تقدم ابزارهای سیاستگذاری بر بودجه

صبح روز چهاردهم آذر بود که حسن روحانی در جمع وکلای ملت حاضر شد و البته سر موعد، لایحه آخرین بودجه آخرین سال صدارت دولت یازدهم را تقدیم مجلس کرد. یک روز پس از آن، محمدباقر نوبخت رئیس سازمان برنامه و بودجه در یک نشست خبری به توضیح جزئیات بیشتری از این سند مالی پرداخت. به گفته سخنگوی دولت در این لایحه، برای سال آینده، رشد اقتصادی 7 /7‌درصدی، رشد سرمایه‌گذاری 3 /12‌درصدی، نرخ تورم 6 /7‌درصدی و رشد نقدینگی ۱۹ درصدی پیش‌بینی شده است. موضوعی که در گفت‌وگوی پیش‌رو مورد واکاوی قرار گرفته، میزان اثرگذاری لایحه بودجه سال آینده در شاخص‌های اقتصاد کلان کشور است. حمید آذرمند پژوهشگر اقتصادی می‌گوید با استمرار سیاست‌های گذشته و اجتناب از ورود قاطع به اصلاح سیاست‌ها و ساختارها، نمی‌توان انتظار اثرگذاری و ایجاد تحول در رفع موانع رشد اقتصادی را از بودجه 1396 داشت.

با توجه به اعداد و ارقام موجود در لایحه بودجه 1396 و همچنین پیش‌بینی‌هایی که نسبت به متغیرهای اقتصاد کلان در این سند مالی آمده است، اثرگذاری بودجه را بر این متغیرها، به ویژه رشد اقتصادی چگونه می‌توان ارزیابی کرد؟

با توجه به فاصله زیادی که اغلب میان ارقام مندرج در لوایح بودجه با ارقام محقق‌شده وجود دارد، شاید صرفاً به اتکای ارقام مندرج در لوایح بودجه نتوان پیش‌بینی مناسبی راجع به میزان اثرگذاری بودجه ارائه کرد. با نگاهی به عملکرد مالی دولت در سال 1395 ملاحظه می‌شود در هفت‌ماهه نخست سال جاری در مقایسه با ارقام مصوب کل سال، به لحاظ منابع حدود 44 درصد از درآمدها و 38 درصد از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای محقق شده است. به لحاظ مخارج نیز مجموع پرداخت‌های هزینه‌ای در حدود 51 درصد ارقام مصوب سال و پرداخت‌های عمرانی کمتر از 22 درصد ارقام مصوب سال رقم خورده است. علاوه بر آن احتمال تغییرات ارقام بودجه هنگام بررسی در مجلس نیز وجود دارد. معمولاً آنچه در عمل محقق می‌شود، بیش از آنکه تابع بودجه مصوب باشد، تابع عوامل برون‌زایی مانند قیمت‌های جهانی نفت و فضای سیاسی کشور و نظایر آن است. ضمن اینکه در این مجال مختصر امکان تحلیل تفصیلی لایحه بودجه میسر نیست. از این‌رو به عنوان یک نکته کلی باید بیان داشت آنچه بسیار بیش از ارقام بودجه حائز اهمیت است و باید مورد تحلیل قرار گیرد، رویکردها و سیاست‌های حاکم بر بودجه‌های سنواتی است که ضرورت دارد مورد بررسی قرار گیرد. باید دید سیاست‌های کلی و رویکرد بودجه، تا چه حد در جهت رفع چالش‌ها و موانع بهبود متغیرهای اقتصاد کلان به ویژه رشد اقتصادی تنظیم شده‌اند. ابتدا باید دید اقتصاد ایران در مسیر بهبود شاخص‌های اقتصاد کلان، با چه تنگناها و مسائلی مواجه است تا بر اساس آن بتوان نقش بودجه را در بهبود آن شاخص‌ها ارزیابی کرد.

