برای بخش غیرشفاف
دولت چرا به فروش دارایی‌هایش رو آورد؟ این سیاست چه عواقبی دارد؟
تصمیم شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا با عنوان «مولدسازی اموال دولت» موجی از واکنش‌های منفی در جامعه ایجاد کرده است. بر اساس این تصمیم، دولت قصد دارد اموال خود را برای جبران کسری بودجه بفروشد و اقتصاددانان طیف‌های مختلف نگران‌اند که این سیاست، هزینه‌های سنگینی به اقتصاد کشور تحمیل کند.
این مصوبه هیاتی هفت‌نفره به ریاست معاون اول رئیس‌جمهور را مسوول واگذاری یا مولدسازی اموال مازاد دولتی کرده و شناسایی، تشخیص مازاد بودن، روش ارزشگذاری و تعیین شیوه واگذاری این اموال از جمله اختیارات این هیات است. همچنین تمام قوانین جاری کشور در این حوزه به مدت دو سال متوقف می‌شود. این هیات از مصونیت قضایی برخوردار بوده و هیچ نهادی امکان نظارت و پیگرد قضایی را ندارد. هر فرد در هر دستگاهی نیز که با تصمیمات این هیات مخالفت کند به پنج سال انفصال از خدمات دچار می‌شود. به گفته رئیس سازمان خصوصی‌سازی مسوولیت دبیرخانه هیات عالی مولدسازی دارایی‌های دولت و نیز اجرای عملیات مولدسازی بر عهده وزارت اقتصاد است و وزیر اقتصاد این وظیفه را به سازمان خصوصی‌سازی تفویض کرده است.
مولدسازی دارایی یعنی چه؟
پیش از آنکه دولت سیزدهم به خاطر کسری بودجه به فکر فروش اموال دولت بیفتد، «مولدسازی و مدیریت دارایی‌های دولت» با هدف اصلاح ساختار اقتصاد کشور، پروژه‌ای مطالعاتی بود که زیر نظر وزیر اقتصاد دنبال می‌شد. نخستین‌‌بار زمانی که داود دانش‌جعفری عهده‌دار وزارت امور اقتصادی و دارایی در دولت محمود احمدی‌نژاد بود، در کنار سیاست خصوصی‌سازی، مطالعه درباره نحوه فروش اموال مازاد دولت را نیز در دستور کار قرار داد. این سیاست به دلایل مختلف در آن مقطع به مرحله اجرا نرسید اما علی طیب‌نیا وزیر امور اقتصادی و دارایی دولت یازدهم مجدداً آن را در دستور کار قرار داد. از میانه‌های دهه 90 دولت تصمیم گرفت انبوهی از اموال و دارایی‌های شناسایی‌نشده خود را شناسایی کند تا بتواند آنها را بفروشد و کسری بودجه خود را جبران کند.
دستگاه‌های اجرایی، مطابق تکالیف قانونی برای انجام وظایف خود امکاناتی مثل نیروی انسانی، اموال منقول و همچنین اموال غیرمنقول در اختیار دارند که تحت عنوان اموال دولت طبقه‌بندی می‌شود. همه وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، موسسات دولتی، شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی که با عنوان دستگاه اجرایی طبقه‌بندی شده‌اند، تنها بهره‌بردار این اموال به حساب می‌آیند و مالکیت اموال با دولت است. البته در شرکت‌های دولتی و همچنین در نهادهای عمومی غیردولتی برخی اموال وجود دارد که مالک آنها خود شرکت یا نهاد است، ولی بخش بزرگی از املاک در اختیار این نهادها نیز تحت مالکیت دولت قرار دارد. بنابراین منظور از اموال غیرمنقول یا دارایی‌های ثابت دولت، عرصه و اعیان املاکی است که در اختیار هر یک از وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، موسسات دولتی، شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی قرار دارد. نه فقط قوه مجریه که قوه مقننه، قوه قضائیه و همه زیرمجموعه‌هایش و حتی نهادهای نظامی و انتظامی هم در شمار موسسات دولتی طبقه‌بندی می‌شوند و اموال غیرمنقول آنها نیز در مالکیت دولت قرار دارد.
در اولین همایش ملی مولدسازی و مدیریت دارایی‌های دولت که سی‌ام مهرماه 1395 در تهران برگزار شد، یک مقام دولتی اعلام کرد تاکنون 350 هزار ملک دولتی با ارزش نهایی‌شده بالغ بر 6 /5 میلیون میلیارد تومان در «سادا» (سامانه اموال دستگاه‌های اجرایی) ثبت شده اما پیش‌بینی اولیه وجود حدود یک میلیون ملک در اختیار دستگاه‌های اجرایی است که ارزش دارایی‌های دولت را به بیش از 3 /18 میلیون میلیارد تومان می‌رساند.
