی درباره ضرورت صیانت از محیط زیست است. مردم اغلب گزارش‌هایی را در فضای مجازی دست به دست می‌کنند که حکایت از تردد صاحب‌منصبان سیاسی اروپایی با دوچرخه یا مترو دارد. اما در جامعه ایرانی که صاحب‌منصبان سیاسی و دولتی -‌و به ویژه محیط زیستی- به‌جای استفاده از دوچرخه، مترو یا اتوبوس، همواره با خودروهای لوکس شخصی و گاه به همراه چند اسکورت جابه‌جا می‌شوند، ترویج دغدغه‌مندی درباره محیط زیست، نتایجی معکوس به دنبال دارد. اندیشمندان حوزه جامعه‌شناسی بر این رای هستند که فقدان حس تعاون و همدردی در مراودات اجتماعی و گسترش فزاینده بی‌اعتمادی که از آن به عنوان پایین بودن «سرمایه اجتماعی» یاد می‌شود، سبب می‌شود که توصیه‌ها و نصایح کارشناسی درباره محیط زیست، نتایج معکوسی به دنبال داشته باشد.

ز) آمریت سیاسی

اولویت بالای «ملاحظات سیاسی» در جامعه ما تعبیری جز آن ندارد که هرچیز دیگری مانند اقتصاد، بهداشت عمومی یا محیط زیست را می‌توان فدای این ملاحظات کرد. یعنی محاسبه هزینه-فایده در تحلیل مسائل محیط زیستی، پیوسته می‌تواند جای خود را به انواع «ملاحظات سیاسی» بدهد. طبعاً تخریب مداوم محیط زیست، پیامد طبیعی چنین رویکردی خواهد بود.

 

جمع‌بندی

هرچند سازمان محیط زیست از ساختار و پیکربندی مناسبی برای ایفای مسوولیت‌های خود برخوردار نیست، اما علت بحران‌های محیط زیستی کشور را باید در بستر اقتصادی، اجتماعی و سیاسی موجود جست‌وجو کرد که فاقد ظرفیت‌های لازم برای مراقبت از محیط زیست است.

دراین پرونده بخوانید ...