اقتصاد ایران، به لحاظ رشد اقتصادی، سال‌هاست دچار عارضه رشد اقتصادی پایین و ناپایدار شده است. با وجود رشد اقتصادی قابل قبول سال 1395، شواهد متعددی دال بر ناپایداری رشد و کاهش مجدد آن در سال‌های آینده وجود دارد. ریشه‌ها و علل موثر بر عارضه رشد اقتصادی ناپایدار و پایین را می‌توان ناشی از علل و شرایط مختلفی دانست. در اینجا به سه مورد از مهم‌ترین و عمده‌ترین آنها اشاره می‌شود که عبارتند از: عامل اول، کاهش ظرفیت تولید و کاهش سطح تولید بالقوه اقتصاد، عامل دوم، ناکارایی شدید در تخصیص منابع و عامل سوم، عدم ثبات در اقتصاد کلان. البته بدیهی است بین عوامل گفته‌شده همپوشانی‌هایی وجود دارد، ضمن آنکه علاوه بر سه عامل یادشده می‌توان به عوامل دیگر نیز اشاره کرد. با وجود این، مورد اول که کاهش تدریجی ظرفیت تولید اقتصاد است، ناشی از افت نرخ رشد سرمایه‌گذاری طی یک دهه گذشته و در نتیجه کاهش تدریجی رشد موجودی سرمایه خالص اقتصاد طی پنج سال گذشته است. در نتیجه می‌توان گفت کاهش رشد موجودی سرمایه خالص طی سال‌های گذشته از یک‌سو و سهم نزدیک به صفر‌درصدی بهره‌وری در رشد اقتصادی از سوی دیگر، موجب شده است اقتصاد ایران با مساله رشدهای اقتصادی پایین و ناپایدار مواجه شود.

مورد دوم به عنوان یکی از مهم‌ترین موانع رشد اقتصادی ایران، ناکارایی در تخصیص منابع بوده که موجب بروز برخی ناپایداری‌ها و عدم‌تعادل‌های عمده در اقتصاد شده است. ناکارایی در تخصیص منابع عمدتاً محصول ساختارهای حمایتی معیوب و تعهدات اجتماعی و سیاسی برجای مانده از گذشته است. یکی از مصادیق تخصیص ناکارای منابع، شیوه فعلی حمایت‌های کشاورزی است. سیاست‌های فعلی حمایت از بخش کشاورزی، شامل حمایت‌های ستانده‌محور مانند خرید تضمینی گندم یا حمایت‌های نهاده‌محور مانند ارائه نهاده‌های ارزان‌قیمت به بخش کشاورزی، آثار مخربی مانند فشار بر بودجه عمومی دولت، فشار بر نظام بانکی، افزایش انگیزه فساد و واردات قاچاق، تخلیه منابع زیرزمینی آب و تخریب خاک و نظایر آن را به دنبال دارد. نمونه دیگر پرداخت یارانه نقدی به خانوار است که تداوم آن به عنوان سیاستی بلندمدت، پیامدی جز اتلاف منابع عمومی ندارد. مثال دیگر از تخصیص ناکارا، دخالت دولت در قیمت‌های بازار انرژی و اصرار بر پایین نگه‌داشتن قیمت حامل‌های انرژی است که آثار و تبعاتی مانند افزایش مصرف انرژی در بخش‌های مختلف، از بین بردن انگیزه تولید و خرید خودرو و کالاهای کم‌مصرف، از بین بردن انگیزه سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در انرژی‌های نو، آلودگی محیط‌زیست، از بین بردن انگیزه بخش خصوصی و سرمایه‌گذار خارجی به سرمایه‌گذاری در حمل‌و‌نقل ریلی و بسیاری از تبعات مخرب دیگر را به دنبال دارد. مورد سوم عدم ثبات اقصاد کلان است. هرچند که طی دو سال گذشته نرخ تورم کاهش محسوسی داشته و اقتصاد کلان نسبت به سایر دوره‌ها از ثبات قابل قبولی برخوردار بوده اما با یک نگاه تاریخی و بلندمدت می‌توان تورم مزمن را به نوعی علت‌العلل بسیاری از معضلات اساسی اقتصاد ایران دانست. تورم مزمن عمدتاً متاثر از فقدان قاعده مالی موثر و انضباط مالی دولت‌ها، عدم استقلال کافی بانک مرکزی، نحوه مدیریت منابع نفتی و نظایر آن بوده است. علاوه بر آنچه گفته شد، می‌توان به برخی دیگر از مسائل و چالش‌های اثرگذار بر رشد اقتصادی مانند انحصارات، تصدی‌گری دولت و سرکوب نرخ ارز نیز اشاره کرد. مسائل و چالش‌های گفته‌شده، هر یک به نوعی مانع دستیابی به رشد اقتصادی بالا و پایدار هستند. چنانچه دولت بخواهد دستیابی به رشد اقتصادی بالا و پایدار را هدف‌گذاری کند، لازم است در تمامی برنامه‌ها اعم از برنامه‌های پنج‌ساله یا بودجه‌های سنواتی، از تمامی ابزارهای سیاستگذاری و قانونی خود برای رفع موانع رشد اقتصادی بهره ببرد.