پیش از این هیچ تصویر روشنی از موجودی دارایی‌های غیرمنقول دولت وجود نداشت و احتمالاً به همین دلیل بهره‌وری بخش بزرگی از این سرمایه در سال‌های طولانی (بعضاً 40 سال) نزدیک به صفر بوده است. حالا اما دولت سرانجام به صرافت افتاده که این دارایی‌ها را به چرخه مولد اقتصاد بازگرداند. «مولدسازی و مدیریت دارایی‌های دولت» عنوان یکی از 14 پروژه اولویت‌دار وزارت امور اقتصادی و دارایی است که از سوی ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی به این وزارتخانه محول شده است. هدف این پروژه در درجه اول، شناسایی دارایی‌های دولت و سنجش ارزش آن است تا پس از آن دولت بتواند این اموال راکد را به اموال مولد تبدیل کند. در سال‌های گذشته در بودجه‌های سنواتی، واگذاری و مولدسازی دارایی‌های دولت به عنوان یک ابزار درآمدی دیده شده بود، با این حال عملکرد این ردیف از سال 13۹۶ تا ۱۴۰۰ مجموعاً 5 /4 هزار میلیارد تومان بوده که عملکرد پایینی است. از این‌رو ارزیابی از چالش‌های حقوقی و اجرایی مولدسازی باعث شد تا در سال جاری ذیل مصوبه سران قوا یک سازوکار جدید برای واگذاری اموال مازاد دولت در نظر گرفته شد.
اهداف کلان این پروژه به‌طور کلی عبارت‌اند از: شناسایی و دستیابی به اطلاعات، میزان کمی و کیفی و ارزش اموال و دارایی‌های دولت؛ نهادینه‌سازی و استقرار نظام مدیریت دارایی‌های دولت و بهره‌برداری مسوولانه از آنها با اختیارات لازم و کافی؛ بهینه‌سازی استفاده از اموال و دارایی‌های دولت (متناسب‌سازی دارایی‌ها با وظایف محوله دستگاه‌های اجرایی)؛ مولدسازی اموال و دارایی‌های دولت به عنوان ابزار تامین منابع مالی از طریق اجاره، استجاره، صکوک اجاره، ترهین و توثیق و...؛ پیشگیری از بلوکه و بلااستفاده ماندن اموال و دارایی‌های دولت با تبدیل به احسن و رهاسازی به منظور تامین منابع مالی پایدار.
بنابراین در آینده نزدیک دولت می‌تواند بر اساس اطلاعات جمع‌آوری‌شده، دارایی‌های دولت در هر شهرستان، استان و منطقه یا در سطح هر وزارتخانه را استخراج کند. در مرحله بعد، مدیریت اطلاعات صورت خواهد گرفت و سپس مدیریت استفاده. به این ترتیب که حجم عظیم دارایی‌های در اختیار هر دستگاه اجرایی در طول زمان، به تناسب وظایفی که بر عهده آن دستگاه قرار می‌گیرد، یا از عهده آن برداشته می‌شود، قابل تعدیل خواهد بود. با تصمیم‌سازی برای رهاسازی اموال و دارایی‌های مازاد نیز دو اتفاق رخ خواهد داد: اول کاهش هزینه‌های سربار دولت و دوم قرار گرفتن این دارایی‌ها در سبد اموال دولت به عنوان منابع پایدار. برخی از این ویژگی‌ها جزو مزایای طرح است که مورد تایید اقتصاددانان هم قرار دارد اما چرا باید نگران بود؟
مولدسازی خوب یا بد؟
فارغ از اینکه بحث نظری مولدسازی را قبول داشته باشیم یا نه، با استناد به تحقیق مفصلی که از سوی محمود اولاد انجام شده، به مقایسه آنچه در ادبیات نظری این موضوع و آنچه در ایران برداشت و تصور شده می‌پردازیم.
آنچه نظریات علمی و تجارب می‌گویند:
1- هزینه‌های دولت‌ها روزبه‌روز در حال افزایش است. هزینه‌های نگهداری از زیرساخت‌ها و تاسیسات مانند سدها، پل‌ها، بنادر و... از سویی و افزایش دامنه کالاها و خدمات عمومی مانند فیبر نوری و پهنای باند و طیف گسترده‌تر خدمات بهداشتی و آموزشی و نیز هزینه‌های دوران بازنشستگی جمعیت در حال پیر شدن از سوی دیگر. تامین این هزینه‌های رو به رشد و فزاینده، صرفاً از طریق بسط پایه‌های مالیاتی یا افزایش نرخ‌های مالیاتی جوابگو نیست.
2- بسیاری از همین زیرساخت‌ها و تاسیسات، حتی آنها که از حیز انتفاع خارج شده و متروکه شده‌اند، دارایی‌های ارزشمند بین‌نسلی هستند که برخی ارزش‌های میراث تاریخی برای آیندگان دارد و برخی اراضی بزرگ‌مقیاسی را در اختیار قرار می‌دهد یا حتی هنوز دارای کارایی است و مورد بهره‌برداری قرار می‌گیرد اما نیاز به سرمایه‌گذاری مجدد و بازآفرینی است، مانند خطوط راه‌آهن، جاده‌ها و... .
