غفلت از رفاه

آرش علویان / پژوهشگر اقتصادی

سند بودجه در هر کشوری از دو مسیر باز‌توزیع منابع (دریافت مالیات و هزینه برای تولید کالاهای عمومی مانند) رشد اقتصادی می‌تواند بر وضعیت رفاهی خانوارها اثرگذار باشد. در همین راستا می‌توان نقش دولت را در سه حوزه جمع‌آوری درآمد، انجام هزینه‌ها و مدیریت عدم تعادل مورد بررسی قرار داد. از نظر انجام هزینه‌ها و اثر آن بر رشد اقتصادی و رفاه خانوارها مطالعات وسیعی در ادبیات اقتصادی وجود دارد که نشان می‌دهد مخارج جاری و مصرفی دولت اثر چندانی بر رشد اقتصادی ندارد، اما مخارج سرمایه‌ای از طریق ایجاد زیرساخت‌ها و بهبود سرمایه انسانی (البته تا اندازه‌ای که منجر به افزایش بیش از اندازه دولت و اختلال در نظام بازار نشود) بر افزایش رشد اقتصادی اثرگذار است.1 در نتیجه تخصیص هزینه‌های دولت بین جاری وو عمرانی می‌تواند اثر متفاوتی بر سطح رفاه جامع داشته باشد که مطالعات انجام‌شده در مورد اقتصاد ایران نیز نشان می‌دهندد سهم هزینه‌های عمرانی دولت از تولید ناخالص داخلی اثر مثبتی بر رشد اقتصادی داشته است، در صورتی که نسبت هزینه‌های جاری بر رشد در سطح ابتدایی اثر افزاینده و در سطوح بالاتر اثر کاهنده داشته است.2

مساله دیگری که می‌تواند در رابطه سطح رفاه و رشد اقتصادی از مسیر بودجه اثرگذار باشد درآمد بودجه و مدیریت عدم تعادل‌های بین منابع درآمدی و هزینه‌هاست. منابع عمده دولت برای تخصیص هزینه‌های بودجه را درآمدهای مالیاتی و کسب درآمد از طریق فروش دارایی‌ها (درآمدهای نفتی) تشکیل می‌دهند. در این زمینه مطالعات بسیاری در مورد اقتصاد ایران انجام شده است از جمله مقاله محدث و پسران (2013) نشان می‌دهد طی 100 سال گذشته افزایش درآمدهای نفتی اثر مثبتی بر نرخ رشد و رفاه اقتصادی داشته است، در صورتی که نوسانات آن اثر منفی بر رشد اقتصادی دارد.

3

در مجموع پژوهش‌های اقتصادی نشان می‌دهد سرمایه‌گذاری‌های دولت و ثبات در منابع درآمدی در بودجه می‌تواند تضمین‌کننده افزایش رشد و رفاه اقتصادی باشد. برای بررسی عملکرد بودجه‌ای دولت در افزایش رفاه خانوارها لازم است مولفه‌های بودجه مبتنی بر نظریات اقتصادی توضیح داده‌شده، مورد بررسی قرار گیرد. همان‌طور که در نمودار 1 مشاهده می‌شود طی سال‌های 1389 تا 1394 بودجه جاری کشور به قیمت‌های ثابت (به جز سال 1391 که تورم به 5 /30 درصد رسیده و تحریم‌ها باعث محدودیت درآمدها شده بود) روند رشد نسبتاً باثباتی داشته است، در صورتی که بودجه عمرانی کاهش شدیدی را تجربه کرده و ارزش حقیقی آن در سال 1394 به کمتر از نصف سال 1389 رسیده است. طی شش سال گذشته بودجه‌های جاری و عمرانی به قیمت‌های ثابت رشد متوسط سالانه منفی 5 /0 و 10‌درصدی را تجربه کرده‌اند. بنابراین طی شش سال گذشته بودجه عمرانی دولت که می‌تواند با بهبود زیرساخت‌ها و سرمایه انسانی میزان رفاه افراد و رشد اقتصاد کشور را در سال‌های آتی افزایش دهد به شدت کاهش یافته است. یکی از عوامل اصلی عدم تحقق بودجه عمرانی وجود نوسانات درآمدهای نفتی بوده که با توجه به اولویت‌های دولت در تحقق بودجه جاری به طور کامل به بودجه عمرانی منتقل شده است (در سال 1393، میزان درآمدهای نفتی 149 هزار میلیارد ریال کمتر از مقدار پیش‌بینی بودجه بوده و به تبع آن 140 هزار میلیارد ریال از بودجه عمرانی محقق نشده است).