قوانین بودجه سنواتی طبیعتاً تمامی ابزارهای لازم را برای رفع موانع و تنگناهای بهبود اقتصاد کلان در اختیار ندارند، ولی با این حال ظرفیت اثرگذاری بودجه‌های سنواتی بر رفع موانع رشد اقتصادی و بهبود شاخص‌های اقتصاد کلان، بسیار تعیین‌کننده است. به عنوان مثال بودجه‌های سنواتی علاوه بر توزیع منابع بین فعالیت‌های مختلف دستگاه‌های اجرایی و جهت‌دهی به برنامه‌ها و اولویت‌ها، می‌تواند در قالب تبصره‌های بودجه اقدام به بهبود یا تصحیح بسیاری از ابزارهای سیاستگذاری کند. بودجه سنواتی در قالب تبصره‌ها و ملحقات بودجه، عملاً تعیین‌کننده اولویت‌ها و محدودیت‌های قانونی، از قبیل واگذاری‌ها، توزیع تسهیلات، جذب فاینانس، انتشار اوراق مشارکت و امثال آن است. علاوه بر آن نحوه توزیع اعتبارات عمرانی نیز، یکی دیگر از ابزارهای بودجه در اثرگذاری بر رشد اقتصادی است.

ارزیابی دقیق نقاط ضعف و قوت بودجه 1396، در این فرصت مختصر میسر نخواهد شد و صرفاً در اینجا می‌توانیم یک نگاه اجمالی به رویکردهای کلی بودجه 1396 از زاویه اثرگذاری بر رشد اقتصادی داشته باشیم. میزان اثرگذاری بودجه 1396 بر رشد اقتصادی را می‌توان بر اساس میزان تاثیرگذاری بودجه بر رفع موانع و چالش‌های رشد ارزیابی کرد.

همان‌طور که گفته شد، یکی از چالش‌های بزرگ اقتصاد ایران، مسئله تخصیص ناکارای منابع است. تخصیص ناکارای منابع، یکی از مهم‌ترین موانع رشد اقتصادی کشور و یکی از ریشه‌های بروز عدم‌تعادل‌های بزرگ در اقتصاد کشور است. یکی از مصادیق تخصیص ناکارای منابع، پرداخت یارانه نقدی به خانوار است. این سیاست که از جمله میراث دولت‌های قبل است، منابع مورد نیاز برای سرمایه‌گذاری در اقتصاد را به هدر داده است، بی‌آنکه اثری پایدار بر رشد اقتصادی یا حتی رفاه خانوار داشته باشد. در بودجه 1396 نیز همانند قبل در راستای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، مصوب 1388،‌ دولت مجاز به پرداخت 48 هزار میلیارد تومان یارانه به خانوار است. این در حالی است که کل پرداخت‌های عمرانی دولت در شش‌ماهه نخست سال جاری در حدود 13 هزار میلیارد تومان بوده است. این مقایسه، ابعاد مسئله را نشان می‌دهد. طی چند سال گذشته، تخصیص منابع یارانه خانوار به توسعه زیرساخت‌های اقتصادی، می‌توانست تحولی بزرگ در ظرفیت‌های اقتصاد ملی ایجاد کند و تمامی آحاد جامعه از جمله اقشار آسیب‌پذیر را از آثار آن بهره‌مند کند، ولی تمامی این منابع به هدر رفته است.