3- با این حال، منابع بسیار دیگر، به‌ویژه زمین‌های منابع طبیعی، مراتع، جنگل‌ها، دریاها، دریاچه‌ها، تالاب‌ها، کوه‌ها و کویرها و مناطق حفاظت‌شده نیز هستند که میراث تاریخی هستند. یعنی گذشتگان با مراقبت از آنها و استفاده پایدار به گونه‌ای که باعث تخریب و نابودی آنها نشود، آن را به ما رسانده‌اند و رسالت ماست که آنها را به نسل‌های آتی برسانیم.
4- با این حال، برخی منابع شاید در گذشته به دلیل ضعف تکنولوژیک امکان استفاده نداشتند، اما چنانچه امروز استفاده نشوند، ممکن است در آینده نیز به دلیل تغییرات تکنولوژیک، کاملاً بی‌ارزش شوند (مانند نفت).
5- نظریه مولدسازی دارایی‌ها، اینجا وارد می‌شود و مطرح می‌کند که دولت‌ها می‌توانند «ضمن حفظ مالکیت بین‌نسلی» این منابع، از آنها بهره‌برداری بهینه انجام دهند. با این حال، همان‌طور که انواع دارایی‌های در اختیار دولت، هم از نظر نوع و هم از نظر میزان بین‌نسلی بودن با هم متفاوت هستند، مولدسازی نیز بسیار متفاوت است. مثلاً مولدسازی در زمینه یک بندر متروکه می‌تواند تبدیل آن به یک هدف گردشگری باشد. یک سرمایه‌گذاری مناسب، می‌تواند درآمدهای زیادی را از این محل متروک ایجاد کند. مثلاً اولین چاه نفت ایران در مسجدسلیمان که امروزه به نوعی متروکه است. یا مثالی دیگر، فعال کردن خط ریلی مسیر تهران به شمال به قطار گردشگری است؛ یا تبدیل فرودگاه متروک به مرکز آموزش پروازهای تفریحی. در برخی موارد، بازسازی و احیای زیرساخت فرسوده و استفاده مجدد آن مولدسازی می‌تواند بهره‌برداری از فضای یک مدرسه در زمان‌های خارج از ساعت آموزش باشد. مولدسازی می‌تواند تبدیل دارایی باارزش امروز که فردا در اثر تغییر تکنولوژی، ممکن است ارزش خود را از دست دهد، به نوع دیگری از دارایی برای نگهداشت برای نسل‌های بعدی باشد. حتی مولدسازی می‌تواند انتقال یک پادگان یا زندان از مرکز شهر که زمین ارزش بالایی پیدا کرده است، به بیرون از شهر و تبدیل اراضی پادگان یا زندان به فضای عمومی یا فضاهای با انتفاع اجتماعی باشد.
6- از نظر مبانی، ازآنجاکه دارایی‌های دولت بین‌نسلی است و باید مالکیت آن برای نسل‌های بعدی نیز حفظ شود، چنانچه یک دارایی واگذار می‌شود، باید معادل آن دارایی دیگری تملک یا ایجاد شود.
7- از نظر مبانی، تک‌تک دارایی‌هایی که تصمیم به مولدسازی آن گرفته می‌شود، باید مورد مطالعه قرار گیرد تا اولاً نوع مولدسازی آن تعیین شود و ثانیاً تضمین شود که چه دارایی با چه ارزشی به چه دارایی با چه ارزشی تبدیل می‌شود که حقوق نسل‌های آتی نیز رعایت شود.
آنچه در ایران رخ می‌دهد:
1- با تعابیر فوق، ملاحظه می‌کنیم که مولدسازی دارایی‌ها هرچند نامش را نمی‌دانستند، قبلاً هم اجرا می‌شد و چه‌بسا بهتر هم اجرا می‌شد. تبدیل زندان قصر به پارک، تبدیل قلعه مرغی به پارک یا ایجاد قطار گردشگری در مسیر راه‌آهن شمال و ده‌ها مثال دیگر.
2- بااین‌حال، عموماً حقوق بین‌نسلی رعایت نمی‌شد یا نمی‌شود. چه در بودجه دولت که تملک دارایی‌های سرمایه‌ای همواره کمتر از واگذاری دارایی سرمایه‌ای است و عملاً نفت به عنوان یک دارایی بین‌نسلی فروخته شده و صرف هزینه‌های جاری شهروندان کنونی می‌شود و چه در مواردی که در تبدیل به دارایی سرمایه‌ای جدید، عملاً بازی با کلمات شکل می‌گیرد. مثلاً چند سال پیش، در تملک دارایی‌های شهرداری، رنگ‌آمیزی نرده‌های پارک‌ها گنجانده شده بود. وقتی پرسیدم، گفتند به هر حال رنگ‌آمیزی ماندگاری و عمر مفید نرده‌ها را افزایش می‌دهد!.