در نتیجه نوسانات درآمدی دولت در اقتصاد ایران بیشتر متوجه بودجه عمرانی می‌شود و بر بودجه جاری اثر کمتری داشته است. در نمودار 2 به روشنی تفاوت رفتار دولت میان بودجه جاری و عمرانی تصویر شده است. طی شش سال گذشته متوسط تحقق اهداف در نظر گرفته‌شده برای بودجه جاری 96 درصد و برای بودجه عمرانی 57 درصد بوده و همچنین نوسان و بی‌ثباتی بسیار بیشتری بر تحقق بودجه عمرانی حکمفرماست، به صورتی که انحراف معیار میزان تحقق بودجه جاری طی سال‌های گذشته شش درصد بوده و همین شاخص برای بودجه عمرانی رقمی نزدیک به 20 درصد را نشان می‌دهد.

در نتیجه به‌رغم آنکه تقریباً اکثر نظریات اقتصادی بر تقویت زیرساخت‌ها، سرمایه‌گذاری در مهارت‌های انسانی و ارائه کالاهای عمومی با کیفیت از سوی دولت در جهت ارتقای رشد اقتصادی و رفاه اجتماعی افراد جامعه توافق نظر دارند، عملکرد بودجه دولت در ایران نشان می‌دهد که دغدغه اصلی آن متمرکز بر بودجه جاری و جبران خدمات کارکنان دولت بوده است. همان‌طور که توضیح داده شد نوسانات درآمدهای نفتی منابع درآمدی بودجه را طی سال‌های گذشته دچار نوسان کرده، اما اثرات این نوسانات درآمدی بر بخش‌های هزینه‌ای متقارن نبوده و همواره بودجه عمرانی را با شدت بیشتری تحت تاثیر قرار داده است.

در واقع زمانی که منابع درآمدی دولت دچار کسری می‌شود، دولت در برابر این محدودیت قرار می‌گیرد که منابع موجود را چگونه برای حفظ رفاه افراد یا افزایش آن هزینه کند. از یک‌سو میزان جبران خدمات حقوق‌بگیران و نهادهای وابسته به دولت قرار دارد (بودجه جاری) و از سوی دیگر ایفای نقش در بهبود ساختار اقتصادی کشور برای فعالیت بخش خصوصی (بودجه عمرانی). تجربه چند دهه گذشته نشان می‌دهد که به دلایل اقتصاد سیاسی همواره دولت حفظ سطح رفاه مجموعه خود را به بهبود زیرساخت‌ها و سرمایه انسانی نسل‌های آتی ترجیح داده و همین مساله باعث شده است که شوک ناشی از نوسانات درآمدی اثر مشابهی بر شاغلان بخش دولتی و خصوصی نداشته باشد. نمودار 3 می‌تواند تبعات این تعادل را نشان دهد. در چهار دهک پایین درآمدی مناطق شهری سهم خانوارهایی که سرپرست آنها در بخش دولتی شاغل هستند کمتر از 10 درصد است و در سه دهک بالای درآمد بیش از 20 درصد خانوارها، شاغل در بخش دولتی هستند. به بیان دیگر از بین خانوارهایی که سرپرست آنها در بخش دولتی شاغل است تنها هفت درصد در سه دهک پایین درآمدی قرار می‌گیرند و 44 درصد آنها در سه دهک بالا قرار دارند در صورتی که نزدیک به نیمی از خانوارهایی که سرپرست آنها شاغل در بخش خصوصی است در سه دهک پایین درآمدی قرار دارند.