یکی دیگر از نمونه‌های تخصیص ناکارای منابع و سیاست‌های حمایتی مخرب، پایین نگه‌داشتن قیمت حامل‌های انرژی است. پایین نگه‌داشتن قیمت حامل‌های انرژی پیامدهای نامطلوب متعددی دارد. بر اساس گزارش اخیر آژانس بین‌المللی انرژی، شدت انرژی در ایران 7 /2 برابر متوسط جهان و 6 /4 برابر متوسط کشورهای OECD است. شاخص نسبت دی‌اکسید کربن به تولید ناخالص داخلی نیز در ایران 7 /2 برابر متوسط جهان و 8 /4 برابر متوسط کشورهای OECD است. وقتی کشور پرجمعیتی مانند ایران، چند برابر متوسط سایر کشورها انرژی مصرف کرده و آلایندگی ایجاد می‌کند، طبیعتاً به تدریج به لحاظ اقتصادی و محیط‌زیستی، در وضعیت ناپایدار قرار می‌گیرد. ریشه اصلی مصارف انرژی و آلایندگی بالا در ایران، سرکوب قیمت حامل‌های انرژی و دخالت دولت در بازار انرژی است. به عنوان مثال قیمت بنزین در ایران در مقایسه با بسیاری از کشورهای عمده تولیدکننده نفت، در سطح بسیار پایین‌تری است. قیمت هر لیتر بنزین در ایران در حدود یک‌ششم نروژ، یک‌پنجم بریتانیا، یک‌چهارم برزیل و کمتر از نصف قیمت آن در روسیه است. مصارف بالای انرژی در بخش‌های مختلف اعم از خانگی، صنعت و حمل‌و‌نقل، تبعات مختلفی به دنبال دارد. اولاً یارانه‌های صریح و ضمنی پرداخت‌شده به بازار انرژی، بار مالی سنگینی را بر بودجه دولت تحمیل می‌کند. ثانیاً ارزان‌فروشی حامل‌های انرژی، آثار مخربی بر محیط‌زیست دارد. ثالثاً دخالت در قیمت‌گذاری انرژی، انگیزه بخش خصوصی و سرمایه‌گذار خارجی را برای سرمایه‌گذاری در زمینه عرضه انرژی به ویژه انرژی‌های نو از بین می‌برد. از این‌رو می‌توان گفت تداوم سیاست‌های قیمتی و حمایتی بازار انرژی، یکی از عوامل تخصیص ناکارای منابع و مانعی برای رشد اقتصادی کشور است. با توضیحاتی که ارائه شد در بودجه 1396، همچنان اثری از اصلاح سیاست‌های بازار انرژی مشاهده نمی‌شود. جای شگفتی بسیار است که با وجود مشاهده آثار مخرب پایین نگه‌داشتن قیمت حامل‌های انرژی، همچنان تصمیم‌گیران و حتی برخی تحلیلگران اقتصادی بدون توجه به هزینه‌های فراوانی که کشور ما بابت استمرار این چرخه معیوب پرداخت می‌کند، اصرار بر ادامه این سیاست پرهزینه دارند.

چند نمونه‌ای که اشاره شد، مصادیق تخصیص ناکارا و اتلاف منابع مورد نیاز برای رشد اقتصادی کشور بود. طبیعتاً با استمرار سیاست‌های گذشته و اجتناب از ورود قاطع به اصلاح سیاست‌ها و ساختارها، نمی‌توان انتظار اثرگذاری و ایجاد تحول در رفع موانع رشد اقتصادی را از بودجه 1396 داشت. در اغلب دولت‌ها اعم از دولت‌های پیشین و دولت فعلی، سیاست‌های حمایت از تولید و حمایت از خانوار، عمدتاً محصور در رویکردهای کوتاه‌مدت در حوزه اقتصاد خرد مانند پرداخت یارانه مستقیم، پرداخت تسهیلات به بنگاه، پرداخت وام خرید و نظایر آن بوده است. تجربه نشان می‌دهد دولت‌ها، اغلب نسبت به اثرگذاری ابزارهای سیاستگذاری کلان غافل بوده‌اند.

تاثیرگذاری بودجه‌های سنواتی بر روند تشکیل سرمایه ثابت در کشور، از وجوه مختلف قابل تحلیل است. اولین وجه آن، پرداخت‌های عمرانی است. پرداخت‌های عمرانی در واقع بیانگر نقش و مشارکت مستقیم دولت در تامین مالی زیرساخت‌های اقتصادی است. در بودجه امسال، اعتبار پرداخت‌های عمرانی در حدود 63 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است. رشد 9‌درصدی اعتبارات عمرانی امسال نسبت به بودجه مصوب سال قبل نشان از رویکرد دولت به توسعه زیرساخت‌های اقتصادی دارد. ولی به این نکته نیز باید توجه کرد که میزان اعتبارات عمرانی تخصیص‌یافته در هفت‌ماهه امسال از کل اعتبارات مصوب سال، کمتر از 22 درصد بوده است. بنابراین صرفاً پیش‌بینی رقم بودجه، به معنی سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها نیست.