3- نکته دیگر که معمولاً از آن سوءاستفاده می‌شود، این است که تفاوت ارزش دفتری دارایی با ارزش روز آن را به عنوان سود در نظر می‌گیرند و در درآمدها لحاظ می‌شود. آنچه در مولدسازی و تبدیل دارایی مهم است، ارزش بازاری است نه ارزش دفتری. اما عموماً در بسیاری موارد این موضوع نادیده گرفته شده و بخش دوم به عنوان سود در قسمت درآمدهای دولت لحاظ و صرف هزینه‌های جاری می‌شود.
4- در بحث مولدسازی، همان‌طور که بیان شد، بحث فقط این نیست که منابع درآمدی برای دولت ایجاد شود. بلکه موضوع این است که از همان دارایی، چگونه می‌توان برای افزایش رفاه جامعه استفاده کرد. اینکه در آیین‌نامه مولدسازی بیان شده است حداکثرسازی ارزش افزوده اراضی و توجه به تغییر کاربری، تراکم و تعداد طبقات شده است که نشان می‌دهد ذهنیت صرفاً تامین منابع مالی برای دولت است، مغایر با اهداف مولدسازی است. از چنین دیدگاهی، ایجاد پارک به جای قلعه مرغی حاصل نمی‌شود بلکه ایجاد یک مال بزرگ یا تفکیک به قطعات و ساخت مجتمع‌های مسکونی و اداری و تجاری به دست می‌آید.
5- از همه این موارد که بگذریم، اکثر شهرهای ایران، از نظر سرانه‌های کاربری‌های فضای سبز و خدمات دارای مشکل هستند. معابر حتی شهرهای متوسط هم تبدیل به پارکینگ شده است. زمین‌های دولتی داخل شهرها عموماً ذخایری هستند برای افزایش سرانه‌های کاربری‌های خدماتی و فضای سبز به ویژه زمانی که شهرها در حال رشد به صورت عمودی و افزایش تراکم هستند و جمعیت محلات نسبت به قبل در حال افزایش است و بنابراین، در مقدار ثابتی از اندازه محله، نیازهای بیشتری به فضاهای خدماتی و سبز ایجاد می‌شود که قابل تامین از محل اراضی خصوصی تحت مالکیت مردم هم عموماً نیست یا هزینه بسیار بالایی دارد. اینکه این اراضی به کاربری‌های با تراکم بالا تغییر یابند، بدین معنی است که این محلات و شهرها بهترین فرصت‌ها برای بهبود سرانه‌های خدماتی را از دست خواهند داد. این بدین معنی است که رفاه ساکنان کاهش خواهد یافت. مسلماً کاهش رفاه نمی‌تواند در راستای اهداف مولدسازی از نظر مبانی نظری باشد.
6- نکته نهایی اینکه، مولدسازی دارایی‌ها، زمانی برای دولت درآمد محسوب می‌شود که درآمدهای حاصل از فعالیت‌های بعد از مولدسازی فراهم شود. اگرنه، واگذاری دارایی در بخش منابع بودجه خواهد بود نه درآمد و معادل این واگذاری باید تملک دارایی سرمایه‌ای اتفاق بیفتد. شاید گفته شود که قصد دولت نیز همین است و در همین مصوبه هم لزوم واریز منابع حاصله به تملک دارایی سرمایه‌ای دستگاه‌ها گنجانده شده است. اینجا باید به این نکته اشاره کرد که زمانی که در بودجه، قسمت واگذاری دارایی سرمایه‌ای بسیار بیشتر از تملک دارایی سرمایه‌ای است (فروش نفت) و عملاً تراز این بخش مثبت است و منابع بین‌نسلی به ناترازی بخش هزینه-درآمد جاری بودجه منتقل شده و کسری آن بخش را پوشش می‌دهد، اینکه منابع جدیدی در بخش تملک دارایی سرمایه‌ای ایجاد شود، حتی اگر این منابع به واگذاری دارایی سرمایه‌ای اختصاص یابد، به معنی مازاد بیشتر این بخش بودجه (دارایی‌های سرمایه‌ای) و استفاده بیشتر از آن (در بخش نفت) در تامین کسری بودجه جاری خواهد بود. این موضوع، تعدی به حقوق بین‌نسلی و افزایش نقش نفت در تامین هزینه‌های جاری دولت را سبب خواهد شد.
پیشینه موضوع
چند سال است که در بودجه‌های سالانه، بندی با عنوان «مولدسازی دارایی‌های دولت» پیش‌بینی می‌شود. منظور از مولدسازی، فروش اموال دولتی است که از مدت‌ها پیش در دستور کار دولت قرار دارد اما نکته مهم در این فرآیند، شیوه فروش اموال دولت است که اگر منطبق بر قواعد و قوانین نباشد و شفافیت در آن رعایت نشود، یادآور واگذاری غیراصولی بنگاه‌های بزرگ به بخش‌های در سایه اقتصاد می‌شود و خریدار هم می‌تواند با درآمدی که از خود اموال به دست می‌آورد، اقساطش را پرداخت کند. مهاب قدس نیز به همین شیوه به آستان قدس رضوی واگذار شد. از سوی دیگر مصونیت قضایی برای معاملات دولتی، یک بدعت عجیب است و صریحاً برخلاف قانون اساسی است. اگر دادوستد قانونی است، چرا باید از آن ترسید و به طرفین مصونیت قضایی داد و اگر نیست یا شبهه دارد چرا باید با آن موافقت کرد؟ بیایید یک‌بار این چرخه را مرور کنیم، یک گروه اموال دولت را تعیین، انتخاب و قیمت‌گذاری می‌کند و این اجازه را دارد که به هر فرد یا نهادی که صلاح می‌داند واگذار کند از هر نوع تعقیب حقوقی هم مصون باشند. اسم این کار چیست؟
از سوی دیگر بخش خصوصی واقعی که از منابع تهی است یا در حاشیه قرار دارد یا می‌ترسد چیزی از دولت بخرد. در نتیجه بخش شبه‌دولتی وارد می‌شود. این نهادها منابع زیادی دارند و می‌توانند خریدار اموال دولتی باشند اما موضوع این است که فربه شدن نهادها در سال‌های گذشته به زیان جامعه تمام شده است. این نهادها وقتی قدرت می‌گیرند و پول هم دارند، نه نظارت می‌پذیرند و نه حساب پس می‌دهند. مخالف سیاست‌هایی می‌شوند که به سود مردم است.
اقتصاد سیاسی مولدسازی
دولت‌ها سال‌های طولانی است که از فروش نفت کشور را اداره می‌کنند. وقتی فروش نفت کفاف اداره کشور را نداد، دولت‌ها به دارایی‌های مالی و به‌طور مشخص به منابع صندوق‌های بازنشستگی و شبکه بانکی رو آوردند. همه دولت‌های پس از انقلاب با مشکل کسری بودجه مواجه بوده‌اند و هر دولتی به شیوه‌ای درصدد رفع این مشکل برآمده اما هیچ‌کدام از دولت‌ها روش صحیحی در پیش نگرفته‌اند. در دهه 60 دولت برای جبران بخشی از کسری بودجه خود، به منابع مالی صندوق‌های بازنشستگی رو آورد. در دهه 70 دولت با فروش شرکت‌های دولتی و به اسم خصوصی‌سازی درصدد جبران کسری خود برآمد. دهه 80 زمان حمله دولت به منابع بانک‌ها و همچنین فروش گسترده شرکت‌های دولتی بود و در دهه 90، دولت به فروش اوراق بدهی رو آورد.
بعد از تشدید تحریم‌ها، درآمدهای نفتی با اختلال مواجه شد و میزان منابع در دسترس دولت به‌شدت کاهش پیدا کرد. از سوی دیگر به دلایل مختلف، امکان دسترسی دولت به منابع بانک‌ها نیز دیگر فراهم نیست و فروش سهام دولت نیز به دلیل شرایط نامناسب بازار سرمایه در مقیاس مورد نظر دولت امکان‌پذیر نیست. به همین خاطر دولت امکان دسترسی به درآمد حاصل از دارایی‌های طبیعی و دارایی‌های مالی را از دست داده و برای تامین هزینه‌های خود به فروش دارایی‌های فیزیکی رو آورده و عنوانش را «مولدسازی دارایی‌های دولت» گذاشته است. برای مولدسازی اموال و دارایی‌های دولت سه هدف فروش اموال مازاد دولت، تکمیل پروژه‌های ناتمام و ایجاد درآمد و جریان نقدی را می‌توان متصور بود که البته هدف دوم و سوم می‌توانند همپوشانی داشته باشند.
اقتصاددانان می‌گویند «مولدسازی دارایی‌های دولت» در بهترین حالت شاید شبیه خصوصی‌سازی‌هایی باشد که بخش شبه‌دولتی را بزرگ کرد و بخش خصوصی را به حاشیه راند. بخش شبه‌دولتی هم همان بخشی است که آنقدر بزرگ شد که با نهاد رقابت به مخالفت برخاست، مدافع انزوای ایران شد، از بالا بردن تعرفه‌ها دفاع کرد و منافع خود را در نپیوستن ایران به بازارهای جهانی دید. به این ترتیب مولدسازی یا همان فروش دارایی‌های دولت، همان‌طور که خصوصی‌سازی در ایران به اقتصاد آنارشی ختم شد، می‌تواند ریشه‌های آنارشی را قوی‌تر کند.