در اینجا لازم است به نکته مهمی اشاره کنم. همان‌طور که در یادداشت‌های قبلی نیز به تفصیل بحث شده، اقتصاد ایران برای دستیابی به رشد اقتصادی بالا نیازمند جهش در سرمایه‌گذاری است. طبیعتاً تامین منابع مالی این سرمایه‌گذاری‌ها صرفاً از محل اعتبارات عمرانی دولت میسر نخواهد بود. در اینجا می‌توان از الگوی موثری استفاده کرد که در بسیاری از کشورهای دیگر نیز مورد استفاده قرار گرفته است. بسیاری از طرح‌های بزرگ ملی مانند زیرساخت‌های حمل‌و‌نقل، توسعه معادن، حوزه انرژی و زیرساخت‌های فناوری اطلاعات و ارتباطات، در ماهیت به گونه‌ای هستند که برای جذب سرمایه‌های بخش خصوصی و سرمایه‌گذاری خارجی جذابیت دارند. نمونه‌های فراوانی را می‌توان در سایر کشورها یافت که طرح‌های بزرگ ملی را از طریق تشکیل کنسرسیوم‌های بزرگ متشکل از شرکت‌های فراملیتی، بانک‌های بزرگ و شرکت‌های خصوصی داخلی و با مشارکت دولت، به مرحله اجرا درآورده‌اند. در این الگو،‌ در واقع اعتبارات دولتی نقش اهرم را برای سرمایه‌گذاری ایفا می‌کند. البته موفقیت چنین الگویی مستلزم اصلاح سیاست‌های ارزی و سیاست‌های تجاری، اجتناب دولت از قیمت‌گذاری، عادی‌سازی روابط بانکی و بهبود محیط کسب‌وکار است. در واقع می‌توان این بحث را چنین خلاصه کرد که اقتصاد ایران برای رشد اقتصادی بالا نیاز به جهش سرمایه‌گذاری دارد و جهش سرمایه‌گذاری هم مستلزم مشارکت همزمان دولت، بخش خصوصی و سرمایه‌گذار خارجی است. مشارکت بخش غیردولتی هم مستلزم اصلاح برخی سیاست‌ها و ساختارهاست. در این زمینه می‌توان به مثالی اشاره کرد. در لایحه بودجه 1396 به مشارکت بخش خصوصی توجه شده، به‌طوری که در جدول شماره 12 لایحه، فهرستی از طرح‌های قابل اجرا با مشارکت بخش خصوصی ارائه شده است. در این فهرست طرح‌های بسیار مهم مانند احداث آزادراه‌ها، نیروگاه‌های تجدیدپذیر، طرح بهینه‌سازی انرژی، طرح‌های ریلی و راه‌اندازی معادن وجود دارد. این جدول عیناً در قوانین بودجه سال‌های قبل نیز تکرار شده بود. سوال این است که سیاستگذار چگونه انتظار دارد به عنوان مثال، بخش خصوصی را ترغیب به احداث نیروگاه انرژی‌های تجدیدپذیر کند پیش از آنکه به مداخله در قیمت‌های بازار انرژی پایان دهد. چگونه می‌توان همزمان با ارزان‌فروشی بنزین و گازوئیل، بخش خصوصی را تشویق به سرمایه‌گذاری در حمل‌و‌نقل ریلی کرد. چگونه می‌توان بخش خصوصی علاقه‌مند به سرمایه‌گذاری در معادن را همزمان با توسعه‌نیافتگی زیرساخت‌های ریلی مناطق معدن‌خیز، عدم شفافیت حقوق اکتشافات معدنی و ضعف شدید اطلاعات پایه زمین‌شناسی، به سرمایه‌گذاری در معادن ایران تشویق کرد. تجربه نشان داده است جداول تزیینی بودجه، نمی‌تواند اثرگذار باشد مگر اینکه دولت از ابزارهای سیاستگذاری به شکل موثری استفاده کند.