در اثر خصوصی‌سازی‌های غلطی که صورت گرفت، در حال حاضر با بنگاه‌هایی مواجه هستیم که از نظر حقوقی، خصوصی تلقی می‌شوند اما از نظر سازوکارهای انگیزشی و تصمیم‌گیری خصوصی نیستند. به قول دکتر مسعود نیلی، اگرچه نقطه بهینه، گذار کامل از اقتصاد دولتی و رسیدن به سازوکارهای اقتصاد رقابتی است اما اقتصاد دولتی هم حتماً بهتر از اقتصاد آنارشی است. در اقتصاد آنارشی هیچ نظمی وجود ندارد و بنگاه‌ها خودشان بر اساس قدرتی که از غیراقتصاد به دست آورده‌اند، در حوزه اقتصاد تصمیم می‌گیرند. اقتصاد انحصاری دولتی، نتیجه طبیعی یک اقتصاد درونگراست و تا زمانی که این موضوع حل نشده باشد، خصوصی‌سازی یا مولدسازی دارایی‌های دولتی هم معنی و مفهوم ندارد به‌خصوص که مصونیت قضایی از فرآیند آن حذف شده و نظارت و شفافیت هم در کار نیست. وقتی اقتصاد کنترل‌شده چندنرخی دارید، نمی‌توانید خصوصی‌سازی کنید. یعنی زمانی که سازوکار و بستر انجام مبادله آزاد در فضای رقابتی ایجاد نشود، انتقال مالکیت به بخش خصوصی واقعی امکان‌پذیر نیست چون این بخش به شدت تضعیف شده است و گذشته از آن، بخش خصوصی در فضای انحصار امکان رشد ندارد در نتیجه پا پیش نمی‌گذارد.
در فقره مولدسازی دارایی‌های دولت نیز بخش خصوصی توانایی ندارد و در نتیجه، نهادهای شبه‌دولتی مثل گذشته وارد می‌شوند و منابع مورد نیاز اولیه را از شبکه بانکی تهیه می‌کنند و اقساط اموال واگذارشده را از درآمدهای خود همان دارایی واگذارشده تامین می‌کنند. انتهای این مسیر به کجا می‌رسد؟ یا قسطی خواهند خرید به این امید که در آینده از سود یا فروش قطعه‌ای و اوراقی پرداخت کنند، که محتمل بعداً پرداخت هم نخواهند کرد. یا با استفاده از زور سیاسی، از منابع بانکی استفاده می‌کنند و بانک‌ها هم که توانی برای دریافت مطالبات ندارند و در نتیجه مطالباتشان معوق می‌شود که این رویه می‌تواند منجر به خلق نقدینگی جدید شود و در نتیجه تورم روی تورمی که از بودجه سال آینده به مشام می‌رسد تلنبار می‌شود و فشار اصلی آن به مردم منتقل می‌شود. شکی نیست که این مصوبه گرفتاری زیادی ایجاد می‌کند و قانونی هم نیست. اینکه یک مجموعه مدیر سیاسی به خودشان تعارف بزنند که از تعقیب حقوقی معاف شوند آیا ضمانتی وجود دارد که آیندگان از اینها و عاملان و ذی‌نفعان از واگذاری، از دست رفتن و انتقال ثروت‌های عمومی حساب‌کشی نکنند؟
نگرانی‌های طرح
اقتصاددانان مولدسازی را ایده‌ای معیوب و مخدوش و سرپوشی برای انتقال رانت‌های بسیار بسیار بزرگ به نهادهای خاص می‌دانند که نتیجه‌اش جز خارج کردن دارایی‌های ملموس بنگاه‌های وابسته به دولت از آنها، تشدید وضعیت ورشکستگی آنها و جاگذاری تعهدات آنها برای دولت چیز دیگری نیست. در ادبیات خصوصی‌سازی به این رویه، غارت بنگاه‌ها توسط صاحبان سهام و مدیران آنها می‌گویند که به عقیده عباس آخوندی نمونه برجسته آن در فرآیند خصوصی‌سازی صورت‌گرفته در روسیه مستند شده است. این روند در روسیه منجر به شکل‌گیری الیگارشی‌هایی در اندازه بین‌المللی شد؛ الیگارش‌هایی که هم‌پیمان ترامپ در آمریکا، بوریس جانسون در بریتانیا و بانک‌های سوئیس و سایر مراکز جذب پول شدند.
انتظار اقتصاددانان این است که مولدسازی دارایی‌ها در درجه اول و قبل از هر چیز باید معطوف به ارتقای بهره‌وری دارایی‌های دولت باشد و تامین منابع مالی برای دولت باید در درجات اهمیت بعدی قرار گیرد. مسعود نیلی در این زمینه به روزنامه هم‌میهن گفته: اگر هدف اصلی رفع کسری بودجه دولت باشد یعنی دولت درآمد موقت را صرف یک خرج ثابت می‌کند. در مولدسازی صورت‌مساله این است که دولت در کشور ما، دارایی‌های بسیار زیادی با بازدهی نامطلوب دارد. این دارایی‌های بیشتر به صورت ساختمان و زمین هستند که مدیریت درستی ندارند. قبل از مولدسازی بحث خصوصی‌سازی بسیار مطرح بود. همه می‌گفتند بنگاه‌های اقتصادی در دست دولت با معیارهای سیاسی اداره می‌شوند، اما اگر این بنگاه‌ها به بخش خصوصی واگذار شوند با معیارهای اقتصادی اداره می‌شوند. اما آزادسازی نسبت به خصوصی‌سازی تقدم دارد. انتقال مالکیت به تنهایی مساله‌ای را حل نمی‌کند. زمانی که بخش خصوصی در حال توسعه است دولت می‌تواند بنگاه‌های اقتصادی یا اموال مازاد را برای مدیریت بهتر به بخش خصوصی واگذار کند. این واگذاری‌ها باید در شرایطی انجام شود که محیط پیرامون اقتصاد معطوف به توسعه بخش خصوصی، آزادی فعالیت اقتصادی و رقابتی شدن فضای اقتصاد باشد. اگر محیط اقتصادی پویا باشد آن زمان می‌توان گفت که دارایی‌ها بهتر است در اختیار بخش خصوصی قرار گیرد اما در شرایط فعلی وضعیت اقتصاد چندان مطلوب نیست. رشد اقتصادی بسیار پایین داریم. رشد سرمایه‌گذاری منفی است. بخش خصوصی مشکلات زیادی دارد. محیط اقتصاد کلان به شدت متلاطم است. در شرایط فعلی ترجیح بخش خصوصی این است که کمتر درگیر تولید و سرمایه‌گذاری شود و فقط ارزش دارایی‌های خود را حفظ کند. در چنین شرایط نامساعدی، به دلیل کسری بودجه شدید، دولت قصد دارد از طریق واگذاری اموال و دارایی‌های خود تامین منابع انجام دهد. سوال اصلی اینجاست که این منابع قرار است در اختیار چه کسانی قرار گیرد؟ اگر نتیجه مولدسازی این باشد که منابع از یک بخش حکومت به بخشی دیگر از آن واگذار شود، دیگر نمی‌توان در مورد درستی تصمیم حرف زد. در این شرایط راندمان اموال واگذارشده افزایش پیدا نمی‌کند و منافع اقتصادی تامین نمی‌شود. در این صورت ممکن است یک بخش (غیرخصوصی) چاق‌تر شود. قبلاً در جریان خصوصی‌سازی کارخانه‌ها را گرفته و حالا زمین و املاک را می‌گیرد.
بی‌گمان این اقدام موجب افزایش عدم تعادل، برهم خوردن نظام و ساختار تولید و خلق ارزش افزوده، گسترش و رواج سفته‌بازی گسترده در موضوع املاک و ساختمان و به عبارت دیگر زمین‌خواری‌های بسیار بزرگ‌تر از گذشته و شهرفروشی‌هایی فراتر از آنچه در کلانشهرها تاکنون تجربه شده است، خواهد شد. قطعاً پس از این اقدام امکان نفس کشیدن در شهرهای بزرگ مشکل‌تر و محیط زیست آلوده‌تر، کم‌آبی بیشتر و ترافیک کشنده کلانشهرها سخت‌تر خواهد شد. فاصله طبقاتی و تقسیم شهر به مناطق فقیر و غنی و بالا و پایین با فاصله بیشتری صورت خواهد گرفت. از نظر عباس آخوندی، این ایده نتیجه دیگری جز این موارد ندارد.
چالش‌های مولدسازی
هرچند با وجود انتقادهای زیادی که به طرح مولدسازی صورت گرفته، بعید است که دولت بر اجرای آن اصرار داشته باشد با این حال اگر قرار بر اجرا باشد، مولدسازی دارایی‌های دولت با چند چالش اقتصادی و انگیزشی مواجه است. گزارشی که قرائت کردید، با استفاده از تحلیل فرهاد خان‌میرزایی که در سایت فردای اقتصاد منتشر شده، به پایان می‌رسد.
در زمینه فروش دارایی‌های دولت یا تعیین سهم‌الشرکه دولت برای پروژه‌های مشارکتی مساله اصلی عدم امکان قیمت‌گذاری صحیح این دارایی‌هاست. برخلاف دارایی‌های مالی که در بازار سرمایه مبادله می‌شوند و قیمت روزانه آنها مشخص است و می‌توان بر این اساس مبنای قیمت‌گذاری مناسبی داشت، دارایی‌های فیزیکی همگن نیستند و تفاوت در ویژگی‌های آنها باعث می‌شود که باوجود شباهت ظاهری، قیمت‌های متفاوتی پیدا کنند. در آیین‌نامه در‌نظرگرفته شده مبنای اصلی سازوکار مزایده اعلام شده است، با این حال نوع حراج و قواعد مربوط به حراج مشخص نیست. طراحی مزایده مناسب پیچیدگی‌های زیادی دارد که به نظر می‌رسد دولت چندان توجهی به این پیچیدگی‌ها ندارد. در ادبیات اقتصادی مربوط به حراج، چالش اصلی برای حراج و مزایده یکی تبانی و احتمال تبانی و یکی دیگر عدم انگیزه برای ورود بازیگران است.
نوعاً حراج‌هایی که بر مبنای حراج انگلیسی انجام می‌شوند و موضوع حراج به بالاترین قیمت واگذار می‌شود، با چالش تبانی و عدم تمایل برای مشارکت در حراج مواجه است. این امکان وجود دارد که به‌صورت آشکار یا ضمنی بین افراد مشارکت‌کننده تبانی صورت بگیرد که چه اموالی به چه فرد، گروه یا شرکتی برسد. به علاوه درصورتی‌که احتمال تبانی وجود داشته باشد، انگیزه افراد و گروه‌ها برای شرکت در مزایده کاهش پیدا می‌کند و همین امر باعث می‌شود تا موضوع موردحراج به قیمت مناسبی واگذار نشود. چالش دیگر عدم انگیزه برای ورود است. اگر موضوع مزایده به شکلی باشد که برخی از بازیگران احتمال برنده شدن اشخاص یا گروه‌های دیگر را بالاتر تلقی کنند، انگیزه برای ورود سایر بازیگران کمتر می‌شود. برای مثال در صورتی که موضوع واگذاری یک قطعه زمین نزدیک یک مجتمع تجاری با قابلیت ساخت پارکینگ باشد، به دلیل اینکه این زمین برای مالک مجتمع تجاری هم‌افزایی بالاتری دارد و این امکان را ایجاد می‌کند که مالک پارکینگ قیمت بالاتری را در حراج اعلام کند، برخی از بازیگران که رقابت و حضور آنها باعث می‌شد تا موضوع مورد حراج به قیمت بالاتری واگذاری شود، انگیزه خود برای ورود را از دست بدهند و زمین با قیمت پایین‌تری واگذار شود. از این‌رو صرف مزایده بدون در نظر گرفتن شرایط انگیزشی برای جلوگیری از تبانی و افزایش انگیزه ورود، نمی‌تواند به ارزشگذاری مناسب این دارایی‌ها منجر شود. به علاوه در آیین‌نامه در نظر گرفته‌شده برای مولدسازی، در صورتی که پس از دوبار مزایده، ملک به فروش نرسد، فرآیند واگذاری از طریق مذاکره دنبال خواهد شد. از این‌رو این نگرانی وجود دارد که با قیمت‌گذاری بالا و غیرواقعی مسیر واگذاری از مزایده به مذاکره منتقل شده و در مذاکره مشابه با برخی از خصوصی‌های صورت‌گرفته قیمت و شرایط واگذاری رانتی باشد.
مساله دوم امکان‌پذیری ایجاد جریان نقدی و درآمد برای موضوع واگذاری در مقیاس کلان است. برای ایجاد جریان نقدی دو دسته پروژه را می‌توان در نظر گرفت. دسته اول، پروژه‌هایی است که کسب‌وکار آنها توسط دولت قیمت‌گذاری می‌شود. برای مثال پروژه‌های نیمه‌تمام بیمارستانی شامل این حوزه می‌شوند. قیمت‌گذاری خدمات درمانی توسط دولت انجام می‌شود. به‌جز مساله تعیین سهم دولت، در صورتی که میزان تامین مالی مورد نیاز برای اتمام و بهره‌برداری به‌صورتی باشد که جریان درآمدی حاصل از فروش کالا و خدمات کفاف هزینه‌های اقتصادی انجام‌شده را ندهد، بخش خصوصی انگیزه کافی نخواهد داشت. طی سال‌های گذشته در تبصره ۱۹ قانون بودجه این اجازه به دولت داده شده بود که از طریق پرداخت یارانه به بخش خصوصی فاصله میان قیمت فروش دولتی با قیمت اقتصادی را تامین کند. با این حال چالش در تامین مالی و پرداخت مناسب باعث شد که بخش خصوصی انگیزه چندانی برای ورود نداشته باشد که به نظر می‌رسد این چالش همچنان وجود دارد. با این حال برخی از پروژه‌ها ممکن است جنبه قیمت‌گذاری توسط دولت را نداشته باشند و بخش خصوصی بتواند مشابه با یک فعالیت خصوصی اقدام به مولدسازی کند. برای مثال بخشی از زمین دولتی را برای ایجاد یک مجتمع تجاری یا فروشگاه خریداری کند و پس از تکمیل منافع حاصل‌شده را با دولت تقسیم کند. در شرایطی که رشد اقتصادی در ایران طی دهه گذشته متوقف شده است و تقاضای واقعی جدیدی برای اقتصاد ایجاد نشده است، عملاً اتخاذ این رویکرد به معنی بیرون راندن بخشی از کسب‌وکارها از فعالیت اقتصادی است. در نبود رشد اقتصادی، کیک اقتصادی بزرگ نمی‌شود و عملاً کیک موجود میان بازیگران مختلف تقسیم می‌شود و به همین خاطر معنای این تقسیم این است که بخش دیگری از اقتصاد باید سهم کمتری داشته باشد.
به همین خاطر به نظر می‌رسد مولدسازی به معنای فروش و ایجاد جریان نقدی و تکمیل پروژه‌ها با چالش‌های جدی مواجه است. در چنین شرایطی احتمالاً بخشی از فرآیند مولدسازی به سمت تهاتر بدهی‌های دولت به‌ویژه بدهی به پیمانکاران بخش عمومی سوق پیدا کند. با توجه به امکان چانه‌زنی و قدرت برخی از ذی‌نفعانی که مطالبات از دولت دارند، در صورتی که مولدسازی به سمت تهاتر بدهی برود، این گروه جزو برندگان بحث مولدسازی خواهند بود.
